Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1980, n° 27533

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1980, n° 27533 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente affaire s'inscrit dans le cadre de l'application du régime fiscal dérogatoire applicable aux ressortissants français établis sur le territoire de la Principauté de Monaco, tel qu'il résulte de l'articulation entre la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et celle qui lui a succédé le 18 mai 1963 (également visée dans la décision sous la date du 16 mai 1963), toutes deux rendues exécutoires en droit interne monégasque par les Ordonnances Souveraines n° 1063 du 18 mai 1963 et n° 3 037 du 19 août 1963.

Au cœur de ce dispositif bilatéral figure le mécanisme dit du « certificat de domicile ». Ce document administratif, délivré par les autorités monégasques, conditionne pour les citoyens français la reconnaissance d'un statut fiscal privilégié les dispensant de l'assujettissement à l'impôt sur le revenu en France. L'article 7 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 prévoit en effet une exemption de l'impôt sur le revenu perçu en France au bénéfice des personnes de nationalité française qui « justifient de cinq ans de résidence habituelle à Monaco, à la date du 13 octobre 1962 », ce qui implique une installation antérieure au 13 octobre 1957.

En l'espèce, le sieur L. R., ressortissant de nationalité française, est devenu majeur le 17 août 1975. Sa mère, établie en Principauté, avait elle-même bénéficié par le passé de la délivrance d'un certificat de domicile à Monaco. Durant sa minorité, le sieur L. R. a toutefois quitté le territoire monégasque pour poursuivre sa scolarité en France à compter du 29 janvier 1967. Selon ses propres déclarations rapportées au cours de l'instruction, il serait retourné à Monaco dès l'âge de ses 18 ans, tout en achevant par ailleurs un stage dans la ville voisine de Nice.

Estimant remplir à titre personnel les conditions conventionnelles pour bénéficier de l'exemption fiscale, bien qu'il n'ait jamais été personnellement titulaire d'un tel document durant sa minorité, le sieur L. R. a, le 16 mai 1979, saisi l'administration monégasque d'une demande tendant à ce que lui soit délivré un premier certificat de domicile sur le fondement de l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963. Pour attester de la réalité et de la continuité de son établissement en Principauté, l'intéressé s'est prévalu d'une attestation établie par la Direction de la Sûreté Publique en date du 19 mai 1979.

Toutefois, à la suite d'une enquête administrative diligentée par les services compétents, le Ministre d'État a estimé que l'intéressé n'avait pas établi sa résidence habituelle à Monaco antérieurement à la date butoir du 13 octobre 1957, et qu'il ne l'avait pas davantage conservée depuis lors, notamment entre la date de sa majorité (le 17 août 1975) et celle de sa demande (le 16 mai 1979). Par une décision en date du 20 juillet 1979, le Ministre d'État a en conséquence rejeté la demande de délivrance du certificat de domicile présentée par le sieur L. R. Sur recours de l'intéressé, cette décision de refus a été expressément confirmée par le Ministre d'État le 18 septembre 1979.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant face à ce double refus administratif, le sieur L. R. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée le 20 septembre 1979. Son recours tendait à l'annulation de la décision initiale du Ministre d'État du 20 juillet 1979 ainsi que de la décision confirmative du 18 septembre 1979.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures illustrant une nette opposition quant à l'interprétation des textes conventionnels et civilistes. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 20 novembre 1979, suivie d'une réplique du requérant déposée le 20 décembre 1979, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative présentée le 24 janvier 1980. Au vu de l'importance des questions juridiques soulevées, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 20 mars 1980, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière. Lors de l'audience, après le rapport de M. Louis Pichat, Vice-Président du Tribunal Suprême, les observations orales ont été présentées par Maître Sbarrato, assisté de Maître Sanita, et par Maître George, assisté de Maître J.-Ch. Marquet, au nom des parties, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions.

L'argumentation développée par le requérant reposait sur une articulation entre le droit civil monégasque de la famille et une lecture autonome de l'article 7 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. En premier lieu, sur le terrain de l'antériorité de la résidence, le sieur L. R. soutenait que la décision attaquée violait frontalement les dispositions de l'article 80 du Code civil. En vertu de ce texte relatif au domicile légal du mineur, le requérant faisait valoir qu'il était de plein droit domicilié chez sa mère à Monaco jusqu'au 17 août 1975, date à laquelle il avait atteint sa majorité. Dès lors que sa mère avait elle-même bénéficié d'un certificat de domicile à Monaco, cette domiciliation légale impliquait, selon lui, qu'il devait être regardé comme ayant eu sa résidence habituelle en Principauté antérieurement au 13 octobre 1957. En deuxième lieu, sur le terrain de la continuité de la résidence, le requérant affirmait pouvoir prouver qu'il avait conservé cette résidence depuis lors. Il s'appuyait à cet égard sur l'attestation de la Direction de la Sûreté Publique du 19 mai 1979 et soutenait qu'il n'avait quitté le domicile maternel monégasque que de manière momentanée et exclusivement pour des raisons de scolarité. Il déniait par ailleurs toute force probante à l'enquête administrative que lui opposait le Ministre d'État. En troisième lieu, dans sa réplique du 20 décembre 1979, le sieur L. R. a précisé le fondement textuel de sa prétention pour parer aux objections de l'administration. Il soutenait que seul l'article 7 de la Convention de 1963, qui dispense de l'impôt sur le revenu en France les personnes justifiant de cinq ans de résidence à Monaco au 13 octobre 1962, lui était applicable, à l'exclusion de l'article 22-3 qui régit le renouvellement des certificats. Il expliquait qu'étant mineur à la date du 13 octobre 1962, il n'avait pas eu à solliciter personnellement un tel document avant le 16 mai 1979. Il prenait soin de souligner que sa démarche tendait à la délivrance, « non d'un nouveau certificat de domicile, ce que le Tribunal Suprême n'a pas jugé possible, mais d'un premier certificat qui aurait dû être accordé en vertu de l'article 7 ».

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en articulant son raisonnement autour de deux axes principaux : le cadre juridique restrictif de la Convention de 1963 et la réalité matérielle des faits. D'une part, sur le plan du droit conventionnel, le Ministre d'État rappelait dans sa contre-requête que la Convention du 18 mai 1963 ne prévoit, en son principe même, que la prorogation des certificats de domicile ayant été préalablement délivrés en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951 et qui se trouvaient en cours de validité à la date charnière du 13 octobre 1962. L'administration concédait toutefois dans ses écritures « qu'il a toutefois été admis par les Hautes Parties contractantes que des personnes, non titulaires de ces certificats, mais remplissant les conditions requises, pourraient, en fait, bénéficier de tels certificats qui pourraient être renouvelés conformément à la Convention de 1963 ». D'autre part, et c'était là le cœur du motif initial du refus administratif ainsi que de la duplique du 24 janvier 1980, le Ministre d'État opposait au requérant l'absence de résidence effective à Monaco. Il faisait valoir que la notion juridique de domicile au sens de l'article 80 du Code civil est distincte de la notion de résidence prévue par la Convention fiscale, laquelle « constate un fait ». L'octroi du certificat étant subordonné par l'article 7 à la condition de « résider en fait à Monaco », l'administration relevait que le requérant avait fait ses études en France depuis le 29 janvier 1967, achevait un stage à Nice, et qu'il résultait d'une enquête administrative qu'entre sa majorité et sa demande, ainsi que durant la période de référence triennale, il avait sa résidence en France et non à Monaco, l'attestation de la Sûreté Publique produite étant dépourvue de toute valeur probante.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen des moyens échangés par les parties plaçait le Tribunal Suprême devant une alternative méthodologique déterminante. Soit la Haute Juridiction acceptait d'entrer dans le débat au fond, ce qui l'obligeait à trancher la question délicate de savoir si la domiciliation légale d'un mineur chez ses parents en vertu de l'article 80 du Code civil peut suppléer l'exigence d'une résidence habituelle de fait au sens de l'article 7 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, et à apprécier la valeur probante respective de l'attestation de la Sûreté Publique et de l'enquête administrative concernant les séjours d'études en France. Soit la Haute Juridiction s'interrogeait en amont sur la recevabilité même, au regard de l'économie générale du traité, d'une demande tendant à la délivrance initiale d'un certificat de domicile sous l'empire de la Convention de 1963.

C'est cette seconde voie, beaucoup plus radicale, qu'emprunte l'Assemblée plénière. Le problème juridique central résolu par la décision du 25 juin 1980 peut dès lors être formulé de la manière suivante : un ressortissant français qui n'a jamais été titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 est-il fondé à solliciter, postérieurement à l'entrée en vigueur de la Convention du 18 mai 1963, la délivrance d'un premier certificat de domicile sur le seul fondement de l'article 7 de cette nouvelle convention, ou les stipulations combinées des articles 7 et 22-3 restreignent-elles rigoureusement le rôle de l'administration au seul renouvellement des certificats préexistants ?

Corrélativement, sur le terrain du droit du contentieux administratif, la question se posait de savoir quel était l'office du juge de l'excès de pouvoir face à une décision administrative de refus qui s'était fondée sur l'appréciation des conditions de fait de la résidence du demandeur, alors même que la demande présentée n'entrait dans aucun des cas prévus par le texte conventionnel invoqué.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique qui écarte d'emblée les considérations factuelles et civilistes pour se concentrer exclusivement sur l'architecture des normes internationales applicables et sur la théorie de la compétence liée de l'administration.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée et indissociable des textes conventionnels. Le requérant tentait d'isoler l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963 (qui pose le principe de l'exemption fiscale pour les Français justifiant de cinq ans de résidence habituelle au 13 octobre 1962) de l'article 22-3 du même texte (qui organise le régime des certificats). La Haute Juridiction rejette catégoriquement cette lecture dissociée. Elle affirme que, « pour son application, cette disposition [l'article 7] doit être combinée avec l'article 22-3 de ladite Convention ». Or, aux termes de cet article 22-3, le certificat de domicile qui avait été délivré en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951 « ne peut être maintenu que si les nationaux français qui en demandent la prorogation ont conservé, en en apportant la preuve, leur résidence habituelle à Monaco, la validité du certificat étant, alors limitée à trois ans ».

Dans un deuxième temps, tirant les conséquences logiques de cette combinaison normative (« Considérant, par suite... »), l'Assemblée plénière énonce de manière solennelle les trois conditions cumulatives et impératives auxquelles est subordonné le bénéfice de l'exonération fiscale par la voie du certificat de domicile :

1. « d'une part qu'il [le demandeur] soit, au moment de sa demande, déjà en possession d'un certificat de domicile, délivré en application de la Convention du 23 décembre 1951 » ;
2. « d'autre part, que ce certificat ait été renouvelé depuis le 13 octobre 1962 » ;
3. « et enfin, qu'il apporte la preuve du maintien de sa résidence habituelle à Monaco ».

Cette énumération séquentielle est fondamentale : la troisième condition (la preuve du maintien de la résidence habituelle, sur laquelle les parties débattaient abondamment) n'a vocation à être examinée que si les deux premières conditions préalables, tenant à la détention antérieure et au renouvellement continu d'un titre délivré sous l'empire du traité de 1951, sont d'ores et déjà réunies.

Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême applique cette grille d'analyse à la situation personnelle du requérant. Le constat est purement objectif et ne souffre d'aucune contestation : « Considérant que le sieur L. R. n'était pas, lors de sa demande, titulaire du certificat de domicile exigé ». La juridiction qualifie alors exactement la nature juridique de la requête soumise au Ministre d'État le 16 mai 1979 : « ladite demande tendait, ainsi, à la délivrance d'un premier certificat de domicile dans un cas qui n'est prévu par aucune des dispositions de la Convention du 18 mai 1963 ». Par cette formule, le juge suprême balaie implicitement mais nécessairement tant l'argument du requérant tiré de son état de minorité en 1962 que la tolérance administrative évoquée par le Ministre d'État dans sa contre-requête quant à ce qu'auraient admis en fait les Hautes Parties contractantes. Le texte de la Convention de 1963 est d'interprétation stricte : il organise l'extinction progressive ou le maintien sous contrôle triennal des situations acquises et formalisées sous la Convention de 1951, mais il a définitivement fermé la porte à l'octroi de tout certificat initial.

Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême met en œuvre une technique classique du contentieux de la légalité pour rejeter le recours sans avoir à examiner le bien-fondé des motifs de fait retenus par le Ministre d'État. L'administration avait rejeté la demande du sieur L. R. au motif que ce dernier n'établissait pas la réalité et la continuité de sa résidence habituelle à Monaco. Le requérant contestait ce motif en invoquant l'article 80 du Code civil et l'attestation de la Sûreté Publique. Le Tribunal Suprême coupe court à cette discussion en jugeant que, « dans ces conditions, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si et depuis quelle date le sieur L. R. avait sa résidence habituelle à Monaco, la décision attaquée ne saurait, quel qu'en soit le motif, être entachée d'illégalité dès lors qu'elle a refusé de délivrer un certificat de domicile dans un cas étranger au champ d'application de la convention précitée ; que la demande présentée à cet effet ne pouvait, par suite, qu'être rejetée ».

En d'autres termes, le Ministre d'État se trouvait en situation de compétence liée : saisi d'une demande de délivrance d'un premier certificat de domicile étrangère aux prévisions de la Convention de 1963, il était légalement tenu de la rejeter. Dès lors que le refus était obligatoire en droit, les motifs de fait sur lesquels l'autorité administrative avait cru devoir fonder sa décision (l'absence de résidence effective en Principauté) deviennent surabondants ou inopérants. Même à supposer que le Ministre d'État eût commis une erreur de droit au regard de l'article 80 du Code civil ou une erreur d'appréciation des faits quant aux séjours d'études en France, une telle erreur demeurerait sans incidence sur la légalité du dispositif de refus, lequel s'imposait de toute façon.

C. Le dispositif

Par ces motifs d'une grande concision, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême tranche le litige en ces termes :

« DÉCIDE : La requête du sieur L. R. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur L. R. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État, »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 25 juin 1980 s'impose comme un arrêt de principe majeur dans le contentieux de l'application des conventions fiscales franco-monégasques. Sa portée doit être analysée tant au regard du droit substantiel des traités bilatéraux unissant la France et la Principauté qu'au regard des méthodes du droit administratif contentieux monégasque.

En premier lieu, sur le terrain du droit matériel, la décision fige avec une rigueur absolue l'interprétation des dispositions transitoires et définitives issues de la Convention fiscale du 18 mai 1963. L'objectif poursuivi par la réforme conventionnelle de 1963 était de mettre un terme pour l'avenir à l'évasion fiscale des nationaux français vers la Principauté, tout en préservant les droits acquis des Français anciennement établis à Monaco avant le 13 octobre 1957 (soit cinq ans avant le 13 octobre 1962). Pour matérialiser cette frontière, les négociateurs de 1963 se sont appuyés sur l'instrument administratif qui existait déjà sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951 : le certificat de domicile.

L'apport fondamental de l'arrêt sieur L. R. réside dans la symbiose totale qu'il opère entre la règle de fond (l'article 7 définissant l'exemption fiscale par l'antériorité de cinq ans de résidence au 13 octobre 1962) et la règle de preuve et de procédure (l'article 22-3 organisant le maintien et la prorogation triennale des certificats délivrés sous la Convention de 1951). Le requérant tentait habilement de dissocier ces deux textes. Il laissait entendre dans sa réplique que le Tribunal Suprême avait déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'impossibilité de délivrer un « nouveau certificat de domicile » (c'est-à-dire, vraisemblablement, au profit d'une personne ayant laissé périmer son titre ancien ou ayant interrompu sa résidence), mais il soutenait que sa situation était radicalement différente puisqu'il sollicitait un « premier certificat » sur le fondement direct de l'article 7, n'ayant pu le faire en 1962 en raison de sa minorité.

En réunissant