Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1963, n° 27466

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1963, n° 27466 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 20 juin 1963 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit au cœur des relations individuelles de travail et de l’interventionnisme administratif dans la sphère contractuelle privée. Le litige oppose un employeur de premier plan de la Principauté, la Société des Bains de Mer (dont le siège social est établi à Monte-Carlo, 2, place du Casino), à l’administration monégasque, représentée en l’occurrence par le Ministre d’État, au sujet de la situation professionnelle de l’un des salariés de l'entreprise.

Les éléments factuels, tels qu’ils ressortent avec concision des visas de la décision rapportée, mettent en présence la Société des Bains de Mer et l’un de ses préposés, désigné sous les initiales M. S. M. Un différend ou, à tout le moins, une question relative à la détermination précise de la qualification et du classement professionnel de ce préposé au sein de l’entreprise a conduit à l’intervention des services administratifs compétents en matière sociale. Plus précisément, c’est l’Inspecteur du Travail, rattaché au Ministère d’État et plus exactement à la Direction du Travail et des Affaires Sociales, qui a été amené à prendre position sur le statut du salarié.

Le 5 février 1963, cette autorité administrative a édicté une décision individuelle faisant grief à l’employeur. Par cet acte, l’Inspecteur du Travail a procédé d’autorité au classement professionnel de M. S. M., lui attribuant la qualification spécifique de « Chef Constructeur de l'atelier de menuiserie ». Outre cette détermination substantielle du poste et du rang professionnel de l’intéressé au sein de la hiérarchie de l’entreprise, la décision administrative comportait une portée rétroactive notable. En effet, l’Inspecteur du Travail a fixé la prise d’effet de cette classification nouvelle à compter du 6 avril 1962, soit près de dix mois avant l’édiction de l’acte administratif litigieux.

Pour fonder son intervention et asseoir sa compétence décisionnelle en matière de classification professionnelle d’un salarié de droit privé, l’administration s’est appuyée sur une réglementation datant de l’immédiat après-guerre, à savoir les dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 10 juillet 1945. Ce texte réglementaire organisait un mécanisme particulier de règlement des différends relatifs à la qualification des travailleurs : il prévoyait qu’en cas de contestation portant sur la qualification d’un salarié, et à défaut d’accord intervenu préalablement devant une Commission paritaire, le pouvoir de trancher la difficulté et d’opérer la détermination de la classification revenait à l’Inspecteur du Travail. C'est dans ce cadre juridique précis que l’acte du 5 février 1963 a été adopté, déclenchant la réaction contentieuse de l’employeur qui contestait tant la régularité procédurale de cette intervention que son fondement légal même.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à cette injonction administrative modifiant rétroactivement la qualification de son préposé, la Société des Bains de Mer a choisi la voie du contentieux de la légalité en saisissant directement la plus haute juridiction de l’ordre juridique monégasque : le Tribunal Suprême. Par une requête déposée le 28 mars 1963, soit dans un délai de moins de deux mois suivant la décision administrative du 5 février 1963, la société requérante a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation pure et simple de la décision de l’Inspecteur du Travail.

Au soutien de ses prétentions, la Société des Bains de Mer a articulé une argumentation juridique reposant sur deux moyens principaux, qui relèvent respectivement de la légalité externe et de la légalité interne (ou plus exactement de la base légale et de la compétence qui en découle) de l’acte attaqué.

En premier lieu, sur le terrain procédural, la requérante invoquait un vice de procédure substantiel tiré de ce que la décision du 5 février 1963 avait été rendue « en violation des droits de la défense ». Bien que la décision commentée ne détaille pas les circonstances factuelles exactes de cette violation (non précisé dans la décision), ce grief impliquait que l’employeur n’avait pas été mis en mesure de présenter utilement ses observations ou de débattre contradictoirement des éléments pris en compte par l’Inspecteur du Travail avant que celui-ci ne statue définitivement sur le classement de M. S. M. au poste de « Chef Constructeur de l'atelier de menuiserie ».

En second lieu, et de manière plus radicale encore quant à l’ordonnancement juridique, la Société des Bains de Mer contestait la survie même du texte sur lequel l’Inspecteur du Travail avait fondé sa décision. Elle soutenait que l’acte avait été pris sur la base de l’article 3 de l’arrêté du 10 juillet 1945, alors même que cette disposition « aurait cessé d'être en vigueur à la date de cette décision ». Par ce moyen, la requérante invitait le juge constitutionnel et administratif à constater la caducité ou l’abrogation implicite du fondement réglementaire de l’action administrative, privant ainsi l’acte attaqué de toute base légale et, par voie de conséquence, son auteur de toute compétence pour l’édicter.

En défense, l’administration monégasque a formellement résisté à cette demande d’annulation. Le Ministre d’État a déposé une contre-requête en date du 18 avril 1963. L’argumentation détaillée développée par le Ministre d’État dans ses écritures n’est pas reproduite dans le corps de l’arrêt (non précisé dans la décision), mais les visas indiquent clairement que la contre-requête tendait « au rejet de la requête comme non fondée », défendant ainsi la pleine validité de l’intervention de l’Inspecteur du Travail et la persistance de ses prérogatives issues de l’arrêté du 10 juillet 1945.

L’instruction de l’affaire a donné lieu à la production de diverses pièces jointes au dossier. La procédure orale devant le Tribunal Suprême s’est déroulée conformément aux textes régissant la haute juridiction, récemment réformés. Ont ainsi été entendus M. Paul Reuter, membre du Tribunal Suprême, en la lecture de son rapport, puis les avocats des parties, Maîtres Raybaudi et Fourcade, en leurs plaidoiries respectives, et enfin Monsieur le Procureur Général en ses conclusions. C’est à l’issue de ces débats que le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 20 juin 1963, au visa notamment de l’Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, de l’Ordonnance du 16 avril 1963 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, de l’arrêté du 10 juillet 1945, de la loi du 16 mai 1946 et de la loi du 12 février 1963.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à l’examen du Tribunal Suprême dépassait largement le simple cadre factuel du classement professionnel d’un menuisier au sein de la Société des Bains de Mer. Elle touchait à la répartition fondamentale des compétences entre les autorités administratives de l’État et les juridictions de l’ordre judiciaire spécialisées en matière sociale, ainsi qu’aux mécanismes de résolution des conflits de normes dans le temps et dans la hiérarchie des sources du droit monégasque.

Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : une autorité administrative, en l’espèce l’Inspecteur du Travail, conserve-t-elle la compétence pour trancher par voie de décision unilatérale une contestation relative à la qualification ou à la classification professionnelle d’un salarié sur le fondement d’un texte réglementaire ancien (l’arrêté du 10 juillet 1945), alors qu’une loi postérieure (la loi du 16 mai 1946) a institué une juridiction spécialisée, le Tribunal du Travail, en lui attribuant une compétence générale pour connaître de l’ensemble des différends nés à l’occasion du contrat de travail ?

De cette interrogation principale découlaient plusieurs sous-questions techniques d’une grande importance théorique et pratique :

1. La qualification de la nature du litige : La détermination de la classification professionnelle d’un salarié en cours d’exécution de son contrat constitue-t-elle une opération de police administrative du travail ou, au contraire, un différend individuel s’élevant à l’occasion du contrat de travail ?
2. La conciliation des normes dans le temps et la hiérarchie des textes : Quel est l’effet de l’entrée en vigueur d’une norme législative (la loi du 16 mai 1946) attribuant une compétence juridictionnelle sur une norme réglementaire antérieure (l’arrêté du 10 juillet 1945) qui confiait cette même attribution à un fonctionnaire de l’administration active ? Y a-t-il place pour une compétence concurrente ou subsidiaire de l’administration, ou l’incompatibilité des textes entraîne-t-elle l’abrogation implicite du règlement et l’incompétence absolue de l’autorité administrative ?
3. L’office du juge de l’excès de pouvoir : En présence de plusieurs moyens d’annulation (violation des droits de la défense et défaut de base légale / incompétence), sur quel terrain le Tribunal Suprême doit-il prioritairement asseoir sa censure ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette problématique et accueillir favorablement la requête de la Société des Bains de Mer, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d’une remarquable rigueur syllogistique, condensé en trois paragraphes décisifs (un « Considérant » de principe suivi de deux « Attendu » d’application). La haute juridiction délaisse l’examen du vice de procédure pour concentrer sa censure sur le terrain radical de l’incompétence de l’auteur de l’acte, déduite de l’incompatibilité du texte réglementaire ancien avec la loi nouvelle.

1. Le constat de l'incompatibilité normative et l'abrogation implicite de l'arrêté de 1945

Dans son considérant liminaire, le Tribunal Suprême procède à une confrontation directe entre les deux textes en présence, lesquels occupent des rangs différents dans la hiérarchie des normes et ont été adoptés à des époques successives.

D’une part, le juge rappelle fidèlement la teneur du texte réglementaire invoqué par l’administration : « Considérant que si, aux termes de l'arrêté du 10 juillet 1945, en cas de contestation sur la qualification d'un salarié et faute d'accord devant la Commission paritaire, la détermination en est opérée par l'Inspecteur du Travail [...] ». Le Tribunal reconnaît donc l’existence matérielle de ce texte et le sens univoque de ses dispositions, qui avaient effectivement pour objet de conférer « à ce fonctionnaire le pouvoir de procéder à la classification des salariés » lorsque la phase de conciliation paritaire avait échoué.

D’autre part, et immédiatement après ce rappel, le Tribunal Suprême oppose à ce dispositif réglementaire l’intervention du législateur survenue moins d’un an plus tard : « [...] les dispositions de ce texte, qui confèrent à ce fonctionnaire le pouvoir de procéder à la classification des salariés, sont incompatibles avec les dispositions de la loi du 16 mai 1946, attribuant compétence au Tribunal du Travail pour statuer sur tous les différends, tel la classification d'un salarié, qui peuvent s'élever à l'occasion du contrat de travail ».

L’analyse du Tribunal repose ici sur deux piliers logiques :

• L'identification de la nature contractuelle du différend : En utilisant l’incise « tel la classification d'un salarié », le Tribunal Suprême qualifie souverainement l’objet du litige. La détermination de l’emploi, du grade ou de la qualification d’un préposé (en l’espèce, le fait de savoir si M. S. M. doit être classé « Chef Constructeur de l'atelier de menuiserie ») n’est pas une question abstraite d’organisation générale de la profession, mais bien un litige individuel né directement de l’exécution et de l’application du contrat de travail liant l’employeur à son salarié.
• L'exclusivité de la compétence juridictionnelle instituée par la loi : La loi du 16 mai 1946 a investi le Tribunal du Travail d’une plénitude de compétence pour « statuer sur tous les différends [...] qui peuvent s'élever à l'occasion du contrat de travail ». La généralité des termes employés par le législateur (« tous les différends ») ne souffre aucune exception au profit d’une autorité administrative. Dès lors, le maintien d’un pouvoir de décision unilatérale entre les mains d’un « fonctionnaire » (terme choisi à dessein par le Tribunal pour souligner la nature purement administrative et non juridictionnelle de l’Inspecteur du Travail) se heurte de plein fouet à la volonté du législateur de judiciariser le règlement des conflits individuels du travail.

En jugeant que les dispositions de l’arrêté du 10 juillet 1945 sont « incompatibles » avec celles de la loi du 16 mai 1946, le Tribunal Suprême fait application du principe classique selon lequel la loi nouvelle abroge implicitement mais nécessairement toutes les dispositions antérieures — a fortiori de rang inférieur, comme un arrêté — qui lui sont contraires ou qui sont inconciliables avec elle (lex posterior derogat priori combiné au principe de hiérarchie des normes). L’argument de la Société des Bains de Mer selon lequel l’article 3 de l’arrêté de 1945 avait « cessé d'être en vigueur » se trouve ainsi pleinement validé par la juridiction.

2. La qualification de l'excès de pouvoir par incompétence

Ayant posé la prémisse majeure de l’incompatibilité des textes et de l’exclusivité de la compétence du juge du travail, le Tribunal Suprême passe à la mineure de son syllogisme dans son premier attendu : « Attendu que par la décision attaquée, l'inspecteur du Travail s'est prononcé sur une question de classification d'un salarié, dont seul le Tribunal du Travail pouvait être saisi, par application de la loi précitée du 16 mai 1946 ».

La formulation est d’une netteté absolue : « dont seul le Tribunal du Travail pouvait être saisi ». Il ne s’agit pas d’une simple erreur de droit dans l’application d’un texte, mais bien d’un empiétement caractérisé de l’autorité administrative sur les attributions exclusives de l’autorité judiciaire. En prenant la décision du 5 février 1963, l’Inspecteur du Travail est sorti de la sphère des attributions de l’administration active pour s’immiscer dans la fonction de juger dévolue au Tribunal du Travail.

Cet empiétement constitue, dans la théorie générale du contentieux administratif, le vice d’incompétence le plus grave : l’incompétence ratione materiae d’une autorité administrative empiétant sur le domaine réservé au juge. Bien que le texte même des motifs se borne à conclure que la décision est « entachée d'excès de pouvoir », le sommaire officiel de la décision (reproduit en tête du texte intégral) explicite parfaitement la nature exacte de ce vice en le qualifiant de « Décision prise par une autorité incompétente - Annulation » et d’« annulation pour incompétence ».

3. L'économie des moyens

Enfin, dans son dernier attendu, le Tribunal Suprême tire la conséquence procédurale de ce constat d’incompétence radicale : « Attendu que, sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres moyens de la requête, la décision attaquée doit être annulée, comme entachée d'excès de pouvoir ».

Par cette formule classique d’économie des moyens (« sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres moyens »), la haute juridiction dispense son examen de se porter sur le premier grief soulevé par la Société des Bains de Mer, à savoir la « violation des droits de la défense ». Ce choix méthodologique est parfaitement orthodoxe : dès lors que l’Inspecteur du Travail était radicalement incompétent pour prendre la décision litigieuse, celle-ci encourait une annulation certaine et totale. Il devenait dès lors surabondant et inutile pour le juge de rechercher si, dans l’élaboration de cet acte qu’il n’avait pas le pouvoir de prendre, ce fonctionnaire avait ou non respecté le principe du contradictoire et les droits de la défense de l’employeur. L’incompétence, moyen d’ordre public par excellence, absorbe et rend inopérant l’examen des vices de forme ou de procédure.

C. Le dispositif

En conséquence directe de cette motivation resserrée et implacable, le Tribunal Suprême prononce l’annulation intégrale de l’acte administratif attaqué et met les frais de l’instance à la charge de l’État. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La décision susvisée de l'Inspecteur du Travail est annulée. Condamne le défendeur aux dépens. »

Par l’effet rétroactif attaché à toute annulation prononcée sur un recours pour excès de pouvoir, la décision de l’Inspecteur du Travail du 5 février 1963 est réputée n’avoir jamais existé dans l’ordonnancement juridique monégasque. Le préposé M. S. M. perd le bénéfice du classement administratif au poste de « Chef Constructeur de l'atelier de menuiserie » à compter du 6 avril 1962, renvoyant ainsi les parties (employeur et salarié), si le différend persiste entre elles, à saisir le juge naturel du contrat de travail : le Tribunal du Travail.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L’arrêt rendu le 20 juin 1963 par le Tribunal Suprême dans l’affaire Société des Bains de Mer c/ Ministre d’État constitue une décision de principe majeure du droit public et du droit social monégasques, dont la portée mérite d’être analysée tant au regard du contexte institutionnel de l’époque que des principes fondamentaux régissant l’État de droit et la séparation des pouvoirs.

1. Le contexte institutionnel : l'affirmation du recours pour excès de pouvoir sous l'égide des nouveaux textes de 1962-1963

Il convient tout d’abord de replacer cette décision dans sa chronologie institutionnelle immédiate. Les visas de l’arrêt mentionnent expressément « l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 » ainsi que « l'Ordonnance du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ». La décision du 20 juin 1963 intervient donc à peine six mois après la promulgation de la nouvelle Constitution monégasque de 1962 et tout juste deux mois après la réforme organique du Tribunal Suprême d'avril 1963 (la requête elle-même ayant été introduite le 28 mars 1963, soit quelques semaines avant cette dernière ordonnance).

Dans ce cadre constitutionnel rénové, le Tribunal Suprême affirme avec autorité sa fonction de juge de droit commun de la légalité administrative par la voie du recours pour excès de pouvoir. La présence, en qualité de rapporteur de cette affaire, du professeur Paul Reuter, éminent juriste et membre du Tribunal Suprême, témoigne de la rigueur conceptuelle apportée à la rédaction de cet arrêt. La structure même de la décision — qui mêle de manière singulière un « Considérant » initial (typique de la tradition rédactionnelle des juridictions administratives) et deux « Attendu » subséquents (empruntés au style des juridictions judiciaires) — illustre la physionomie propre du Tribunal Suprême de Monaco, juridiction unique au sommet de l’État cumulant les fonctions de cour constitutionnelle et de juridiction administrative suprême.

Par cet arrêt, le Tribunal Suprême démontre l’efficacité immédiate du contrôle de légalité des actes administratifs individuels. L’administration active, fût-elle animée par un souci de régulation sociale ou d’application de textes anciens jamais formellement abrogés, est strictement soumise au respect du bloc de légalité et de la répartition constitutionnelle et législative des compétences.

2. La théorie de l'abrogation implicite et le triomphe de la hiérarchie des normes

Sur le plan de la théorie générale des sources du droit, l’apport fondamental