Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1974, n° 27501

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1974, n° 27501 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans la rupture d'un lien contractuel de droit public unissant l'Administration monégasque à un membre du corps enseignant, consécutivement à la commission d'infractions pénales d'une gravité particulière au regard des institutions de la Principauté.

Le sieur B. exerçait les fonctions de professeur de lettres au sein du Collège d'enseignement secondaire et technique de Monte-Carlo. Sa relation de travail avec l'Administration ne découlait pas d'une nomination statutaire dans les cadres permanents de la fonction publique, mais procédait d'un engagement contractuel conclu sur une base annuelle. Cet engagement avait fait l'objet d'un dernier renouvellement prenant effet à compter de la rentrée scolaire 1973-1974.

Le déroulement de cette année scolaire fut toutefois brutalement interrompu par des événements survenus le 9 novembre 1973. À cette date, le sieur B. commit des faits qui donnèrent lieu à l'engagement de poursuites pénales à son encontre. Cité à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour répondre d'infractions aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal (cette citation étant datée du 4 décembre 1973 selon l'exposé de la contre-requête gouvernementale, bien que la décision de suspension qui s'y réfère soit datée de la veille), l'intéressé fit immédiatement l'objet d'une mesure administrative conservatoire.

En effet, par une décision du Directeur de la Fonction Publique en date du 3 décembre 1973 (notifiée ou avisée à l'agent le 4 décembre selon les écritures ministérielles), le sieur B. fut suspendu de ses fonctions, ladite décision mentionnant expressément qu'elle intervenait « à la suite de la citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco, pour répondre d'infraction aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal ». Il ressort des écritures du requérant que cette mesure de suspension fut assortie d'une privation de son traitement.

Cette éviction provisoire du service suscita une réaction immédiate sur le terrain syndical. À la suite d'une protestation syndicale élevée contre cette mesure de suspension, le Directeur de la Fonction Publique reçut en audience le sieur B., accompagné de représentants du syndicat, dès le 6 décembre 1973. Lors de cet entretien, l'autorité administrative informa l'enseignant que l'Administration tirerait, sur le plan administratif, les conséquences définitives de son comportement une fois que la juridiction répressive aurait statué sur les poursuites engagées.

L'audience devant le Tribunal correctionnel de Monaco se tint le 20 décembre 1973. Par deux jugements rendus le même jour, la juridiction pénale déclara le sieur B. atteint et convaincu de deux délits distincts :

• D'une part, du chef du délit d'offense envers la personne du Prince, pour lequel il fut condamné à la peine d'un an d'emprisonnement avec sursis ainsi qu'à une amende de deux mille francs ;
• D'autre part, du chef du délit d'outrage à personne chargée d'un service public, qui lui valut une condamnation à deux mois d'emprisonnement avec sursis et à mille francs d'amende.

Ces deux jugements de condamnation furent régulièrement signifiés à l'intéressé le 29 décembre 1973. Tirant les conséquences de ces décisions de justice, l'autorité administrative prononça l'éviction définitive de l'agent. Par une décision en date du 13 février 1974 (attribuée au Directeur de la Fonction Publique dans les visas de la requête initiale, mais qualifiée de décision du Ministre d'État dans les motifs de l'arrêt du Tribunal Suprême), il fut mis fin, à compter du même jour, à l'engagement du sieur B. en qualité de professeur de lettres, mesure s'analysant en un licenciement disciplinaire.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité juridique de son éviction, le sieur B. saisit le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée le 12 avril 1974, complétée par un mémoire en réplique déposé le 15 juillet 1974. Il sollicitait l'annulation de la décision du 13 février 1974 mettant fin à son engagement, ainsi que la condamnation du Gouvernement Princier aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de trois axes majeurs, mêlant garanties procédurales non écrites, revendications statutaires et principes du droit répressif et disciplinaire :

1. La violation du principe du respect des droits de la défense et des règles de procédure : Le sieur B. soutenait que la décision attaquée revêtait le caractère d'une sanction disciplinaire. À ce titre, même en l'absence de texte formel, l'Administration était tenue de respecter les principes généraux du droit. Selon lui, la décision aurait dû être motivée et précédée d'une instruction contradictoire. Or, il déplorait l'absence totale d'instruction préalable et le défaut de communication de son dossier administratif, affirmant n'avoir jamais été mis en mesure de discuter l'inculpation disciplinaire ni de présenter utilement sa défense. Dans sa réplique, il ajoutait que la décision de suspension initiale ne laissait nullement présager l'éventualité d'une sanction ultérieure plus grave, rendant le licenciement imprévisible et contraire à l'usage.

2. L'applicabilité revendiquée des garanties du statut général des fonctionnaires : Le requérant invoquait la violation des dispositions de l'Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949 (mentionnée par erreur matérielle comme datant de 1940 dans un passage de la requête initiale, mais exactement datée de 1949 dans la suite des écritures), et plus particulièrement de ses articles 24, 25, 26 et 27 relatifs à la procédure disciplinaire. Tout en reconnaissant sa qualité d'agent contractuel, il soutenait avoir le droit de bénéficier des garanties prévues par le statut des fonctionnaires dès lors qu'elles n'étaient pas incompatibles avec sa situation individuelle. Surtout, il développait une théorie de l'application volontaire ou implicite du statut : en lui infligeant une mesure de suspension assortie d'une privation de traitement entre la date de la suspension et celle du licenciement — mesure qu'il qualifiait de sanction dérogatoire au droit privé trouvant nécessairement son fondement dans l'Ordonnance du 11 octobre 1949 —, l'Administration aurait implicitement mais nécessairement consenti à se placer sous l'empire de ce texte et devait, par voie de conséquence, en respecter toutes les garanties procédurales.

3. La violation de la règle non bis in idem et l'épuisement du pouvoir disciplinaire : Dans son mémoire en réplique, le sieur B. avançait que la mesure de suspension constituait en elle-même une première sanction. Dès lors, il ne pouvait légalement faire l'objet d'une seconde sanction disciplinaire (le licenciement) à raison des mêmes faits. En outre, rappelant que le pouvoir disciplinaire est distinct de la répression pénale, il soutenait qu'il ne pouvait être frappé d'une nouvelle sanction administrative sur le seul fondement de la condamnation pénale intervenue entre-temps.

En défense, le Ministre d'État déposa une contre-requête le 14 juin 1974, suivie d'une duplique le 14 août 1974, concluant au rejet pur et simple du recours. L'argumentation gouvernementale réfutait point par point les moyens du requérant :

1. Sur le respect des droits de la défense : Le Ministre d'État faisait valoir que l'Administration n'avait aucune obligation légale de communiquer son dossier à un agent contractuel. Sur le plan factuel, il démontrait que le requérant avait été pleinement informé des griefs retenus contre lui et mis à même de se défendre. La décision de suspension du 3 décembre 1973 visait expressément la citation pénale ; l'entrevue du 6 décembre 1973 avec le Directeur de la Fonction Publique, en présence des syndicats, avait clairement averti l'agent que les conséquences administratives définitives seraient tirées après le jugement pénal ; enfin, un délai substantiel s'était écoulé entre les jugements du 20 décembre 1973 (signifiés le 29 décembre) et le licenciement prononcé le 13 février 1974. L'agent ne pouvait donc ignorer ni l'imminence ni les motifs de la sanction à laquelle son comportement délictueux l'exposait et avait disposé de tout le temps utile pour faire valoir ses moyens de défense.

2. Sur l'inapplicabilité du statut des fonctionnaires et la nature de la suspension : Le Gouvernement Princier opposait une fin de non-recevoir radicale à l'invocation de l'Ordonnance du 11 octobre 1949, rappelant que le statut des fonctionnaires n'est nullement applicable aux agents contractuels. Quant à la mesure de suspension, le Ministre d'État niait catégoriquement qu'elle eût pour effet de soumettre volontairement l'Administration au Titre V de ladite ordonnance. Il soutenait que la suspension n'est pas une mesure disciplinaire, mais une mesure conservatoire prise en vertu du pouvoir général appartenant à tout chef de service d'écarter provisoirement un agent à qui paraît pouvoir être imputée une faute disciplinaire.

Par ordonnance du 30 août 1974, le Président du Tribunal Suprême renvoya la cause et les parties devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative, lequel statua après avoir entendu le rapport de Monsieur Alfred Potier, les plaidoiries de Maîtres Sbarrato et George, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême de Monaco à une série de questions fondamentales touchant à l'architecture même du droit de la fonction publique monégasque et à l'encadrement du pouvoir disciplinaire de l'Administration à l'égard de ses agents non titulaires. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : Quelles sont la nature et l'étendue des garanties procédurales et substantielles dont bénéficie un agent contractuel de droit public faisant l'objet d'une mesure de suspension provisoire suivie d'un licenciement disciplinaire motivé par des faits ayant donné lieu à des condamnations pénales ?

Cette interrogation globale se décomposait en quatre sous-questions techniques d'une grande précision :

1. Comment s'apprécie in concreto le respect du principe des droits de la défense préalable au licenciement disciplinaire d'un agent contractuel, en l'absence de procédure formalisée ?
2. Une mesure de suspension provisoire avec retenue sur traitement a-t-elle pour fondement nécessaire le statut général des fonctionnaires, et son prononcé entraîne-t-il l'assujettissement de l'Administration aux règles de procédure disciplinaire prévues par ce statut au profit des seuls fonctionnaires titulaires ?
3. La mesure de suspension provisoire d'un agent public revêt-elle le caractère d'une sanction disciplinaire faisant obstacle, en vertu du principe non bis in idem, au prononcé ultérieur d'un licenciement pour les mêmes faits ?
4. Le principe d'indépendance des répressions pénale et disciplinaire interdit-il ou, au contraire, autorise-t-il l'Administration à prononcer un licenciement disciplinaire à raison de faits ayant déjà donné lieu à des condamnations par le juge répressif ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête du sieur B., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré en trois temps forts qui répondent méthodiquement à l'ensemble des moyens soulevés.

1. L'appréciation concrète et réaliste du respect des droits de la défense

Dans un premier temps, la Haute Juridiction examine la régularité de la procédure suivie au regard du principe général du respect des droits de la défense (dont le sommaire de la décision rappelle l'application « même sans texte »). Plutôt que d'exiger un formalisme rigide qui n'est imposé par aucun texte pour les contractuels, le juge administratif procède à une analyse globale et chronologique des circonstances de l'espèce pour vérifier si l'agent a été mis en mesure de se défendre utilement.

Le Tribunal relève ainsi une séquence factuelle ininterrompue :

• Les faits délictueux ont été commis le 9 novembre 1973 ;
• La décision de suspension du 3 décembre 1973 mentionnait expressément qu'elle intervenait « à la suite de la citation » devant le Tribunal correctionnel pour répondre des délits d'offense au Prince et d'outrage ;
• Dès le 6 décembre 1973, à la suite d'une protestation syndicale, le requérant, assisté de représentants syndicaux, a été reçu par le Directeur de la Fonction Publique ;
• Les condamnations pénales ont été prononcées contradictoirement le 20 décembre 1973 ;
• Enfin, le licenciement n'est intervenu que le 13 février 1974, soit plus de deux mois après le début de la procédure et près de deux mois après le jugement pénal.

De ce faisceau d'indices concordants, le Tribunal Suprême déduit souverainement que le sieur B. connaissait parfaitement la nature exacte des faits qui lui étaient reprochés ainsi que le risque disciplinaire encouru, et qu'il a disposé d'un délai amplement suffisant pour présenter ses observations. Il a donc « été mis à même de présenter sa défense sur les griefs retenus contre lui », ce qui suffit à satisfaire aux exigences des droits de la défense.

2. L'autonomie du pouvoir de suspension et l'étanchéité du statut des fonctionnaires

Dans un deuxième temps, le juge neutralise l'habile construction juridique du requérant qui tentait de lier la suspension avec privation de traitement à l'application de l'Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949. Le raisonnement du Tribunal Suprême procède ici par un double verrouillage juridique.

D'une part, il identifie le véritable fondement juridique de la mesure de suspension. Balayant l'argument relatif à la retenue sur traitement par une incise décisive (« quelqu'effet que l'Administration ait pu lui faire porter sur le traitement de l'intéressé »), le Tribunal juge que la suspension ne trouve pas sa source dans l'article 27 de l'Ordonnance du 11 octobre 1949. Elle procède directement du « pouvoir général appartenant à l'autorité hiérarchique, même en l'absence de texte, d'écarter provisoirement du service, en attendant qu'il soit statué sur son cas, l'agent dont le comportement paraît de nature à entraîner une sanction disciplinaire ». L'existence de ce pouvoir propre et autonome du chef de service ruine la thèse d'une soumission volontaire ou implicite de l'Administration au statut général.

D'autre part, et par un motif surabondant mais fondamental (« en tout état de cause »), le Tribunal Suprême rappelle le champ d'application strictement délimité du statut général. Si la situation de l'agent contractuel relève bien du droit public, l'Administration n'est jamais légalement tenue d'observer à son égard les procédures disciplinaires de l'Ordonnance du 11 octobre 1949. En effet, l'article 1er de ce texte réserve exclusivement son application « aux personnes qui, nommées dans un emploi permanent des cadres de l'Administration... ont été titularisées par Ordonnance Souveraine ou arrêté ministériel ». Faute de titularisation dans un emploi permanent, le sieur B., lié par un simple engagement annuel, est radicalement exclu du bénéfice des garanties statutaires. La procédure suivie est donc exempte de toute irrégularité.

3. La nature conservatoire de la suspension et l'indépendance des répressions

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême écarte le grief tiré de la violation de la règle du non-cumul des sanctions (non bis in idem) en clarifiant la qualification juridique des mesures en cause et l'articulation des ordres de répression.

Premièrement, le juge affirme avec force « qu'une mesure de suspension prise dans l'intérêt du service, ne constitue pas une sanction disciplinaire ». Ayant une nature purement conservatoire et provisoire destinée à protéger le bon fonctionnement et la dignité du service public, la suspension n'épuise nullement le pouvoir disciplinaire de l'autorité administrative, qui demeure entière pour prononcer ultérieurement une véritable sanction telle que le licenciement.

Deuxièmement, retournant contre le requérant le principe que celui-ci avait lui-même invoqué dans sa réplique, le Tribunal rappelle que « les sanctions disciplinaires sont distinctes de la répression pénale ». Parce que ces deux formes de répression poursuivent des finalités différentes — la sauvegarde de l'ordre public social pour l'une, le bon fonctionnement et l'honneur du service public pour l'autre —, les condamnations prononcées par le Tribunal correctionnel le 20 décembre 1973 ne faisaient nullement obstacle à ce que l'Administration tire, sur le plan disciplinaire, les conséquences des mêmes faits en licenciant l'agent. Le licenciement du 13 février 1974 constitue donc la seule et unique sanction disciplinaire infligée au sieur B., excluant toute illégalité pour double sanction.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation particulièrement dense, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans les termes suivants :

« DÉCIDE :

La requête du sieur B. est rejetée ;

Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ;

Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'Etat. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur B. c/ Ministre d'État du 4 décembre 1974 s'impose comme une décision de principe majeure dans l'édifice jurisprudentiel du droit administratif monégasque. Par la richesse des questions abordées et la netteté de ses formules, il fixe durablement l'état du droit sur le régime juridique des agents publics non titulaires et sur la théorie générale du pouvoir disciplinaire au sein de la Principauté.

1. La consécration de la dualité de la fonction publique et le statut de l'agent contractuel de droit public

Le premier apport fondamental de la décision réside dans la clarification de la condition juridique des agents contractuels de l'État monégasque. Le Tribunal Suprême opère une distinction cardinale entre la nature juridique du lien d'emploi et l'application du statut général des fonctionnaires.

En soulignant que la situation du requérant « relevait du Droit Public », la Haute Juridiction confirme qu'un agent recruté par contrat annuel pour assurer une mission d'enseignement au sein d'un établissement public d'enseignement secondaire participe directement à l'exécution même d'un service public administratif. Il a, dès lors, la qualité d'agent contractuel de droit public, ce qui justifie pleinement la compétence de la juridiction administrative pour connaître du contentieux de son licenciement.

Pour autant, cette appartenance à la sphère du droit public n'emporte aucune assimilation aux fonctionnaires statutaires. En se fondant sur la lettre expresse de l'article 1er de l'Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949, le Tribunal Suprême consacre une conception strictement formelle et organique du fonctionnaire : seule la nomination dans un emploi permanent accompagnée d'une titularisation par Ordonnance Souveraine ou arrêté ministériel ouvre droit au bénéfice du statut.

Cette étanchéité entre fonctionnaires titulaires et agents contractuels est affirmée avec une rigueur absolue : non seulement les garanties procédurales de l'Ordonnance de 1949 (telles que la saisine d'un conseil de discipline ou le formalisme strict de la communication du dossier prévu par les articles 24 à 27) ne s'appliquent pas de plein droit aux contractuels, mais le juge refuse également de valider la théorie de l'autolimitation implicite de l'Administration. Même lorsque l'autorité administrative semble emprunter des mécanismes analogues à ceux du statut (comme la suspension avec retenue de traitement), elle ne peut être légalement tenue d'observer des règles procédurales que le législateur ou le pouvoir réglementaire a entendu réserver aux