Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 1970, n° 27489

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 1970, n° 27489 (Lire sur source officielle)

L'articulation entre les prérogatives de la puissance publique en matière d'aménagement urbain et la garantie constitutionnelle du droit de propriété constitue l'un des points d'équilibre les plus délicats du droit public contemporain. Dans un territoire caractérisé par une exiguïté géographique où chaque parcelle constructible revêt une valeur stratégique et économique considérable, l'interventionnisme administratif en matière d'urbanisme se heurte frontalement à la protection des droits patrimoniaux fondamentaux. La décision rendue le 3 juin 1970 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative dans les affaires jointes opposant la Société Civile Immobilière (S.C.I.) Patricia, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) Le Colisée et la S.C.I. Rocca Bella au Ministre d'État, s'inscrit au cœur de cette tension dialectique.

Par cet arrêt de principe, la haute juridiction monégasque ne se contente pas de trancher un litige relatif à la délivrance d'autorisations d'urbanisme ; elle pose les jalons fondamentaux de son contrôle de constitutionnalité et de légalité des restrictions administratives apportées à l'exercice du droit de propriété. En exigeant que les servitudes et conditions imposées aux propriétaires dans l'intérêt général soient assorties de garanties effectives et de compensations suffisantes, et qu'elles ne placent pas les administrés dans une situation d'impossibilité juridique ou matérielle résultant de la propre carence des pouvoirs publics, le Tribunal Suprême érige un rempart jurisprudentiel déterminant contre l'arbitraire administratif et les expropriations indirectes ou déguisées.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision commentée trouve son origine dans de vastes opérations d'aménagement et de restructuration urbaine entreprises dans la Principauté de Monaco au cours des années 1960, plus précisément au sein du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Ce secteur stratégique faisait l'objet d'une planification urbaine rigoureuse, matérialisée par un plan de coordination régissant ce que l'Administration qualifiait d'« ensembles ordonnancés ». Le cadre réglementaire de cet aménagement avait été fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966 portant Règlement d'urbanisme.

Trois personnes morales, propriétaires de terrains situés dans ce périmètre — la S.C.I. Patricia, la S.A.M. Le Colisée et la S.C.I. Rocca Bella —, envisageaient d'y édifier d'importants ensembles immobiliers conformément aux prévisions générales dudit plan de coordination. Leurs projets respectifs portaient sur divers immeubles identifiés au plan sous des dénominations précises : le « Groupe G » et le « Groupe C » pour la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée, ainsi que l'« Hôtel J 2 » et le « Groupe K » pour la S.C.I. Rocca Bella.

Afin de mettre en œuvre leurs projets de construction, ces sociétés ont sollicité auprès de l'Administration monégasque la délivrance d'un accord préalable à la construction, étape administrative indispensable préalable à l'obtention du permis de construire définitif. Or, le mécanisme d'urbanisme mis en place par l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966 comportait une exigence spécifique particulièrement contraignante. En vertu du dernier alinéa de l'article 4 de cette Ordonnance, la délivrance de l'autorisation de construire était formellement subordonnée à une condition suspensive : il était impératif que les « hors-lignes » du domaine public, qui devaient être inclus dans chaque groupe de parcelles à remembrer conformément au plan de coordination, aient préalablement été déclassés et aient fait l'objet de cessions régulières aux propriétaires riverains.

En d'autres termes, les propriétaires privés ne pouvaient construire sur leurs propres fonds tant qu'ils n'avaient pas acquis des parcelles adjacentes appartenant au domaine public de l'État (les hors-lignes), lesquelles devaient d'abord sortir du domaine public par une procédure légale de déclassement (ou désaffectation) avant de pouvoir être aliénées. Or, ainsi que le soulignaient les sociétés requérantes, cette situation de blocage perdurait : pendant cinq ans, elles n'avaient pu obtenir la cession de ces hors-lignes dont l'Administration leur prescrivait pourtant l'acquisition obligatoire.

Confronté aux demandes d'accord préalable déposées par les sociétés promotrices à l'été 1968, le Chef de service de l'Urbanisme et du Logement de la Principauté a opposé une série de refus systématiques en refusant de leur délivrer le récépissé de leurs demandes. Ces décisions administratives de refus se sont échelonnées comme suit :

• Pour la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée : décisions des 1er et 12 août 1968 ;
• Pour la S.C.I. Rocca Bella, concernant le projet dit « Hôtel J 2 » : décisions des 2 et 16 juillet 1968, ainsi que du 8 août 1968 ;
• Pour la S.C.I. Rocca Bella, concernant le projet dit « Groupe K » : décisions des 5 et 17 juillet 1968, ainsi que du 8 août 1968.

Se heurtant à cette paralysie administrative qui gelait de facto la constructibilité de leurs terrains sans échéance prévisible, les trois sociétés ont décidé de porter le contentieux devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi par trois requêtes distinctes mais rédigées en des termes identiques — déposées le 30 septembre 1968 par la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée, et les 14 septembre et 2 octobre 1968 par la S.C.I. Rocca Bella —, le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, s'est vu demander l'annulation de l'ensemble des décisions de refus précitées émanant du Chef de service de l'Urbanisme et du Logement, ainsi que la condamnation de l'État aux dépens.

À l'appui de leurs recours pour excès de pouvoir, les sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de deux moyens principaux d'ordre constitutionnel. Bien que les requêtes initiales aient visé les articles 4 et 17 de la Constitution (le Tribunal Suprême requalifiant d'office dans ses motifs le fondement relatif au droit de propriété sous l'égide de l'article 24 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962), la substance des griefs était parfaitement claire :

1. La violation du droit de propriété : Les requérantes soutenaient que les décisions de refus portaient une atteinte illégale à leur droit de propriété en les privant de l'usage (usus) et de la disposition (abusus) de leurs biens. Dans leurs mémoires en réplique déposés les 12 et 27 décembre 1968, elles précisaient que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 sur lesquelles se fondaient les refus frappaient indistinctement toute une catégorie de terrains sans justification individuelle, conférant ainsi à la restriction un caractère général et absolu. Surtout, elles dénonçaient le fait que la cession des hors-lignes du domaine public était soumise à la pure discrétion de la puissance publique, sans que l'intérêt général d'une telle mesure fût établi, celle-ci ne répondant selon elles qu'au seul intérêt financier de la puissance publique.
2. La rupture de l'égalité des citoyens devant la loi (article 17 de la Constitution) : Les demanderesses faisaient valoir qu'elles se trouvaient pratiquement privées de leur droit de propriété et faisaient l'objet d'une véritable imposition forcée (l'obligation d'acheter des parcelles publiques), tandis que les autres propriétaires de la Principauté n'étaient soumis qu'à un simple règlement d'urbanisme classique, sans que ce traitement discriminatoire fût justifié par les exigences de l'intérêt général.

En défense, le Ministre d'État, par des contre-requêtes des 14 et 29 novembre 1968, puis par des mémoires en duplique des 15 et 23 janvier 1969, concluait au rejet pur et simple des recours :

1. Sur le grief tiré de l'atteinte au droit de propriété : L'Administration soutenait qu'il est de principe constant que l'autorité compétente en matière d'urbanisme peut, sans commettre d'excès de pouvoir, restreindre le droit de propriété des administrés sur leurs terrains, à la double condition que ces restrictions ne revêtent pas un caractère général et absolu, et qu'elles répondent aux fins d'intérêt général assignées à la réglementation d'urbanisme. En l'espèce, le Ministre d'État faisait valoir que les « ensembles ordonnancés » comprenant les propriétés litigieuses faisaient légalement l'objet de plans de coordination extrêmement précis, lesquels nécessitaient techniquement et architecturalement l'inclusion des hors-lignes du domaine public dans chaque groupe de parcelles à remembrer dans les quartiers des Bas-Moulins et du Larvotto. Surabondamment, l'exécutif tentait de s'exonérer de la paralysie du processus en affirmant que le retard pris dans les cessions n'était nullement imputable à l'Administration, mais au législateur monégasque, qui n'avait pas encore pu procéder à la loi de désaffectation (déclassement) dont dépendait juridiquement la cession des dépendances du domaine public.
2. Sur le grief tiré de la rupture du principe d'égalité : Le Ministre d'État rétorquait que le principe d'égalité devant la loi est inopérant à l'égard des plans d'urbanisme, dont l'objet même est de modifier la situation existante en établissant des règles différenciées selon les zones, et que ce principe peut être légalement aménagé lorsque les atteintes qui lui sont portées sont justifiées par des considérations d'intérêt général.

Avant de statuer au fond, le Tribunal Suprême a estimé nécessaire d'éclairer sa religion sur la réalité pratique du blocage allégué. Par une décision avant dire droit en date du 19 mai 1969, la haute juridiction a, d'une part, ordonné la jonction des différentes procédures compte tenu de leur connexité évidente et, d'autre part, prescrit au Ministre d'État, à titre de complément d'instruction, de lui soumettre dans un délai de trois mois « une information précise sur la situation des hors-lignes, dont la cession aux parcelles riveraines est prévue par l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966 ». En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire de production accompagné de pièces le 29 juillet 1969. C'est en l'état de cette instruction complétée que l'affaire est venue à l'audience, sur le rapport de Monsieur Louis Trotabas.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême peut être formulée dans les termes suivants : Une réglementation d'urbanisme (et les décisions individuelles qui en font application) peut-elle, sans méconnaître le principe constitutionnel d'inviolabilité du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, subordonner la délivrance d'une autorisation de construire à l'acquisition préalable par le propriétaire de parcelles adjacentes dépendant du domaine public, alors même qu'aucune garantie n'est prévue quant aux modalités, au prix et au délai de cette cession, et que l'absence de déclassement desdites parcelles par les pouvoirs publics place l'administré dans l'impossibilité absolue de satisfaire à cette condition ?

Subsidiairement, sur le plan de la technique contentieuse, se posait la question de la répercussion de l'inconstitutionnalité d'une Ordonnance Souveraine réglementaire sur la légalité des décisions administratives individuelles prises sur son fondement exclusif.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, d'une remarquable densité conceptuelle, procède par étapes successives selon une méthodologie syllogistique rigoureuse qui allie souplesse dans la reconnaissance des prérogatives de la puissance publique et fermeté dans la sanction des atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux.

1. La consécration du principe de conciliation entre l'inviolabilité de la propriété et l'intérêt général

Dans son premier considérant de principe, le Tribunal Suprême fixe le cadre théorique de son contrôle au regard de l'article 24 de la Constitution du 17 décembre 1962 (qui proclame que « la propriété est inviolable »). Le juge constitutionnel rejette d'emblée toute conception absolutiste du droit de propriété qui paralyserait l'action publique : l'inviolabilité constitutionnelle « ne saurait mettre obstacle à ce que certaines restrictions au plein exercice de ce droit y soient apportées ».

Toutefois, la haute juridiction encadre strictement ces restrictions par deux séries de conditions cumulatives :

• Une condition de finalité et de contexte : Les restrictions doivent être apportées « dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique et en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ».
• Une condition d'équilibre et de proportionnalité sous le contrôle du juge : Il appartient au Tribunal Suprême « d'apprécier si ces atteintes sont néanmoins compatibles avec l'inviolabilité ainsi garantie en recherchant si elles comportent des compensations suffisantes ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême s'arroge un pouvoir d'appréciation concret sur le rapport de proportionnalité entre la charge imposée au propriétaire et l'objectif d'intérêt public poursuivi, en érigeant l'existence de « compensations suffisantes » en critère déterminant de la constitutionnalité des servitudes et restrictions d'urbanisme.

2. La validation de principe de l'objectif poursuivi par l'Ordonnance Souveraine de 1966

Appliquant cette grille de lecture au dernier alinéa de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966, le Tribunal constate d'abord l'existence objective d'une restriction : en subordonnant l'autorisation de construire au déclassement et à la cession régulière des hors-lignes du domaine public à inclure dans les parcelles à remembrer, le texte porte incontestablement « une atteinte au plein exercice du droit de propriété au détriment des parcelles concernées, en limitant les possibilités de leur utilisation en vue de la construction ».

Cependant, donnant acte à l'Administration de la légitimité de ses buts d'aménagement urbain, le Tribunal admet que « cette atteinte est cependant en principe, compatible avec l'inviolabilité garantie par l'article 24 de la Constitution, dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt de la chose publique ». Le juge valide ainsi la finalité urbanistique du remembrement et de l'intégration des délaissés de voirie (hors-lignes) dans des ensembles architecturaux cohérents.

3. La censure des modalités d'application pour défaut de garanties, de compensations et impossibilité d'exécution

C'est dans un troisième temps, introduit par la conjonction d'opposition « Mais considérant, d'autre part », que le Tribunal Suprême opère le basculement décisif qui conduit à la censure. Si le principe de la restriction est légitime dans son but, son mécanisme juridique est radicalement vicié dans ses modalités, et ce à double titre :

• La carence normative (l'absence de garanties et de modalités) : Le Tribunal relève que la condition suspensive imposée aux propriétaires « n'est assortie d'aucune mesure prévoyant les modalités de cession des hors-lignes et l'octroi de garanties aux propriétaires, notamment quant au prix de cession et à la date de leur réalisation ». L'Ordonnance Souveraine livre ainsi le propriétaire à la discrétion absolue de l'État vendeur : obligé d'acheter pour pouvoir construire sur son propre terrain, l'administré ignore à quelle échéance l'État daignera lui vendre les parcelles et à quelles conditions financières, sans aucun garde-fou contre d'éventuelles exigences léonines.
• L'impossibilité matérielle et juridique imputable à la puissance publique : Le Tribunal ajoute « qu'au surplus, les requérants sont dans l'impossibilité de satisfaire à la condition qui leur est imposée tant que les hors-lignes n'ont fait l'objet d'un déclassement ». L'argument du Ministre d'État consistant à rejeter la faute sur le retard du législateur monégasque est ici implicitement mais fermement balayé : au regard de l'administré et de la garantie constitutionnelle de ses droits, l'État forme une entité indivisible. Subordonner l'exercice d'un droit constitutionnel à un acte (le déclassement domanial) qui dépend exclusivement de la puissance publique et que celle-ci s'abstient d'accomplir revient à paralyser indéfiniment le droit de propriété.

Tirant la conclusion logique de ce double constat — que le complément d'instruction ordonné en mai 1969 n'avait nullement permis à l'Administration de démentir, le mémoire ministériel n'apportant « sur ces points, aucune information précise » —, le Tribunal Suprême juge que « l'atteinte à la propriété que constitue cette condition ne comporte ni garantie ni compensation et n'est donc pas compatible avec le principe d'inviolabilité ci-dessus rappelé ».

4. L'annulation par voie de conséquence des décisions individuelles

Enfin, sur le plan de la technique du contentieux de l'annulation, le Tribunal Suprême fait jouer le mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité (ou d'illégalité) de l'acte réglementaire : l'Ordonnance Souveraine n° 3613 étant entachée d'excès de pouvoir dans son article 4 in fine pour violation de l'article 24 de la Constitution, les décisions individuelles de refus du Chef de service de l'Urbanisme et du Logement qui se bornent à l'appliquer « purement et simplement » sont, par contagion juridique, « entachées du même excès de pouvoir que l'Ordonnance Souveraine elle-même ».

Faisant application du principe d'économie des moyens, le Tribunal prononce l'annulation de l'ensemble des décisions attaquées sur le seul terrain de la violation du droit de propriété, « sans qu'il y ait lieu d'examiner le second moyen des requêtes » tiré de la rupture d'égalité devant la loi.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, qui accueille intégralement les conclusions des sociétés requérantes, est ainsi rédigé :

« DÉCIDE :

Les décisions du Chef de service de l'Urbanisme et du Logement de la Principauté, en date des 1er et douze août mil neuf cent soixante-huit, en ce qui concerne la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée, des deux et seize juillet mil neuf cent soixante-huit et du huit août mil neuf cent soixante-huit, en ce qui concerne la S.C.I. Roccabella (projet dit Hôtel J 2) et des cinq et dix-sept juillet et du huit août mil neuf cent soixante-huit, en ce qui concerne la même Société (projet dit groupe K), sont annulées ;

Les dépens sont mis à la charge de l'État ;

Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que le texte de la décision commentée se réfère exclusivement aux normes internes de la Principauté — au premier rang desquelles l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 —, l'analyse déployée par le Tribunal Suprême au rapport du Doyen Louis Trotabas revêt une dimension théorique majeure qui éclaire tant l'histoire du droit public monégasque que la théorie générale des droits fondamentaux.

1. L'affirmation de l'office du Tribunal Suprême face aux actes réglementaires d'urbanisme

Sur le plan interne, cet arrêt du 3 juin 1970 illustre la plénitude de juridiction exercée par le Tribunal Suprême au titre des articles 90 à 92 de la Constitution de 1962