Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27495

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27495 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente affaire s'inscrit dans le cadre de la transition conventionnelle opérée entre la France et la Principauté de Monaco en matière fiscale, marquée par le passage de la convention du 23 décembre 1951 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 1063 du 14 décembre 1954) à la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963).

Le 29 mai 1963, le sieur C. a obtenu de l'Administration monégasque la délivrance d'un certificat de domicile, établi conformément aux dispositions de la convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 alors en vigueur. Ce document, prenant la forme d'un acte administratif individuel notifié à l'intéressé, précisait sa date de prise d'effet au 31 décembre 1956.

Toutefois, l'entrée en vigueur de la nouvelle convention fiscale du 18 mai 1963 a profondément modifié le régime juridique applicable à ces certificats ainsi que les conditions substantielles requises pour en bénéficier. D'une part, l'article 7, paragraphe 1, de la nouvelle convention a posé comme exigence l'établissement d'une résidence habituelle à Monaco depuis cinq ans à la date du 13 octobre 1962 (la décision mentionnant également dans ses motifs la date du 31 octobre 1962 au titre de la date d'effet acquise). D'autre part, l'article 22, paragraphe 3, du même texte a limité à trois ans la durée de validité des certificats délivrés sous l'empire de l'ancienne convention de 1951, tout en prévoyant des procédures spécifiques de révision ou de retrait à une date fixée au 1er juillet 1963. Ce même article 22, paragraphe 3, disposait enfin qu'il appartiendrait à chaque détenteur d'un tel certificat « d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ».

Par l'effet de cette limitation triennale, la validité du certificat délivré au sieur C. le 29 mai 1963 venait à expiration le 29 mai 1966. Le certificat de l'intéressé n'ayant fait l'objet ni de la procédure de révision ni de la procédure de retrait prévues par la convention de 1963, le sieur C. a sollicité, le 19 septembre 1966, le bénéfice des dispositions de l'article 22, paragraphe 3, afin d'obtenir la prolongation de la durée de validité de son titre. Il a par la suite renouvelé cette demande le 5 novembre 1970.

L'Administration monégasque a opposé un refus à ces démarches. Une première décision de rejet a été prise par le Ministre d'État le 8 avril 1968, mais la preuve de sa notification à l'intéressé n'a pas été établie. C'est finalement par une décision notifiée le 16 février 1971 que le Ministre d'État a formellement fait connaître au sieur C. qu'il ressortait d'une enquête administrative diligentée antérieurement que ce dernier ne remplissait pas les conditions exigées pour obtenir la délivrance d'un « nouveau » certificat de domicile.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant ce refus, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, par une requête présentée le 15 avril 1971, complétée par un mémoire en réplique déposé le 20 juillet 1971. L'instruction a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 17 juin 1971, suivie d'une duplique le 23 août 1971. Lors de l'audience, le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Monsieur Louis Trotabas, Membre du Tribunal, les observations orales de Maître Prat (avocat au Barreau de Nice) et de Maître G. H. George (avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation), ainsi que les conclusions du Procureur Général.

Les prétentions et moyens du requérant s'articulaient autour de la nature juridique de son titre initial et du respect des conditions de fond. Le sieur C. demandait au Tribunal Suprême de le déclarer titulaire d'un certificat de domicile en cours de validité au 1er juillet 1963 et de juger fondée sa prétention à en obtenir le renouvellement (avec effet rétroactif au 29 mai 1966, date de cessation de validité du titre initial) dans les conditions de l'article 22, paragraphe 3, de la convention du 18 mai 1963. Par voie de conséquence, il sollicitait l'annulation de la décision de refus du 16 février 1971 ainsi que de toutes décisions contraires de l'Administration.

Au soutien de ses conclusions, le requérant faisait valoir deux séries d'arguments :

1. Sur le plan formel et procédural, il soutenait que le certificat délivré le 29 mai 1963 conformément à la convention de 1951 présentait le caractère d'un acte administratif individuel, dument notifié avec une date de prise d'effet. Dès lors que cet acte n'avait fait l'objet ni de la révision ni du retrait prévus par la convention de 1963 (dont la date de révision était fixée au 1er juillet 1963), il demeurait pleinement valide.
2. Sur le plan substantiel, le requérant affirmait que sa résidence habituelle, ainsi que celle de sa famille, était effectivement établie à Monaco au 29 mai 1966 — tant au regard de son domicile juridique que de l'état de son foyer et du centre de ses intérêts professionnels — et que cette situation n'avait subi aucune modification postérieurement au 1er juillet 1963.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet du recours, à la condamnation du requérant aux entiers dépens et demandait en outre la publication de l'arrêt à intervenir au Journal de Monaco. L'argumentation de l'Administration reposait sur une négation radicale de toute portée créatrice de droits du certificat initial :

1. En premier lieu, le Ministre d'État soutenait que le certificat délivré le 29 mai 1963 revêtait un caractère « purement déclaratif » ou « purement recognitif ». Selon la défense, un tel document ne pouvait en aucune façon être considéré comme définitif ni constituer un quelconque droit acquis au profit de son détenteur, quand bien même les procédures de révision et de retrait de la convention de 1963 n'avaient pas été mises en œuvre.
2. En deuxième lieu, l'Administration affirmait que le certificat initial avait été délivré sur la base de renseignements inexacts.
3. En troisième lieu, le défendeur soutenait que la validité du titre devait être examinée à l'aune des règles nouvelles posées par la convention de 1963. Or, selon l'Administration, le sieur C. ne remplissait pas effectivement, à la date du 13 octobre 1962 retenue par ladite convention, la condition de résidence habituelle à Monaco depuis cinq ans, et ne versait aux débats aucun document établissant cette résidence durant la période de référence.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumettait au Tribunal Suprême une question de droit fiscal international et de droit administratif général portant sur l'articulation entre la stabilité des actes administratifs individuels et les prérogatives de contrôle de l'Administration lors de la mise en œuvre des dispositions transitoires d'une convention internationale.

Plus précisément, le Tribunal devait déterminer si, dans le cadre d'une demande de prolongation d'un certificat de domicile présentée sur le fondement de l'article 22, paragraphe 3, de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963, le Ministre d'État pouvait légalement rejeter cette demande en la requalifiant en demande de délivrance d'un « nouveau » certificat et en se fondant exclusivement sur les résultats d'une enquête antérieure pour remettre en cause la validité initiale du certificat délivré sous l'empire de la convention de 1951, alors même que ce titre — prenant la forme d'un acte administratif individuel — n'avait fait l'objet ni des procédures conventionnelles de révision ou de retrait, ni d'une preuve par l'Administration qu'il aurait été obtenu sur la base de renseignements inexacts.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en quatre temps, qui s'attache d'abord à qualifier la situation juridique née de la délivrance du certificat initial, avant de définir strictement l'objet de la procédure prévue par l'article 22, paragraphe 3, de la convention de 1963, pour enfin sanctionner l'erreur de droit et le vice de méthode commis par l'Administration.

1. L'encadrement conventionnel et la recevabilité de la démarche administrative du requérant

Le Tribunal commence par rappeler les données normatives du litige. Il constate que le requérant a obtenu, le 29 mai 1963, un certificat de domicile en application de la convention du 23 décembre 1951. Il relève ensuite que la nouvelle convention du 18 mai 1963 a eu un double impact : son article 22, paragraphe 3, a limité à trois ans la validité de ce certificat, tandis que son article 7, paragraphe 1, a exigé cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962 pour bénéficier d'un tel document.

Citant expressément les termes de l'article 22, paragraphe 3, selon lesquels il appartient à chaque détenteur d'un certificat délivré sous l'empire du texte de 1951 « d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco », la Haute Juridiction en déduit que le requérant était légalement recevable et fondé à solliciter le bénéfice de cette disposition le 19 septembre 1966, puis à renouveler cette demande le 5 novembre 1970. Parallèlement, le Tribunal écarte implicitement tout obstacle lié à la première décision de refus du 8 avril 1968 produite par l'Administration, en prenant soin de relever que sa notification au requérant « n'est pas établie », ce qui laissait entier le contentieux noué autour de la seconde décision du 16 février 1971.

2. La consécration de la validité du certificat initial en tant qu'acte administratif individuel

Le cœur du raisonnement réside dans la réfutation de la thèse administrative du caractère « purement recognitif » ou précaire du certificat de 1963. L'Administration prétendait que le titre avait été obtenu sur la base de renseignements inexacts, ce qui l'aurait privé de toute valeur.

Le Tribunal Suprême opère ici une distinction fondamentale entre l'erreur d'appréciation imputable à l'Administration et la fraude ou l'inexactitude imputable à l'administré. Il juge ainsi que « si l'Administration monégasque a pu se méprendre sur l'appréciation des renseignements fournis par le requérant pour obtenir le certificat de domicile du 29 mai 1963, il n'est pas établi par le défendeur que ce certificat ait été délivré sur la base de renseignements inexacts ». La charge de la preuve de l'inexactitude des renseignements pèse donc sur le Ministre d'État, qui échoue en l'espèce à la rapporter. Une simple méprise initiale des services administratifs dans l'appréciation des éléments du dossier ne saurait rétroactivement vicier le titre au détriment de l'administré de bonne foi.

Dès lors, le Tribunal qualifie positivement le document : il s'agit d'un certificat « établi en forme d'acte administratif individuel ». Cet acte précisait lui-même sa date d'effet au 31 décembre 1956, ce qui, mathématiquement et juridiquement, emportait reconnaissance de son effet à la date requise par la convention de 1963 (que le Tribunal mentionne ici comme étant le 31 octobre 1962, par renvoi à l'exigence de cinq ans depuis fin 1956). Surtout, la juridiction constate que cet acte individuel n'a fait l'objet « d'aucune des procédures de révision ou de retrait prévues par ladite convention, article 22, paragraphe 3 ». En l'absence de mise en œuvre de ces mécanismes abrogatoires ou révisoires spécifiques prévus par le traité, le certificat « a conservé sa validité ».

3. La délimitation stricte des pouvoirs du Ministre d'État lors de l'instruction de la demande de prolongation

Ayant établi la validité acquise du titre initial jusqu'à son terme triennal, le Tribunal Suprême précise les prérogatives exactes dont disposait le Ministre d'État face à la demande de prolongation.

La juridiction ne prive nullement l'Administration de son pouvoir de contrôle. Elle affirme au contraire que le Ministre d'État « était fondé à demander au requérant, nonobstant la possession de son certificat, d'apporter la preuve de sa résidence effective à Monaco, à la date requise, avant de se prononcer sur la prolongation demandée ». La détention d'un certificat valide ne crée donc pas un droit automatique à prolongation : conformément au texte même de l'article 22, paragraphe 3, c'est au détenteur qu'il incombe d'apporter la preuve positive de sa résidence effective pour obtenir la prorogation de son titre.

Cependant, le Tribunal trace immédiatement la limite que l'Administration a franchie. Au lieu d'inviter le requérant à produire ces justificatifs dans le cadre d'un examen contradictoire de sa demande de prolongation, le Ministre d'État a commis une double illégalité :

• Premièrement, un vice dans l'administration de la preuve et l'instruction de la demande : il a rejeté la demande « au vu des seuls renseignements précédemment recueillis par lui, lors de l'enquête à laquelle il avait été procédé », sans provoquer ni examiner la preuve que le requérant devait être mis à même de fournir au titre de la procédure de prolongation.
• Deuxièmement, une erreur sur l'objet même de la demande et de la norme applicable : le Ministre a statué « en refusant de délivrer un nouveau certificat de domicile, qui ne lui était pas demandé et que la convention précitée ne prévoit pas ». En substituant à la procédure de prolongation d'un titre existant (prévue par l'article 22, paragraphe 3) un refus de délivrance d'un nouveau titre (non sollicité et étranger aux prévisions du texte transitoire), le Ministre d'État a dénaturé la demande et violé le traité.

Le Tribunal conclut que l'autorité administrative a, de ce fait, « méconnu les termes clairs et précis de ladite convention », entraînant l'annulation de la décision du 16 février 1971.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte attaqué et statue sur les dépens (sans faire droit à la demande reconventionnelle de publication formulée par l'État, qui s'avérait sans objet compte tenu du sens de la décision) :

« DÉCIDE : La décision du 16 février 1971 est annulée, Les dépens sont mis à la charge de M. le Ministre d'État, Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 3 février 1972 par le Tribunal Suprême de Monaco, au rapport du doyen Louis Trotabas, constitue un arrêt de principe majeur au carrefour du droit administratif général et du droit fiscal conventionnel franco-monégasque. L'analyse des motifs adoptés par la Haute Juridiction met en lumière trois apports fondamentaux à la théorie de l'acte administratif et à l'interprétation des traités en droit public monégasque.

1. Le rejet de la théorie de l'acte purement recognitif et l'intangibilité relative des actes administratifs individuels

L'enjeu doctrinal central du litige résidait dans la qualification juridique du certificat de domicile délivré sous l'empire de la convention du 23 décembre 1951. Dans ses écritures (contre-requête et duplique), le Ministre d'État développait une conception classique en droit administratif visant à dénier tout caractère créateur de droits aux actes dits « déclaratifs » ou « recognitifs », lesquels se bornent à constater une situation de fait préexistante (en l'occurrence, la résidence à Monaco). Selon cette thèse, si la situation de fait constatée s'avère a posteriori inexacte ou mal appréciée, l'acte recognitif est dépourvu de toute portée juridique propre et l'Administration peut à tout moment en écarter les effets sans être liée par les règles strictes gouvernant le retrait des actes créateurs de droits.

Le Tribunal Suprême rejette fermement cette qualification réductrice. En énonçant que le certificat a été « établi en forme d'acte administratif individuel, précisant sa date d'effet au 31 décembre 1956 », la Haute Juridiction confère au document une pleine consistance juridique. Ce faisant, le juge monégasque distingue nettement deux hypothèses quant aux vices susceptibles d'affecter l'octroi initial d'un tel acte :

• Soit l'acte a été obtenu sur la base de « renseignements inexacts » fournis par l'administré. Dans cette hypothèse, l'acte obtenu par fraude ou fausse déclaration est précaire et ne saurait fonder aucun droit. Toutefois, le Tribunal pose une règle probatoire stricte : la fraude ou l'inexactitude des déclarations ne se présume pas ; la charge de la preuve incombe intégralement à l'Administration (« il n'est pas établi par le défendeur que ce certificat ait été délivré sur la base de renseignements inexacts »).
• Soit les renseignements fournis par le requérant n'étaient pas inexacts, mais l'Administration « a pu se méprendre sur l'appréciation » de ces renseignements. Dans ce cas, l'erreur commise est une erreur d'appréciation imputable aux seuls services de l'État.

Or, l'apport majeur de l'arrêt est de juger qu'une telle erreur d'appréciation de l'Administration ne peut être corrigée qu'en respectant les procédures et délais légalement ou conventionnellement prévus pour le retrait ou la révision des actes administratifs. La convention du 18 mai 1963 avait précisément institué, en son article 22, paragraphe 3, des procédures spécifiques de révision et de retrait des certificats antérieurs (avec une date de référence au 1er juillet 1963). Dès lors que l'Administration a laissé passer ces procédures sans réviser ni retirer le certificat du sieur C., l'acte administratif individuel est consolidé et « a conservé sa validité » jusqu'à l'échéance des trois ans prévus par le texte. L'Administration ne peut donc plus, des années plus tard, invoquer sa propre méprise initiale pour traiter le certificat comme inexistant.

2. L'application directe et l'interprétation stricte des dispositions transitoires de la convention fiscale de 1963

Sur le terrain du droit international public et du droit fiscal, la décision illustre la méthode d'interprétation des conventions internationales par le Tribunal Suprême. La juridiction exerce son contrôle directement au regard des « termes clairs et précis de ladite convention », rendue exécutoire dans l'ordre interne par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963.

L'architecture de la convention du 18 mai 1963 reposait sur un équilibre délicat entre un durcissement des conditions d'octroi du statut fiscal monégasque pour les ressortissants français (article 7, paragraphe 1, imposant cinq ans de résidence habituelle au 13 octobre 1962) et un mécanisme transitoire ménageant les situations acquises sous la convention de 1951 (article 22, paragraphe 3).

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