Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27504

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27504 (Lire sur source officielle)

Faits

Le sieur W. est propriétaire d'un terrain contigu à une parcelle sise à Monte-Carlo, boulevard d'Italie. Le 12 mars 1974, il dépose auprès du Ministre d'État une demande d'accord préalable en vue d'édifier sur son propre terrain un immeuble à usage de bureaux et d'habitation, comportant des dérogations à la réglementation urbanistique en vigueur. Le Gouvernement Princier rejette cette demande, par décision du 19 août 1974, pour l'unique motif que le projet « comporte des dérogations à la réglementation en vigueur » et ne peut, dès lors, être accueilli favorablement.

Or, dès le 17 avril 1974 — antérieurement donc au rejet opposé au sieur W. —, le Ministre d'État avait accordé, par l'arrêté n° 74/156, à la Société Générale Mobilière et Immobilière (ci-après « la Société »), agissant en qualité de directeur général de la Société Générale Mobilière et Immobilière et comme mandataire de la Société Civile Immobilière dite Société du 42, Boulevard d'Italie, l'autorisation de construire un immeuble à usage d'habitation dénommé « Château Amiral » sur le terrain contigu à celui du requérant, en lui accordant précisément des dérogations à la réglementation urbanistique.

Le projet autorisé soulève, selon le sieur W., trois catégories d'irrégularités. En premier lieu, la hauteur de l'immeuble excéderait la limite réglementaire de 35 mètres pour atteindre 45 mètres, sans dérogation formelle, alors qu'une telle dérogation avait déjà été refusée à la Société « Praxitèle » pour l'immeuble « Le Vallespir ». En deuxième lieu, une dérogation relative au gabarit — suppression des retraits successifs des façades — aurait été accordée sans que l'intérêt général le justifie. En troisième lieu, l'immeuble projeté ne respecterait pas la distance minimale de quatre mètres par rapport aux limites de propriété imposée par l'article 13, 4° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, la distance effective entre l'immeuble et la villa du sieur W. n'étant que de 2,50 mètres à partir de l'axe du chemin les séparant.

Procédure

Le sieur W. saisit le Tribunal Suprême par requête en date du 15 juin 1974, tendant à l'annulation de l'arrêté n° 74/156 du 17 avril 1974 et au sursis à son exécution, ainsi qu'à la condamnation du Gouvernement Princier aux dépens.

La copie de la requête est délivrée au Ministre d'État le 19 juin 1974. Celui-ci dépose une première contre-requête le 19 juillet 1974, limitée aux conclusions relatives au sursis à exécution, puis une seconde contre-requête au fond le 20 août 1974, tendant au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du sieur W. aux dépens.

La Société Générale Mobilière et Immobilière présente, d'une part, le 3 août 1974, une requête en intervention dirigée contre les conclusions aux fins de sursis à exécution, et, d'autre part, le 16 août 1974, une requête en intervention tendant au rejet des conclusions aux fins d'annulation. La Société conteste notamment l'intérêt à agir du requérant, la réalité des violations alléguées et la possibilité pour le sieur W. d'invoquer le principe d'égalité, au motif qu'il ne serait pas de droit monégasque.

Par mémoire en réplique du 13 septembre 1974, le sieur W. se désiste de ses conclusions aux fins de sursis à exécution et maintient sa demande d'annulation. Il soulève, pour la première fois de manière explicite, la violation du principe d'égalité résultant de la comparaison entre le rejet de sa propre demande et l'autorisation accordée à la Société. La Société et le Ministre d'État concluent au maintien de leurs positions par voie de dupliques des 10 et 18 octobre 1974.

Le Président du Tribunal Suprême renvoie la cause devant le Tribunal délibérant en section administrative par ordonnance du 21 octobre 1974. L'affaire est rapportée par M. Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême, après plaidoiries et conclusions du Procureur Général.

Question de droit

Plusieurs questions de droit se posent successivement dans cette décision, à des niveaux de complexité variable.

Sur la procédure, deux problèmes de recevabilité se dégagent. D'une part, la recevabilité de l'intervention de la Société Générale Mobilière et Immobilière dépend de la question de savoir si celle-ci justifie d'un intérêt au maintien de la décision attaquée. D'autre part, la recevabilité de la contre-requête du Ministre d'État est discutée : le requérant soutient qu'elle aurait été déposée hors du délai de deux mois prévu par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 ; il convient alors de déterminer les modalités de computation de ce délai, et plus précisément de savoir si le jour de remise de la requête au défendeur est inclus ou non dans le délai, et comment s'effectue le décompte de quantième en quantième.

Sur le fond, la question centrale est de savoir si l'autorité administrative viole le principe d'égalité des citoyens devant la loi, garanti par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, en accordant à un opérateur privé des dérogations à la réglementation urbanistique, alors qu'elle avait simultanément refusé à un autre administré placé dans une situation comparable une autorisation de construire comportant des dérogations de même nature, et ce pour l'unique motif que sa demande nécessitait de telles dérogations.

Plus précisément, le Tribunal doit trancher la question de savoir si le principe d'égalité devant la loi s'oppose à ce que l'administration exerce sa liberté d'appréciation sur des « opérations distinctes » de manière à traiter différemment deux demandes présentant une identité de situation et d'objet, en l'absence de tout élément objectif propre à justifier la différence de traitement.

Solution

Le Tribunal Suprême statue sur l'ensemble des questions soulevées avant de se prononcer au fond sur le seul moyen tiré de la violation du principe d'égalité, qu'il juge déterminant.

Sur l'intervention : le Tribunal déclare l'intervention de la Société Générale Mobilière et Immobilière recevable, au motif que celle-ci « a intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ». Cette solution est conforme à la logique du droit processuel administratif : le tiers bénéficiaire d'un acte administratif dont l'annulation est demandée dispose d'un intérêt suffisant pour intervenir à l'instance.

Sur la recevabilité de la contre-requête : le Tribunal tranche le litige de computation en combinant l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 avec les articles 970 et 971 du Code de procédure civile. Il rappelle que le délai de deux mois imparti au défendeur pour déposer sa contre-requête « ne comprend pas le jour d'où il part et est compté de quantième en quantième ». La copie de la requête ayant été délivrée le 19 juin 1974, le délai expirait le 21 août 1974. La contre-requête ayant été déposée le 20 août 1974, elle est déclarée recevable, contrairement aux conclusions du requérant.

Sur le fond : le Tribunal juge qu'il n'est pas besoin d'examiner les autres moyens de la requête. Il retient uniquement le moyen tiré de la violation de l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, relatif au principe d'égalité des citoyens devant la loi.

La démonstration du Tribunal repose sur un constat binaire et factuel : d'un côté, la demande d'accord préalable du sieur W. a été rejetée « pour le seul motif » que son projet « comportait des dérogations à la réglementation en vigueur » ; de l'autre, l'arrêté attaqué a accordé à la Société une autorisation de construire en lui faisant bénéficier « de certaines dérogations ». Le Tribunal énonce ensuite la règle de droit applicable avec une netteté remarquable : « en admettant même que les deux demandes précitées puissent, nonobstant la circonstance que les immeubles en cause seraient contigus et répondraient aux mêmes exigences d'urbanisme, être considérées comme portant sur des opérations distinctes, le seul fait d'avoir fait bénéficier la Société Générale Mobilière et Immobilière de dérogations, quand bien même celles-ci seraient justifiées, alors que la demande du sieur W. avait été rejetée pour l'unique motif qu'elle comportait l'octroi de dérogations, fait apparaître une inégalité de traitement à l'égard des deux demandes et est, par suite, de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée comme n'ayant pas respecté l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle sus-visée ».

Le dispositif de la décision est le suivant :

« Il est donné acte au sieur W. du désistement des conclusions de sa requête tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué ;

L'arrêté n° 74-156 du 17 avril 1974, par lequel le Ministre d'État a accordé une autorisation de construire à la Société Générale Mobilière et Immobilière est annulé ;

Les dépens exposés par la Société intervenante sont à sa charge. Les autres dépens sont mis à la charge de l'État ;

Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

Portée

I. Une application rigoureuse du principe d'égalité devant la loi en matière de police administrative spéciale

La décision du 31 janvier 1975 revêt une importance fondatrice dans la jurisprudence administrative monégasque à plusieurs titres. Elle constitue, au sein du contentieux de l'urbanisme, l'une des premières applications explicites du principe d'égalité des citoyens devant la loi à la délivrance des autorisations de construire et des dérogations aux règles d'urbanisme.

L'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 pose, à Monaco, le principe selon lequel tous les citoyens sont égaux devant la loi. Ce principe, d'inspiration libérale classique, est commun à la plupart des ordres constitutionnels européens. Mais son application au droit de l'urbanisme, domaine dans lequel l'administration bénéficie traditionnellement d'un large pouvoir d'appréciation, est loin d'aller de soi.

La particularité de l'espèce est que le Tribunal Suprême ne se borne pas à contrôler si les conditions techniques des dérogations accordées à la Société étaient légalement réunies. Il adopte une approche comparative et s'attache à l'égalité de traitement entre deux demandes. Cette méthode présente plusieurs traits distinctifs.

En premier lieu, le Tribunal neutralise l'argument de la distinction entre « opérations distinctes » avancé par la défense. Le Gouvernement Princier et la Société soutenaient que, s'agissant de deux projets de construction différents portant sur deux terrains distincts, l'administration demeurait libre d'exercer son pouvoir d'appréciation différemment pour chacun. Le Tribunal Suprême admet expressément cette thèse sur le principe — « en admettant même que les deux demandes précitées puissent [...] être considérées comme portant sur des opérations distinctes » — mais en tire une conséquence inverse à celle qu'espérait la défense : la qualification d'opérations distinctes n'autorise pas l'administration à appliquer des critères de décision radicalement contradictoires sur des situations comparables.

En deuxième lieu, le Tribunal identifie avec précision le fait générateur de l'inégalité : ce n'est pas tant le contenu des deux décisions prises isolément qui est irrégulier, c'est leur combinaison. L'arrêté d'autorisation n'est pas annulé parce que les dérogations seraient injustifiées en elles-mêmes — le Tribunal prend soin de préciser « quand bien même celles-ci seraient justifiées » — mais parce que le motif de refus opposé au sieur W. (l'existence de dérogations) est exactement celui qui a fondé l'octroi à la Société. L'incohérence du raisonnement administratif suffit à caractériser la rupture d'égalité.

En troisième lieu, le Tribunal fonde son raisonnement sur la structure même du motif de refus. La décision de rejet opposée au sieur W. était exclusivement fondée sur la circonstance que son projet comportait des dérogations. Dès lors qu'une dérogation de même nature était simultanément accordée à un opérateur concurrent placé dans une situation comparable, le motif de refus se révélait discriminatoire dans son application concrète, indépendamment de toute considération sur le bien-fondé intrinsèque des deux projets.

II. Le rejet des arguments d'exclusion du champ d'application du principe d'égalité

La décision présente également un intérêt particulier en ce qu'elle écarte implicitement un argument soulevé par la Société dans ses écritures : celui selon lequel le principe d'égalité prévu par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle ne s'appliquerait qu'aux Monégasques, à l'exclusion des étrangers et des sociétés de droit étranger.

La Société avait en effet soutenu que le sieur W. ne pouvait invoquer ce principe dans la mesure où il n'était pas de droit monégasque, et avait ajouté que, en toute hypothèse, le bénéficiaire de l'autorisation attaquée était la Société Civile Immobilière du 42, Boulevard d'Italie, qui, elle, était de droit monégasque.

Le Tribunal Suprême, en retenant le moyen tiré de la violation de l'article 17, rejette implicitement cette lecture restrictive. La décision consacre ainsi une conception large du principe d'égalité devant la loi : ce principe bénéficie à tout administré se trouvant dans une situation comparable devant l'administration, sans que sa nationalité ou son statut juridique puisse constituer un critère d'exclusion. Cette solution est cohérente avec les principes fondamentaux de l'État de droit et avec la jurisprudence des ordres constitutionnels voisins.

III. La clarification des règles procédurales relatives à la computation des délais devant le Tribunal Suprême

Sur le plan procédural, la décision apporte une précision utile sur le régime de computation des délais devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Le Tribunal confirme que le délai de deux mois imparti au défendeur pour déposer sa contre-requête est régi par les mêmes règles que celles applicables en procédure civile : le jour à partir duquel le délai commence à courir — en l'espèce, le jour de remise de la copie de la requête au défendeur — n'est pas compté ; le délai est compté de quantième en quantième, c'est-à-dire en faisant correspondre le terme au même jour du mois suivant, majoré d'un ou deux jours selon les aléas du calendrier.

Cette articulation entre les règles de procédure propres au Tribunal Suprême et le Code de procédure civile commun illustre une technique d'interprétation systématique, par laquelle le juge administratif spécialisé comble les lacunes de ses textes organiques par référence au droit procédural général. La solution retenue — la contre-requête déposée le 20 août était bien dans le délai expirant le 21 août — est conforme à la tradition civiliste française dont s'inspire le droit monégasque.

IV. La portée en matière de contrôle du pouvoir discrétionnaire de l'administration en urbanisme

La décision de 1975 s'inscrit dans une problématique classique du contentieux administratif : dans quelle mesure le juge peut-il contrôler l'exercice du pouvoir discrétionnaire dont dispose l'administration pour accorder ou refuser des dérogations aux règles d'urbanisme ? En droit français, la jurisprudence du Conseil d'État a progressivement étendu le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation puis, par le biais du principe d'égalité, exigé une cohérence minimale des pratiques administratives.

Le Tribunal Suprême de Monaco adopte une démarche analogue. Sans aller jusqu'à contrôler le contenu même de l'appréciation portée par l'administration sur le mérite respectif des deux projets, il s'assure que la logique appliquée est identique pour des demandes identiques dans leur structure. La technique est proche de celle qu'utilise le Conseil constitutionnel français lorsqu'il vérifie que des différences de traitement sont en rapport avec la différence de situation qui les justifie, ou avec un motif d'intérêt général. Ici, l'absence de toute différence objective entre les deux demandes — du moins au regard du motif de refus — suffit à établir la rupture d'égalité.

Il convient de noter que le Tribunal ne procède pas à un contrôle positif de la légalité des dérogations accordées à la Société (il mentionne expressément qu'il n'est pas besoin d'examiner les autres moyens). L'annulation est prononcée non parce que les dérogations seraient en elles-mêmes contraires à la réglementation, mais parce que l'administration a appliqué des critères contradictoires à des situations comparables. Cette approche, purement comparative, est méthodologiquement rigoureuse : elle évite au Tribunal de substituer son appréciation technique à celle de l'administration sur le bien-fondé des dérogations, tout en sanctionnant la discrimination dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire.

V. Les limites et questions ouvertes

La décision laisse plusieurs questions non résolues. En premier lieu, elle ne précise pas le périmètre de comparaison pertinent pour apprécier l'égalité de traitement : dans quelle mesure deux projets doivent-ils être similaires pour que la comparaison soit opérante ? Le Tribunal retient que les deux immeubles seraient « contigus et répondraient aux mêmes exigences d'urbanisme », mais il n'établit pas de grille précise.

En deuxième lieu, la décision ne tranche pas explicitement la question de savoir si l'annulation de l'arrêté attaqué s'impose même si les dérogations accordées à la Société étaient objectivement justifiées. Le Tribunal prend soin de préciser « quand bien même celles-ci seraient justifiées », mais l'annulation ainsi prononcée pourrait paradoxalement conduire l'administration à refuser ultérieurement au sieur W. une autorisation comportant des dérogations, en veillant cette fois à ne pas en accorder à la Société, ce qui rétablirait une égalité par le bas.

En troisième lieu, l'annulation prononcée par le Tribunal Suprême ne porte que sur l'arrêté d'autorisation de construire. La décision de rejet opposée au sieur W. — qui n'était pas en cause devant le Tribunal, celui-ci n'ayant pas attaqué ce refus — demeure en vigueur. La situation juridique du requérant après l'annulation reste donc incertaine quant à ses possibilités d'obtenir une autorisation de construire sur son propre terrain.

VI. Conclusion

La décision du Tribunal Suprême de Monaco du 31 janvier 1975 constitue un arrêt fondateur dans la jurisprudence administrative monégasque. Elle établit avec clarté que le principe d'égalité des citoyens devant la loi, consacré par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, s'impose à l'administration dans l'exercice de ses pouvoirs de police urbanistique, y compris lorsqu'elle statue sur des demandes de dérogations relevant de son pouvoir discrétionnaire. L'inégalité de traitement, caractérisée par l'application de critères contradictoires à des situations comparables, suffit à entacher d'illégalité la décision qui en est le produit, indépendamment du bien-fondé intrinsèque des mesures accordées. Cette solution, dont la logique est voisine de celle développée par les juridictions constitutionnelles et administratives des États voisins, affirme la primauté de la cohérence de l'action administrative sur l'arbitraire de l'appréciation individuelle, et pose les bases d'un contrôle juridictionnel effectif de l'égalité de traitement en matière d'autorisations administratives à Monaco.