Tribunal Suprême de Monaco, 19 mai 1971, n° 27493

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 mai 1971, n° 27493 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la politique d'aménagement urbain et de construction publique menée sur le territoire monégasque au tournant des années 1970. Par un arrêté pris en date du 22 juin 1970, et publié le 8 juillet 1970, le Ministre d'État a délivré une autorisation de construire au profit de l'Administrateur des Domaines. Ce permis de construire avait pour objet l'édification d'un important immeuble à usage d'habitation sur un tènement foncier situé entre le Boulevard du Jardin Exotique et le Boulevard de Belgique, assiette foncière qui comprenait notamment une construction existante dénommée la « Villa G. ».

Les caractéristiques architecturales et dimensionnelles de ce projet immobilier d'initiative publique présentaient une envergure significative au regard de la configuration topographique particulièrement escarpée de ce secteur de la Principauté. Tel que décrit dans les écritures des parties rapportées par la décision, le bâtiment projeté devait présenter une largeur avoisinant les cinquante mètres et développer quatorze niveaux au total, dont huit niveaux — auxquels s'ajoutaient les attiques de sortie sur le toit-terrasse — s'élevaient au-dessus du niveau du Boulevard du Jardin Exotique. La surface totale de plancher de l'opération s'établissait à 7 433 mètres carrés.

La réalisation de cet édifice s'accompagnait d'un contexte patrimonial et domanial particulier. D'une part, l'opération immobilière s'inscrivait dans le sillage d'un accord conclu entre l'Administration des Domaines et une personne privée. Aux termes de cette convention, non contestée par l'administration, il avait été convenu d'un échange immobilier portant sur la cession par le particulier de 2 660 mètres carrés de terrains situés dans le quartier de l'Annonciade, en contrepartie de l'attribution de 2 900 mètres carrés de surface de plancher au sein même de l'immeuble dont la construction était autorisée par l'arrêté litigieux. D'autre part, l'assiette foncière de la propriété retenue pour le calcul des droits à bâtir intégrait l'emprise d'un escalier public d'une superficie de 95 mètres carrés. Le statut juridique de cet ouvrage avait fait l'objet d'interventions législatives successives : alors que les requérants faisaient état d'une incorporation au domaine public par une loi du 23 mai 1966, la loi n° 805 du 10 juin 1966 avait prononcé le déclassement dudit escalier du domaine public, le faisant ainsi entrer dans le domaine privé de l'État antérieurement à la délivrance de l'autorisation de construire.

Afin de permettre l'implantation de cet immeuble dans une zone classée par la réglementation d'urbanisme comme une « zone à gabarit moyen », l'arrêté ministériel du 22 juin 1970 avait assorti le permis de construire de plusieurs dérogations aux normes générales édictées par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie (parfois mentionnée dans le texte de la décision sous la date du 3 septembre 1966). Ces dérogations, accordées après intervention du Comité supérieur d'urbanisme et du Comité consultatif pour la construction, portaient notamment sur la hauteur de l'édifice, les règles de recul par rapport aux limites séparatives, le coefficient d'occupation du sol (fixé à 74,90 % par l'administration) ainsi que les surfaces plantées, une partie substantielle de ces dépassements réglementaires concernant toutefois les ouvrages souterrains de la construction. Par ailleurs, la topographie des lieux ayant fait surgir une difficulté pour déterminer le niveau du sol naturel au point de croisement des deux axes de la construction, le Ministre d'État avait fixé, sur proposition du Comité consultatif pour la construction, la cote de référence pour le calcul des hauteurs et des volumes à 90,75. L'indice de construction avait ainsi été évalué par les services de l'État à 14,75, demeurant en deçà du plafond réglementaire de 15, ce qui avait dispensé l'opération d'une dérogation spécifique sur ce point précis.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que l'édification de cet immeuble de grande dimension à proximité immédiate de leurs biens leur portait un préjudice direct, quatre personnes physiques riveraines ou voisines — les sieurs P. S., J. R., M. M. ainsi que la dame S. A., épouse G. B. — ont saisi le Tribunal Suprême par des requêtes enregistrées le 31 août 1970. Leurs recours tendaient, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du Ministre d'État du 22 juin 1970, à titre accessoire et urgent, à ce qu'il soit ordonné le sursis à exécution dudit arrêté, et enfin à la condamnation de l'État monégasque aux entiers dépens.

La phase liminaire de l'instance a été marquée par l'examen de la demande de suspension provisoire de l'acte attaqué. Après que le Procureur Général a fait connaître, par une déclaration en date du 10 septembre 1970, qu'il n'avait pas d'observation à présenter sur cette demande, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance rendue le 14 septembre 1970, fait droit aux conclusions des requérants et ordonné le sursis à exécution de l'arrêté ministériel autorisant les travaux.

L'instruction au fond s'est ensuite engagée de manière contradictoire par l'échange de mémoires successifs : la contre-requête du Ministre d'État déposée le 30 octobre 1970, le mémoire en réplique des requérants présenté le 26 novembre 1970, et enfin le mémoire en duplique de l'autorité administrative enregistré le 24 décembre 1970.

Au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérants développaient une argumentation articulée autour de cinq griefs principaux visant à démontrer l'illégalité intrinsèque des dérogations accordées et, par voie de conséquence, de l'autorisation de construire elle-même :

1. En premier lieu, ils invoquaient l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit. Selon eux, les dérogations octroyées (qu'ils dénombraient au nombre de huit dans leur mémoire en réplique, outre une neuvième omise concernant l'indice de construction) étaient illicites en raison même de leur nombre et de leur amplitude, réduisant ainsi la loi à néant et les privant concrètement de soleil, d'éclairement et d'aération.
2. En deuxième lieu, ils soutenaient que l'octroi de telles faveurs urbanistiques violait le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi, consacré par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962.
3. En troisième lieu, les requérants arguaient d'un détournement de pouvoir. Ils estimaient que les dérogations avaient été accordées à une administration publique non pas pour des motifs légitimes d'urbanisme, mais dans le but exclusif de permettre l'exécution de l'accord d'échange foncier conclu entre les Domaines et un particulier portant sur les terrains de l'Annonciade.
4. En quatrième lieu, ils excipaient de la violation de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (visée également sous la date du 3 septembre 1966). Ils faisaient valoir que l'immeuble projeté, par sa hauteur et son implantation, formait un « écran formidable » détruisant une vue panoramique jusqu'alors sauvegardée, portant ainsi une atteinte manifeste au caractère du site et à l'intérêt des lieux avoisinants.
5. En cinquième et dernier lieu, les demandeurs contestaient l'exactitude matérielle des calculs techniques ayant servi de base à l'arrêté. Ils soutenaient que la hauteur aurait dû être calculée à partir de la cote 87,62 (entraînant un dépassement de 4,68 mètres et non de 1,55 mètre), que la surface de l'escalier public de 95 mètres carrés avait été incluse à tort dans l'assiette de la propriété — ce qui faussait le coefficient d'occupation du sol, porté selon eux à 83,11 % au lieu de 74,90 % — et que le volume bâti réel hors sol de 23 619 mètres cubes conduisait à un indice de construction de 16,01 (ou à tout le moins supérieur au plafond de 15), lequel aurait donc impérativement dû faire l'objet d'une dérogation formelle, tout comme certains reculs aux limites.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple des requêtes. Il opposait à l'argument constitutionnel la jurisprudence établie du Tribunal Suprême relative au champ d'application de l'article 17 de la Constitution. Sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'erreur de droit, le gouvernement soulignait sa liberté d'appréciation, la conformité des cinq dérogations à l'avis du Comité supérieur d'urbanisme, et le fait que celles portant sur le recul, le coefficient d'occupation du sol et les surfaces plantées concernaient des ouvrages souterrains dépourvus d'incidence sur le caractère des lieux et l'environnement. Quant au détournement de pouvoir, le Ministre d'État répliquait que l'immeuble répondait à un intérêt social et que l'opération d'échange foncier, dénuée de tout caractère spéculatif, n'avait pas dicté les dérogations puisque la surface cédée en contrepartie (2 900 m²) ne représentait qu'une fraction de la surface totale construite (7 433 m²). Enfin, l'administration défendait la rigueur de ses calculs techniques : la cote de référence 90,75 avait été légalement fixée par le Comité consultatif pour la construction en application de l'article 16, alinéa 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 ; l'escalier litigieux avait été régulièrement déclassé par la loi du 10 juin 1966 et faisait partie intégrante de la propriété au jour de la décision attaquée ; et enfin, même à retenir les hypothèses de volume des requérants, l'indice de construction n'atteindrait que 15,04, chiffre ne justifiant aucune dérogation supplémentaire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême, intervenant à la fois en sa qualité de juge constitutionnel et de juge administratif de l'excès de pouvoir conformément à l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, posait une question juridique centrale à embranchements multiples : dans quelle mesure et selon quelle intensité le juge de l'excès de pouvoir exerce-t-il son contrôle de constitutionnalité et de légalité externe et interne sur un arrêté ministériel délivrant un permis de construire à une administration publique, lorsque cette autorisation est assortie de multiples dérogations aux règles d'urbanisme, s'inscrit dans le cadre d'un échange domanial avec un tiers et repose sur des appréciations techniques et topographiques contestées ?

Cette problématique générale se décomposait en cinq sous-questions précises que la Haute Juridiction devait successivement trancher :

• Le nombre et l'ampleur des dérogations aux règles relatives aux zones à gabarit moyen suffisent-ils, en eux-mêmes, à caractériser une erreur manifeste d'appréciation de l'autorité administrative ?
• Le principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) est-il opérant à l'encontre d'une décision individuelle d'urbanisme accordant des dérogations spécifiques ?
• L'existence d'un accord préalable d'échange foncier avec un particulier et la qualité d'administration publique du bénéficiaire entachent-elles le permis de construire de détournement de pouvoir ?
• À qui incombe la charge de la preuve de l'atteinte au site et aux lieux avoisinants prohibée par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, et comment s'apprécie l'impact visuel d'un bâtiment comportant d'importantes infrastructures souterraines ?
• Quelle est la portée du contrôle juridictionnel sur l'exactitude matérielle des calculs urbanistiques (cote de référence du sol naturel, consistance domaniale de l'assiette foncière au regard d'un déclassement législatif, et tolérance d'un écart minime dans le calcul de l'indice de construction) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Après avoir prononcé la jonction des quatre requêtes en raison de l'identité des questions qu'elles présentaient à juger, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et séquentiel de chacun des cinq moyens soulevés, les écartant tous par une motivation particulièrement structurée qui précise les frontières de son office de juge de l'excès de pouvoir.

1. Le rejet de l'erreur manifeste d'appréciation quant au nombre et à l'amplitude des dérogations

Abordant le premier grief, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel le nombre et l'amplitude des dérogations permettant d'excéder les normes de la zone à gabarit moyen ne constituent pas, « par eux-mêmes », une erreur manifeste d'appréciation. Le juge fonde cette solution sur l'habilitation textuelle : dès lors que l'autorité compétente tient de la réglementation même qui édicte les normes le pouvoir d'y déroger « pour tenir compte des exigences propres à chaque construction », l'usage multiple de cette faculté n'est pas intrinsèquement illégal. Opérant un contrôle restreint, le Tribunal constate que les dérogations ont été accordées « pour des motifs de caractère technique et correspondant à des préoccupations d'urbanisme » et relève que les requérants ne rapportent pas la preuve que l'appréciation portée par le Ministre d'État reposerait sur une erreur manifeste.

2. L'inopérance du moyen tiré de la violation du principe constitutionnel d'égalité

Sur le terrain de l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême réaffirme sa conception classique et rigoureuse du principe d'égalité. Il énonce que le principe de l'égalité des citoyens devant la loi « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ». Or, par nature, une opération d'urbanisme s'inscrit dans un contexte topographique, architectural et technique singulier. Dès lors, une décision administrative qui fixe les conditions d'autorisation d'une construction « en considération des éléments propres à une opération d'urbanisme déterminée » régit une situation spécifique ; les tiers requérants ne se trouvant pas dans une situation identique à celle du pétitionnaire pour ce projet précis, ils ne sont pas fondés à invoquer la violation de l'article 17 de la Constitution.

3. L'écartement du détournement de pouvoir par la théorie du motif déterminant et du but d'intérêt général

L'analyse du moyen tiré du détournement de pouvoir s'effectue en deux temps distincts, répondant aux deux branches de l'argumentation des requérants. D'une part, s'agissant de l'accord conclu entre l'Administration des Domaines et un particulier (échange de 2 660 m² à l'Annonciade contre 2 900 m² de plancher dans le futur édifice), le Tribunal prend acte de ce que cette circonstance factuelle n'est pas contestée par l'administration. Toutefois, mobilisant la technique classique du contrôle des mobiles de l'acte administratif, le juge estime que cette circonstance « n'apparaît pas, en l'état des pièces du dossier, comme le motif déterminant de l'arrêté attaqué ». La présence d'un mobile patrimonial accessoire ne vicie donc pas l'acte dès lors qu'il n'en est pas la cause impulsive et déterminante. D'autre part, s'agissant de la qualité de personne publique du bénéficiaire, le Tribunal juge que l'octroi de dérogations à l'Administration des Domaines est parfaitement régulier « dès lors que le but recherché par cette administration est conforme à l'intérêt général ». Le détournement de pouvoir n'est donc aucunement établi.

4. Le contrôle de l'atteinte au site et aux lieux avoisinants (article 7 de l'Ordonnance Souveraine)

Examinant la violation alléguée de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 3 (ou 9) septembre 1966 — qu'il cite intégralement —, le Tribunal Suprême fait peser la charge de la preuve sur les demandeurs et souligne l'insuffisance de leur démonstration. Il relève que les requêtes « se bornent à soutenir » que le bâtiment de quatorze niveaux et de près de cinquante mètres de large formera un « écran formidable » altérant la vue panoramique. Pour la Haute Juridiction, cette simple affirmation, « qui n'est accompagnée d'aucune démonstration fondée sur des documents d'urbanisme appropriés », ne suffit pas à prouver la méconnaissance de l'article 7. Le juge ajoute, à titre surabondant (« au surplus »), une considération technique déterminante tirée de l'examen des pièces du dossier : les caractéristiques visibles de l'immeuble « telles qu'elles apparaissent au-dessus du sol » présentent, par rapport aux normes réglementaires, des dépassements « bien inférieurs » à ceux qui résultent des calculs globaux. En effet, si les prescriptions réglementaires imposent de calculer les dimensions totales de l'ouvrage en incluant sa partie souterraine, l'impact visuel et esthétique au regard de l'article 7 ne s'apprécie logiquement qu'à l'aune des volumes émergeant effectivement du sol naturel.

5. La validation des calculs techniques et la neutralisation de l'inexactitude matérielle minime

Le cinquième volet du raisonnement constitue une démonstration minutieuse de contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de la qualification juridique des données techniques du permis :

• Sur le niveau de référence du sol naturel : Le Tribunal constate que la règle générale de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (détermination au point de croisement des deux axes de la construction) s'est heurtée en l'espèce à une difficulté technique avérée. Dès lors, l'administration a légalement mis en œuvre la procédure subsidiaire prévue par ce même article 16 en fixant, sur proposition du Comité consultatif pour la construction, la cote de référence à 90,75. Les plans joints au dossier attestant l'exactitude des éléments retenus par l'administration, les requérants échouent à prouver que la cote 87,62 aurait dû prévaloir.
• Sur la consistance de la surface de la propriété et le statut de l'escalier : En vertu de l'article 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, la surface de la propriété servant de base au calcul du coefficient d'occupation du sol et de l'indice de construction doit être prise en compte dans sa totalité. Le Tribunal juge que l'appréciation de la légalité s'effectue « au jour de l'octroi de l'autorisation de construire ». Or, à cette date, la loi n° 805 du 10 juin 1966 avait formellement déclassé l'escalier de 95 m² du domaine public, le faisant entrer dans le domaine privé de l'État. L'ouvrage faisait donc juridiquement partie de l'assiette foncière de la propriété, validant ainsi le calcul du coefficient d'occupation du sol par l'administration.
• Sur le volume bâti et l'indice de construction : Enfin, répondant à la contestation du volume hors sol que les requérants chiffraient à 23 619 m³, le Tribunal Suprême développe un raisonnement a fortiori particulièrement remarquable. Il admet, par pure hypothèse (« à supposer même que ce volume soit de 23 619 m³ comme le prétendent les requérants »), de rapporter ce chiffre à la surface totale exacte de la propriété. Le résultat mathématique ferait alors ressortir un indice de construction de 15,0