Tribunal Suprême de Monaco, 27 novembre 1963, n° 27467

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 novembre 1963, n° 27467 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige s'inscrit dans un contexte marqué par les bouleversements juridiques et conventionnels qui ont affecté la Principauté de Monaco au début des années 1960. Au centre de la contestation se trouvent deux personnes morales de droit privé distinctes : le Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers, d'une part, et la Société Civile Coopérative d'Investissements Immobiliers, d'autre part.

Entre le 1er juin 1958 et le 31 mai 1961, ces entités ont réalisé un ensemble d’opérations juridiques et matérielles (non précisées dans la décision) ayant entraîné leur assujettissement à plusieurs prélèvements fiscaux. Les impositions litigieuses étaient au nombre de trois :

1. La taxe sur les prestations de service ;
2. La taxe locale ;
3. Le droit de sortie compensateur.

Ces charges fiscales avaient été établies par l’administration sur le fondement de deux textes réglementaires de portée générale : l'Ordonnance Souveraine modifiée du 17 juillet 1944 concernant les taxes sur le chiffre d'affaires et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 24 décembre 1949 instituant un droit de sortie compensateur.

Les redevables n'ayant pas spontanément acquitté les montants réclamés ou en contestant le principe, l’autorité fiscale a mis en œuvre les prérogatives d’exécution forcée prévues par la législation monégasque. À cette fin, deux contraintes ont été décernées à leur encontre le 25 avril 1963 par le Directeur des Services Fiscaux. Ces titres de recouvrement ont ensuite été régulièrement signifiés aux intéressés le 2 mai 1963.

Parallèlement, la période entourant l'émission de ces actes a coïncidé avec d'importantes mutations juridiques :

• D'un point de vue conventionnel, la dénonciation au 13 octobre 1962 des conventions fiscales franco-monégasques, en vertu desquelles les Ordonnances Souveraines de 1944 et 1949 avaient été initialement édictées, a fait naître une incertitude quant à la pérennité du cadre fiscal applicable.
• D'un point de vue constitutionnel, la promulgation de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 a profondément refondu l’architecture juridictionnelle de la Principauté, en instituant de nouveaux paramètres de compétence au profit du Tribunal Suprême, complétés par l'Ordonnance du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de cette haute juridiction.

C'est dans ce cadre normatif rénové que les débiteurs des impositions ont entrepris de paralyser les poursuites et de faire constater l'irrégularité tant de leur assujettissement que des actes tendant à son exécution.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Dès le 9 mai 1963, soit une semaine après la signification des contraintes litigieuses, le Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers et la Société Civile Coopérative d'Investissements Immobiliers ont saisi conjointement le Tribunal Suprême d'une requête unique.

Par cette requête collective, les requérants demandaient l'annulation des actes relatifs aux impositions auxquelles ils avaient été assujettis pour la période comprise entre le 1er juin 1958 et le 31 mai 1961, ainsi que l'anéantissement des deux contraintes décernées le 25 avril 1963 et signifiées le 2 mai 1963. Au soutien de leurs conclusions, ils invoquaient une série de moyens articulés autour de la notion d'excès de pouvoir, de la contrariété à l'ordre public et de l'inconstitutionnalité :

• Sur le terrain de la constitutionnalité matérielle et des droits fondamentaux, ils soutenaient que les impositions méconnaissaient l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962, consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi, ainsi que les articles 21 et 22 de l'ancienne Constitution du 5 janvier 1911.
• Sur le terrain institutionnel et organique, ils invoquaient la violation des articles 4, 37, 38, 39, 66, 68, 70 et 73 de la Constitution du 17 décembre 1962 (lesquels régissent des matières institutionnelles étrangères au catalogue des libertés publiques).
• De façon accessoire mais pécuniairement significative, les requérants sollicitaient également la restitution des consignations préalablement versées par leurs soins dans le cadre de la procédure.

L'administration fiscale et le pouvoir exécutif ont vivement réagi. Le 10 juillet 1963, le Ministre d'État et le Directeur des Services Fiscaux ont déposé une contre-requête concluant au rejet de l'ensemble de la requête comme non fondée.

Le 1er août 1963, les requérants ont répliqué en maintenant l’intégralité de leurs écritures et prétentions initiales.

L'instruction s'est déroulée selon les formes de l'Ordonnance du 16 avril 1963. À l'audience, M. Louis Pichat, membre du Tribunal Suprême, a présenté son rapport. Les conseils des parties, Mes Lorenzi et Fourcade, ont développé leurs plaidoiries, et Monsieur le Procureur Général a formulé ses conclusions orales tendant à régler tant les questions d'irrecevabilité et d'incompétence que les aspects de fond soulevés par l'instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait une quadruple interrogation, touchant simultanément à la recevabilité de l'action collective, à la répartition des compétences juridictionnelles en matière fiscale, à l'étendue du contrôle de constitutionnalité attribué à la haute juridiction et au contenu du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt :

1. Sur la recevabilité de l'action collective : Deux personnes morales distinctes, unies par des circonstances de fait mais pourvues d'intérêts juridiques autonomes, peuvent-elles valablement former une requête conjointe devant le Tribunal Suprême pour contester des impositions et des titres de recouvrement ?
2. Sur la compétence en matière de contentieux fiscal d'assiette et de recouvrement : Les contraintes émises par l'autorité administrative pour le recouvrement de droits fiscaux et rendues exécutoires par l'autorité judiciaire, ainsi que les actes qui s'y rattachent, constituent-ils des « décisions administratives » susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B de la Constitution de 1962, ou relèvent-ils du monopole des juridictions judiciaires ?
3. Sur le champ d'application du contrôle de constitutionnalité (art. 90 A 2°) : Le Tribunal Suprême peut-il, lorsqu'il est saisi d'un recours tendant à faire déclarer une imposition contraire à la Constitution, examiner des griefs tirés de la violation de dispositions constitutionnelles qui ne relèvent pas du Titre III (« Des libertés et droits fondamentaux ») ?
4. Sur l'application du principe d'égalité devant l'impôt (art. 17) : Le principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution peut-il être utilement invoqué par une personne morale qui compare son traitement fiscal non pas à celui d'autres entités placées dans une situation juridique analogue, mais à la situation hypothétique dans laquelle se trouveraient ses propres adhérents agissant à titre individuel ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême examine les différents aspects du recours selon une méthode rigoureuse, en tranchant successivement la recevabilité, les compétences respectives de l'ordre judiciaire et de l'ordre constitutionnel, pour enfin apprécier au fond le seul grief constitutionnellement recevable.

1. L'irrecevabilité partielle de la requête collective

Le Tribunal Suprême pose en premier lieu un principe strict régissant l'action conjointe : le Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la SBM et la Société Civile Coopérative d'Investissements Immobiliers « constituent des personnes morales de droit privé, distinctes ».

Dès lors que l'appréciation du bien-fondé des prétentions formulées exigeait l'examen de l'intérêt personnel et propre à chacune de ces structures, celles-ci se trouvaient investies d'intérêts distincts. Elles étaient par conséquent tenues d'introduire deux requêtes séparées. La juridiction en déduit une sanction procédurale classique : la requête collective n'est pas déclarée totalement nulle, mais sa recevabilité est circonscrite au seul premier requérant mentionné dans l'acte introductif d'instance, à savoir le syndicat professionnel. L'action est déclarée purement et simplement irrecevable en ce qui concerne la Société Civile Coopérative.

2. L'incompétence du Tribunal Suprême statuant comme juge de l'excès de pouvoir à l'encontre des contraintes et actes fiscaux

S'agissant des conclusions dirigées contre les contraintes du 25 avril 1963, le Tribunal Suprême décline sa compétence au profit exclusif des juridictions judiciaires, en appuyant son raisonnement sur un triple faisceau d'arguments :

• L'attribution légale de compétence à l'ordre judiciaire : La requête, en ce qu'elle s'analyse comme une opposition aux contraintes et met en cause l'application des dispositions fiscales, relève expressément de l'ordre judiciaire en vertu des articles 61 et 62 de la loi du 29 avril 1828 sur l'enregistrement, du timbre, des droits de greffe et des hypothèques, de l'article 2 de l'Ordonnance du 19 mai 1909 portant modification du Code de procédure civile, de l'article 54 de l'Ordonnance du 17 juillet 1944 et de l'article 17 de l'Ordonnance du 24 décembre 1949.
• Le maintien en vigueur du droit fiscal applicable : Le Tribunal Suprême écarte implicitement l'exception d'illégalité ou d'inapplicabilité qui aurait pu résulter de l'environnement international. Il retient que les ordonnances fiscales étaient applicables lors de la survenance des faits générateurs (1958-1961) et qu'elles sont demeurées valides après le 13 octobre 1962. La dénonciation des conventions fiscales franco-monégasques n'a pas entraîné leur disparition juridique, faute d'abrogation expresse ou implicite.
• La nature juridique de la contrainte : Faisant application immédiate des règles de compétence issues de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 aux litiges nés antérieurement mais non encore jugés, le Tribunal constate que ses attributions administratives sont cantonnées aux recours contre les « décisions des diverses autorités administratives » et les « Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ». Or, les contraintes fiscales, étant des « actes de poursuites rendus exécutoires par l'autorité judiciaire », sont dépourvues de la qualité de décisions administratives. Elles échappent donc structurellement au recours pour excès de pouvoir.

Le même sort est réservé aux « autres actes » afférents aux impositions : insuffisamment identifiés et non produits, ils se rattachent indissociablement aux opérations de perception de l'impôt et demeurent, pour cette raison, sous le contrôle exclusif du juge judiciaire.

3. La délimitation stricte de la compétence constitutionnelle (Article 90 A, alinéa 2)

Saisi de conclusions tendant à faire constater la contrariété des impositions à la Constitution, le Tribunal Suprême opère la requalification de sa saisine : la demande visant à apprécier la validité des textes fiscaux au regard des normes suprêmes relève de l'article 90 A 2° de la Constitution.

Toutefois, la haute juridiction rappelle la lettre et l'esprit de cette disposition : sa compétence constitutionnelle n'est pas universelle ; elle est strictement limitée aux recours « ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution ». En conséquence :

• Le moyen soulevé au regard des articles 4, 37, 38, 39, 66, 68, 70 et 73 (dispositions régissant d'autres matières constitutionnelles extérieures au Titre III) ne peut être examiné par le Tribunal, qui se déclare incompétent ratione materiae.
• En revanche, le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution – qui proclame l'égalité des Monégasques devant la loi et prend place au sein du Titre III – relève indiscutablement de sa juridiction constitutionnelle. Le Tribunal s'affirme ainsi compétent sur ce point spécifique, quand bien même il s'était déclaré incompétent sur le terrain du recours pour excès de pouvoir.

4. Le rejet au fond du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant l'impôt

Parvenu à l'examen au fond du grief constitutionnel, le Tribunal Suprême formule la portée du principe d'égalité fiscale :

L'égalité devant l'impôt, corollaire de l'article 17 de la Constitution, « ne peut être utilement allégué qu'entre contribuables se trouvant dans des situations identiques et qui auraient été assujettis pour les mêmes opérations à des impositions différentes ».

Appliquant ce standard probatoire rigide aux écritures du requérant, le Tribunal relève une faille méthodologique fatale : le syndicat s'est borné à comparer son propre régime d'assujettissement à des « situations fiscales hypothétiques » dans lesquelles auraient été placés ses membres s'ils avaient contracté individuellement.

Une telle comparaison ne met pas en présence des contribuables placés dans des situations identiques. En l'absence de tout élément d'instruction ou de précision démontrant une disparité de traitement arbitraire entre personnes morales de même nature réalisant les mêmes actes, le moyen est écarté comme non fondé.

Par voie de conséquence, le rejet des conclusions principales emporte le rejet de la demande de restitution des consignations versées, et le syndicat demandeur est condamné aux dépens de l'instance.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision traduit fidèlement cette analyse en gradins successifs :

« DÉCIDE :

La requête est rejetée comme irrecevable en tant qu'elle émane de la Société Coopérative d'Investissements Immobiliers ;

Les conclusions de la requête tendant à l'annulation pour excès de