Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 1975, n° 27505

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 1975, n° 27505 (Lire sur source officielle)

L'articulation dans le temps des conventions internationales bilatérales soulève fréquemment d'épineuses difficultés d'interprétation, particulièrement lorsque le nouveau traité vient restreindre les avantages fiscaux ou administratifs accordés sous l'empire du texte antérieur. La succession de la Convention franco-monégasque de voisinage et d'assistance administrative mutuelle du 23 décembre 1951 et de la Convention fiscale du 18 mai 1963 a ainsi généré un contentieux abondant relatif au statut des ressortissants français établis dans la Principauté. C'est dans ce cadre juridique précis que s'inscrit la décision rendue le 16 avril 1975 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative.

Par cet arrêt majeur, la haute juridiction monégasque met un terme définitif au litige opposant le sieur C. au Ministre d'État au sujet de la validité et du renouvellement de son certificat de domicile. L'intérêt de cette décision dépasse largement le cas d'espèce : le Tribunal Suprême y précise avec une grande rigueur technique la portée de l'autorité de la chose jugée attachée à ses propres décisions d'annulation, le régime probatoire gouvernant la procédure de révision des certificats de domicile instituée par le traité de 1963, la nature juridique des délais stipulés dans une convention internationale entrée en vigueur postérieurement à l'échéance qu'elle fixait, ainsi que l'étendue de son contrôle juridictionnel sur l'appréciation des faits par l'administration.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige prend sa source dans la transition conventionnelle opérée entre la France et la Principauté de Monaco au début des années 1960. Le 29 mai 1963, le sieur C. s'était vu délivrer un certificat de domicile en vertu des stipulations de la Convention franco-monégasque de voisinage et d'assistance administrative mutuelle du 23 décembre 1951 (laquelle avait été rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 1063 du 14 décembre 1954).

Toutefois, quelques jours avant la délivrance de ce document administratif, les deux États avaient signé une nouvelle Convention fiscale, datée du 18 mai 1963 (rendue exécutoire en Principauté par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963 et entrée en vigueur le 1er septembre 1963). Ce nouveau texte modifiait substantiellement les règles fiscales applicables aux ressortissants français résidant à Monaco. En particulier, l'article 7 de la nouvelle Convention subordonnait désormais le bénéfice du statut fiscal monégasque à la justification de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date charnière du 13 octobre 1962.

Afin d'assurer la transition entre le régime de 1951 et celui de 1963, l'article 22-3 de la Convention du 18 mai 1963 avait institué un mécanisme spécifique pour les certificats de domicile en cours de validité. D'une part, aux termes de son alinéa 1er, ces certificats venaient à expiration trois ans après leur délivrance en l'absence de révision ou de retrait — soit, pour le sieur C., à compter du 29 mai 1966. D'autre part, le texte prévoyait que le Gouvernement princier procéderait, en liaison avec l'administration française et jusqu'au 1er juillet 1963, à la révision de la situation des Français titulaires d'un tel certificat.

Un premier différend ayant éclaté quant à la prolongation des effets de ce certificat, le Tribunal Suprême avait été saisi une première fois et avait rendu une décision le 3 février 1972. Par cet arrêt antérieur, la haute juridiction avait certes admis que le certificat délivré le 29 mai 1963 avait conservé sa validité, mais uniquement pour deux motifs précis : il n'était pas établi qu'il eût été délivré sur la base de renseignements inexacts, et il n'avait alors fait l'objet d'aucune des procédures de révision ou de retrait prévues par l'article 22-3 de la Convention de 1963. Surtout, la décision du 3 février 1972 avait expressément précisé que la détention de ce certificat ne faisait nullement obstacle à ce que le Ministre d'État demande à l'intéressé de rapporter la preuve de sa résidence effective à Monaco.

Tirant les conséquences de ce premier arrêt, le Ministre d'État a engagé la procédure de révision. Par une lettre en date du 4 août 1972, l'autorité administrative a invité le sieur C. à faire la preuve de sa résidence habituelle à Monaco depuis cinq ans à la date du 13 octobre 1962, afin de permettre au Gouvernement princier d'apprécier s'il y avait lieu de valider son certificat de domicile conformément à la Convention.

Dans sa lettre de réponse datée du 11 septembre 1972, l'administré s'est abstenu de produire les justificatifs factuels demandés, se bornant à opposer à l'administration le caractère selon lui définitif du certificat qu'il détenait. Estimant que l'intéressé ne remplissait pas la condition de résidence exigée au vu des éléments d'appréciation déjà en possession de l'administration, le Ministre d'État a pris une décision refusant la validation et la prolongation du titre, décidant que le certificat de domicile délivré le 29 mai 1963 avait cessé de produire ses effets à la date du 13 octobre 1962. Cette décision de refus a été notifiée au sieur C. le 19 juin 1974.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant cette nouvelle décision administrative, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête déposée le 19 août 1974. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie : le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 octobre 1974, suivie d'un mémoire en réplique du requérant le 15 novembre 1974, puis d'un mémoire en duplique de l'administration le 19 décembre 1974. Par une ordonnance du 7 janvier 1975, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative.

Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique, le sieur C. demandait au Tribunal Suprême de déclarer son recours recevable, de déclarer qu'étant titulaire d'un certificat de domicile en cours de validité au 1er juillet 1963, il était fondé à en obtenir la validation dans les conditions prévues par l'article 22-3 de la Convention du 18 mai 1963, et, par voie de conséquence, d'annuler la décision de refus notifiée le 19 juin 1974.

À l'appui de ses prétentions, le requérant développait cinq axes d'argumentation :

1. La violation de l'autorité de la chose jugée : il soutenait que la décision attaquée reposait sur les mêmes motifs que ceux qui avaient été écartés par la décision définitive du Tribunal Suprême du 3 février 1972.
2. La théorie des droits acquis et l'expiration du délai de révision : selon lui, le certificat de domicile constituait un acte administratif individuel créateur de droits jusqu'au 29 mai 1966, dès lors qu'il n'avait été ni révisé avant la date butoir du 1er juillet 1963, ni retiré en vertu de la Convention de 1963. Il ajoutait que ce délai expirant le 1er juillet 1963 avait été institué pour éviter toute interruption des droits tirés de la Convention de 1951, et invoquait une instruction française du 17 juillet 1964 pour affirmer que l'article 22-3 n'imposait pas une confirmation formelle de validité mais seulement une faculté de retrait.
3. La contradiction de motifs et l'arbitraire : le requérant arguait que la décision de refus était entachée d'arbitraire et de contradiction de motifs en ce qu'elle se fondait sur les renseignements mêmes qui avaient initialement motivé l'octroi du certificat. Il sollicitait à cet égard la production du rapport d'enquête initial et des éventuels rapports postérieurs pour expliquer cette contradiction.
4. La méconnaissance de sa situation fiscale : il faisait valoir qu'il avait été considéré fiscalement comme bénéficiant de son certificat jusqu'au 29 mai 1966 et que le refus de prolongation remettrait en cause sa situation fiscale en contrariété avec les dispositions du Code général des impôts français.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Son argumentation s'articulait autour d'une lecture stricte de l'arrêt du 3 février 1972 et de la Convention de 1963 :

1. Sur la portée de l'arrêt de 1972 : l'administration exposait que le Tribunal Suprême s'était borné à censurer une illégalité externe en jugeant que le refus de prolongation ne pouvait reposer sur les seuls renseignements précédemment recueillis sans procédure préalable. La validité du certificat n'avait été admise qu'à défaut de révision ou de retrait à cette date. Surtout, le Tribunal avait jugé que le certificat ne constituait pas à lui seul une preuve irréfragable de résidence (seul le certificat validé présentant ce caractère sous réserve de retrait), reconnaissant au Ministre d'État le droit d'exiger la preuve des cinq ans de résidence avant le 13 octobre 1962, conformément d'ailleurs à un avis de la Commission Mixte prévue par l'article 25 de la Convention.
2. Sur le délai de révision du 1er juillet 1963 : le Ministre d'État faisait valoir que ce délai n'était pas un délai de rigueur. Suivant la jurisprudence du Conseil d'État français, les délais prévus par les textes ne sont pas impartis à peine de nullité sauf disposition contraire expresse. Au demeurant, ce délai était matériellement impossible à respecter puisque la Convention n'était entrée en vigueur que le 1er septembre 1963. Le défendeur ajoutait à titre subsidiaire qu'en cas de doute sur l'interprétation de cette stipulation, il appartiendrait à S.A.S. le Prince de se prononcer.
3. Sur les éléments de preuve et la contradiction de motifs : le Ministre d'État soulignait que l'instruction française du 17 juillet 1964, tronquée par le requérant, ne reconnaissait de droits aux certificats que tant qu'ils n'étaient ni révisés ni retirés, et qu'une lettre de la Direction générale française des impôts démentait les affirmations du sieur C. sur sa situation fiscale. Enfin, il écartait toute contradiction de motifs, s'agissant de décisions distinctes et l'objet même de la Convention de 1963 étant de contrôler l'exactitude des certificats antérieurs. Le requérant s'étant retranché derrière le caractère prétendu définitif de son titre sans apporter les preuves requises, le litige se limitait à une question juridique sans qu'il y ait lieu d'ordonner la production des rapports d'enquête.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une question juridique complexe, à la croisée du droit international conventionnel et du droit administratif général : dans quelles conditions l'administration monégasque peut-elle, postérieurement à la date du 1er juillet 1963 mentionnée à l'article 22-3 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et à la suite d'une première annulation contentieuse, mettre en œuvre la procédure de révision d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951, et quelles sont les conséquences du refus du titulaire de rapporter la preuve de sa résidence habituelle pendant la période de référence fixée par le nouveau traité ?

Pour répondre à cette interrogation centrale, la haute juridiction devait successivement déterminer :

• si l'arrêt du 3 février 1972 conférait au certificat de domicile un caractère définitif faisant obstacle à toute révision ;
• sur qui pesait la charge de la preuve de la condition d'antériorité de résidence lors de la procédure de validation, et si l'administration pouvait réutiliser les éléments du dossier initial en cas de carence probatoire de l'administré ;
• si l'échéance du 1er juillet 1963 prévue par le traité constituait un délai impératif frappant de forclusion l'action administrative.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une progression logique implacable, décomposée en quatre temps forts qui répondent point par point aux moyens du requérant.

En premier lieu, la juridiction procède à une interprétation authentique de sa propre décision du 3 février 1972 afin d'écarter le moyen tiré de la violation de l'autorité de la chose jugée et des droits acquis. Le Tribunal rappelle que s'il avait alors admis le maintien de la validité du certificat du 29 mai 1963, cette reconnaissance était doublement conditionnelle : elle tenait, d'une part, à l'absence de preuve que le titre avait été obtenu sur la foi de renseignements inexacts, et, d'autre part, à la circonstance purement factuelle qu'à l'époque, aucune procédure de révision ou de retrait n'avait encore été mise en œuvre au titre de l'article 22-3 de la Convention de 1963. En outre, le Tribunal souligne que le certificat était de plein droit arrivé à expiration le 29 mai 1966, soit trois ans après sa délivrance, conformément à l'article 22-3, alinéa 1er. Dès lors, le titre n'avait nullement acquis un caractère définitif ou irrévocable.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême définit avec précision l'ordonnancement juridique de la procédure de révision et de validation. En engageant cette procédure, l'administration était tenue de se conformer aux prescriptions de l'article 7 de la Convention de 1963. La validation obéit ainsi à un mécanisme probatoire séquentiel à deux étages : l'administration doit d'abord inviter l'intéressé à justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962 ; ce n'est que « dans le cas où cette justification serait apportée » qu'elle doit ensuite lui demander de prouver cette même résidence à la date d'expiration du titre, le 29 mai 1966. La preuve de la résidence durant la période quinquennale de référence (avant le 13 octobre 1962) constitue donc un préalable absolu à toute validation.

En troisième lieu, la haute juridiction examine le comportement des parties au cours de la procédure administrative contradictoire ouverte après l'arrêt de 1972. Elle constate que par sa lettre du 4 août 1972, le Ministre d'État a régulièrement invité le sieur C. à administrer la preuve de sa résidence quinquennale au 13 octobre 1962. Or, dans sa réponse du 11 septembre 1972, le requérant s'est contenté d'invoquer à tort le caractère définitif de son certificat. Le Tribunal qualifie juridiquement cette attitude : elle « doit être considérée comme constituant un refus d'apporter la preuve qui lui incombait ».

De cette carence probatoire imputable à l'administré, le juge tire deux conséquences majeures sur le terrain du contentieux administratif :

• Sur le plan de l'instruction, la demande de supplément d'instruction formulée par le requérant (qui réclamait la production des rapports de police) devient inutile.
• Sur le plan de la légalité interne, le Ministre d'État a pu légitimement se fonder sur les éléments d'appréciation déjà en sa possession — « alors même que ceux-ci auraient figuré au dossier au vu duquel le certificat du 29 mai 1963 a été délivré » — pour estimer que la condition de résidence n'était pas remplie. Le juge précise la nature de son contrôle sur cette appréciation : le requérant ne pouvant se prévaloir d'un droit acquis, il lui appartenait de démontrer soit « l'inexactitude matérielle des faits », soit « une erreur manifeste d'appréciation de l'Administration ». N'ayant invoqué ni établi aucun de ces deux vices, le moyen tiré de ce que l'administration aurait retenu à tort ces éléments est voué au rejet.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tranche la question de la légalité temporelle de la révision au regard de la date du 1er juillet 1963 mentionnée à l'article 22-3 de la Convention. Sans avoir besoin de recourir à l'interprétation souveraine du Prince évoquée à titre subsidiaire par le Ministre d'État, le Tribunal juge « qu'il est clair » que cette date ne saurait constituer le terme d'un « délai de rigueur ». La motivation repose sur trois arguments décisifs :

1. Un argument chronologique et logique irréfutable : la Convention du 18 mai 1963 n'est entrée en vigueur que le 1er septembre 1963 (après avoir été rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963). Un texte ne pouvant imposer à peine de forclusion l'accomplissement d'une procédure avant même son entrée en vigueur dans l'ordre interne, l'échéance du 1er juillet 1963 n'était qu'indicative.
2. Un argument pragmatique : les délais nécessaires à l'accomplissement de la procédure de révision dépendaient nécessairement, dans chaque cas, des circonstances propres à l'espèce.
3. Un argument tiré de la chose jugée : dans le cas du sieur C., la révision n'avait pas eu lieu avant l'arrêt du 3 février 1972, et il découlait nécessairement de cette décision qu'il pouvait y être procédé ultérieurement.

Concluant que le Ministre d'État a fait une exacte application tant de la Convention du 18 mai 1963 que de la décision juridictionnelle du 3 février 1972 en décidant que le certificat du 29 mai 1963 avait cessé de produire ses effets au 13 octobre 1962, le Tribunal Suprême rejette la requête.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête susvisée du sieur C. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur C. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 16 avril 1975 par le Tribunal Suprême constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par les principes de droit public interne qu'elle consacre que par sa méthode d'interprétation des traités internationaux.

1. L'articulation des conventions internationales et la précarité des situations administratives transitoires

Le premier apport fondamental de l'arrêt réside dans l'analyse de l'effet d'une nouvelle convention internationale sur les actes administratifs individuels délivrés sous l'empire d'un traité antérieur. Le requérant tentait de mobiliser la théorie classique du retrait des actes administratifs créateurs de droits pour sanctuariser le certificat de domicile obtenu le 29 mai 1963 en vertu de la Convention de 1951.

Le Tribunal Suprême écarte fermement cette analyse en faisant prévaloir le mécanisme transitoire autonome institué par l'article 22-3 de la Convention fiscale du 18 mai 1963. Il ressort de la décision que le certificat de domicile délivré sous le régime de 1951 ne conférait pas à son titulaire un droit définitivement acquis au maintien de son statut fiscal. Au contraire, par l'effet combiné des articles 7 et 22-3 du nouveau traité, l'ensemble des certificats en cours de validité se sont trouvés placés dans une situation juridique précaire et conditionnelle :

• D'une part, leur durée de validité initiale a été bornée à trois ans à compter de leur délivr