Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27524

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27524 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique et rigoureux de l'application des conventions fiscales bilatérales conclues entre la France et la Principauté de Monaco, et plus particulièrement de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (également visée dans la décision comme datée du 16 mai 1963), rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963, laquelle a succédé à la Convention du 23 décembre 1951 (visée comme rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 1063 du 18 mai 1963). Ce dispositif conventionnel régit notamment le statut fiscal des ressortissants français établis sur le territoire monégasque et détermine les conditions dans lesquelles ces derniers peuvent être exemptés de l'impôt sur le revenu perçu en France, exemption matérialisée sur le plan administratif par la détention d'un document spécifique : le certificat de domicile.

En l'espèce, la demoiselle L., de nationalité française, prétendait justifier d'une résidence habituelle et ininterrompue sur le territoire de la Principauté de Monaco à compter du 13 octobre 1957, et du maintien de cette résidence jusqu'au jour de ses démarches administratives. À l'époque de l'intervention de la Convention fiscale du 18 mai 1963 (et à la date de référence du 13 octobre 1962 fixée par ce texte), l'intéressée n'avait pas encore atteint l'âge de la majorité légale. De ce fait, ou pour des raisons tenant à sa situation personnelle de mineure, elle n'avait pas sollicité ni obtenu de certificat de domicile sous l'empire de l'ancienne Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951.

La situation factuelle de la demoiselle L. présentait en outre plusieurs particularités relevées au cours de l'instruction administrative du dossier. D'une part, en l'année 1966, alors qu'elle était encore mineure, ses parents ont quitté la Principauté pour établir leur domicile en France. D'autre part, une enquête diligentée par les services de police a fait apparaître que, durant la période allant de 1966 à 1968, la jeune fille avait poursuivi des études sur le territoire de la commune française limitrophe de Beausoleil. Néanmoins, la demoiselle L. disposait d'une carte d'identité de résident privilégié à Monaco, dont elle avait obtenu le renouvellement, et soutenait y avoir toujours conservé son séjour principal.

Souhaitant bénéficier du régime d'exonération de l'impôt sur le revenu français prévu par l'article 7 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 en faveur des Français justifiant de cinq ans de résidence habituelle à Monaco au 13 octobre 1962, la demoiselle L. a saisi l'Administration monégasque le 12 octobre 1979 d'une demande tendant à la délivrance, pour la première fois à son profit, d'un certificat de domicile.

Par une décision en date du 29 novembre 1979, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. Selon les éléments rapportés dans la décision, cette décision initiale de rejet n'a été reçue par la requérante que le 3 décembre 1979. Entendant contester ce refus, la demoiselle L. a rédigé une lettre datée du 1er février 1980 par laquelle elle formait un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin qu'il revienne sur sa position. Les conditions exactes de la remise de ce recours gracieux ont fait l'objet d'une divergence factuelle majeure entre les parties : tandis que la requérante affirmait avoir déposé son pli directement au Département des Finances le 1er février 1980 (soit la veille de l'expiration du délai de recours qu'elle fixait au 2 février 1980), les services administratifs y ont apposé un cachet d'enregistrement portant la date du 20 février 1980.

Statuant sur ce recours gracieux, le Ministre d'État a, par une nouvelle décision en date du 28 octobre 1980, confirmé sa décision initiale de rejet du 29 novembre 1979, refusant ainsi définitivement de délivrer à la demoiselle L. le certificat de domicile sollicité. C'est dans ces circonstances que le litige a été porté sur le terrain juridictionnel.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 23 décembre 1980, la demoiselle L. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 28 octobre 1980 confirmant, sur recours gracieux, le rejet de sa demande de certificat de domicile en date du 29 novembre 1979. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 25 février 1981, à laquelle la requérante a répondu par un mémoire en réplique le 25 mars 1981, suivi d'un mémoire en duplique du Ministre d'État présenté le 22 avril 1981. Par une ordonnance du 18 mai 1981, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en section administrative.

Les débats devant la Haute Juridiction se sont cristallisés autour de deux axes distincts : la recevabilité formelle du recours contentieux au regard des délais de procédure, et le bien-fondé de la demande au regard des dispositions combinées du droit civil monégasque et du droit fiscal conventionnel franco-monégasque.

1. Sur le terrain de la recevabilité

Dans sa contre-requête et sa duplique, le Ministre d'État a soulevé à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. Son argumentation reposait sur le mécanisme de prorogation du délai de recours contentieux par l'exercice d'un recours administratif préalable, régi par l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 du 16 avril 1963 sur l'Organisation et le Fonctionnement du Tribunal Suprême. Selon le représentant de l'État, la décision initiale de rejet datant du 29 novembre 1979, le recours gracieux destiné à conserver le délai du recours contentieux aurait dû être formé au plus tard le 1er février 1980. Or, si la lettre de recours gracieux de la demoiselle L. portait bien la date scripturale du 1er février 1980, elle n'avait été reçue par le Département des Finances que le 20 février 1980, ainsi qu'en faisait foi, selon l'Administration, le cachet officiel d'enregistrement apposé sur le document. Le recours gracieux étant dès lors tardif car intervenu plus de deux mois après la décision initiale, il n'avait pu conserver le délai de recours contentieux, frappant ainsi d'irrecevabilité la requête dirigée contre la décision confirmative du 28 octobre 1980.

En réplique, la demoiselle L. soutenait que sa requête était parfaitement recevable. Précisant avoir reçu la notification de la décision du 29 novembre 1979 à la date du 3 décembre 1979, elle faisait valoir que le délai de deux mois pour former son recours gracieux avait commencé à courir le 4 décembre 1979 pour expirer le 2 février 1980. Elle maintenait avoir déposé sa lettre de recours au Département des Finances dès le 1er février 1980, soit avant l'échéance du terme. Surtout, elle contestait la force probante du cachet administratif daté du 20 février 1980, arguant qu'une telle marque apposée unilatéralement par l'Administration ne constituait pas une preuve suffisante de la date réelle de réception, et soulignait qu'au demeurant, dans sa correspondance antérieure avec elle, le Ministre d'État n'avait jamais contesté la coïncidence entre la date figurant sur la lettre et celle de sa réception effective.

2. Sur le fond du droit

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la demoiselle L. développait une argumentation articulée en trois moyens principaux :

• L'interprétation téléologique et littérale de la Convention de 1963 : La requérante fondait sa demande sur la combinaison des articles 7 et 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Selon elle, l'article 7 régissait la délivrance, pour la première fois, d'un certificat de domicile et n'imposait qu'une double condition matérielle : justifier d'une résidence habituelle à Monaco à compter du 13 octobre 1957 (soit cinq ans avant le 13 octobre 1962) et établir le maintien de cette résidence jusqu'au jour de la demande. Elle soutenait qu'aucune stipulation conventionnelle ne permettait d'exclure de ce bénéfice les personnes qui n'avaient pas atteint leur majorité à l'époque de l'intervention de la Convention. En réplique, elle ajoutait qu'il était contraire à l'esprit des rédacteurs du traité de prétendre que l'article 22, alinéa 3, n'envisageait que le seul renouvellement des certificats existants, car une telle lecture aboutirait à priver de la qualité de résident privilégié tout ressortissant français mineur non détenteur d'un certificat à la date de la Convention, quand bien même il remplirait les conditions de fond de l'article 7. Elle relevait d'ailleurs une contradiction dans la défense de l'Administration qui, dans un passage de sa contre-requête, admettait explicitement la possibilité d'attribuer un tel certificat à un mineur.
• L'autonomie de la notion fiscale de domicile par rapport au droit civil : La requérante contestait le motif de rejet qui lui avait été opposé par l'Administration sur le fondement de l'article 80 du Code civil monégasque, aux termes duquel le domicile du mineur non émancipé est celui de ses parents. Elle faisait valoir qu'en droit fiscal, la notion de domicile est autonome et s'identifie au lieu du séjour principal effectif, indépendamment du rattachement légal civiliste.
• La réalité matérielle de sa résidence continue à Monaco : Sur le plan probatoire, la demoiselle L. affirmait rapporter la preuve de sa résidence habituelle et ininterrompue dans la Principauté par la production de divers documents administratifs, au premier rang desquels figurait le renouvellement de sa carte d'identité de résident privilégié, ainsi que par des témoignages et attestations de voisins. Elle précisait que ces témoignages avaient été délivrés en toute liberté et qu'il appartenait aux services de police de les vérifier s'ils l'estimaient nécessaire.

En défense au fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant trois séries d'arguments :

• Le défaut de base légale de la demande au regard de l'article 22, alinéa 3, de la Convention : Pour le Ministre d'État, le recours manquait en droit car il tendait à la délivrance d'un premier certificat de domicile dans une hypothèse nullement prévue par la Convention du 18 mai 1963. Il soulignait que l'article 22, alinéa 3 — seule disposition du traité mentionnant expressément le certificat de domicile — traitait exclusivement du maintien et du renouvellement des certificats déjà délivrés en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951 et validés conformément à la nouvelle Convention. Le Ministre précisait dans sa duplique que cette interprétation stricte avait déjà été confirmée par la jurisprudence du Tribunal Suprême.
• L'incidence de la minorité et de l'article 80 du Code civil : À titre subsidiaire, l'Administration faisait valoir que même à supposer que la requérante eût été susceptible, au 13 octobre 1962, d'obtenir un certificat de domicile pouvant être validé avant le 1er juillet 1963, elle aurait en tout état de cause perdu tout droit au renouvellement de ce titre dès 1966 et jusqu'à sa majorité. En effet, ses parents ayant transféré leur domicile en France en 1966, le domicile légal de la demoiselle L., alors mineure, s'était trouvé transféré de plein droit en France par l'effet impératif de l'article 80 du Code civil, ce qui n'entrait nullement en contradiction avec l'interprétation générale de la Convention soutenue par le Gouvernement.
• L'insuffisance des preuves de résidence : Enfin, sur le terrain factuel, le Ministre d'État déniait toute valeur probante aux attestations versées aux débats par la requérante, observant que ces documents avaient été rédigés par l'intéressée elle-même avant d'être simplement signés par des voisins. Il opposait à ces écrits privés la force probante supérieure des constatations officielles contenues dans le rapport d'enquête de police produit par la défense, lequel établissait que la requérante avait effectué ses études en France, à Beausoleil, de 1966 à 1968.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême, siégeant en matière administrative, était appelé à trancher deux questions de droit successives, l'une de nature processuelle, l'autre de nature substantielle.

1. La question procédurale de la charge de la preuve de la tardiveté : Lorsque l'Administration oppose une fin de non-recevoir tirée de la forclusion du recours contentieux au motif que le recours administratif gracieux préalable aurait été formé hors délai, le simple cachet d'enregistrement apposé par les services administratifs sur la lettre de recours gracieux suffit-il à établir la tardiveté de ce dernier face aux dénégations de l'administré qui soutient avoir déposé son pli à la date figurant sur la lettre, et à qui profite le doute en l'absence de preuve certaine de la date du dépôt ?

2. La question de fond relative au champ d'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 : Les dispositions combinées des articles 7 et 22, alinéa 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 permettent-elles à un ressortissant français, qui invoque une résidence habituelle de cinq ans à Monaco à la date du 13 octobre 1962 mais qui n'était pas titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention antérieure du 23 décembre 1951, d'obtenir la délivrance initiale d'un premier certificat de domicile postérieurement à l'entrée en vigueur de la Convention de 1963 ? Et, à titre corollaire, quelle est l'incidence sur la légalité du refus administratif d'un motif potentiellement erroné ou débattu (tel que celui tiré de l'article 80 du Code civil ou de la réalité matérielle de la résidence) lorsque l'Administration se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter une demande étrangère au champ d'application du texte invoqué ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps parfaitement distincts, faisant preuve d'un libéralisme protecteur des droits du justiciable au stade de l'examen de la recevabilité, avant d'adopter une rigueur exégétique implacable quant à l'interprétation au fond du droit conventionnel.

1. Sur la recevabilité : le rejet de la fin de non-recevoir au bénéfice du doute

Pour écarter la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 du 16 avril 1963, la Haute Juridiction procède à une analyse équilibrée du fardeau probatoire. Le juge constate l'existence d'une contradiction irréductible entre deux allégations dépourvues l'une comme l'autre de démonstration absolue : d'un côté, le Ministre d'État se prévaut d'un cachet administratif daté du 20 février 1980 apposé sur la lettre de recours gracieux du 1er février 1980 (date postérieure à l'expiration du délai de recours imparti à peine de forclusion à compter de la décision du 29 novembre 1979) ; de l'autre, la demoiselle L. déclare avoir déposé cette lettre directement à la date figurant sur celle-ci (le 1er février 1980), soit avant l'expiration dudit délai.

Le Tribunal Suprême tranche ce conflit probatoire par un considérant de principe d'une grande netteté : « Considérant qu'en l'absence de preuve irréfutable apportée tant par le Ministre d'État que par la requérante quant à la recevabilité de la requête, il y a lieu de l'examiner au fond ». Ce faisant, la juridiction refuse de conférer au cachet d'enregistrement interne de l'Administration la valeur d'une preuve authentique ou irréfragable de la date de remise d'un recours, et pose la règle selon laquelle l'incertitude probatoire entourant le respect des délais de procédure ne saurait préjudicier au droit d'accès au juge.

2. Sur le fond : l'interprétation stricte des conditions conventionnelles et la neutralisation des motifs surabondants

Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée et systémique des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963.

Dans un premier temps, il rappelle l'objet de l'article 7 de cette Convention, sur lequel la requérante fondait sa prétention : ce texte exempte de l'impôt sur le revenu perçu en France les personnes de nationalité française qui « justifient de 5 ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962 ». Toutefois, le juge affirme immédiatement que cette disposition substantielle ne peut être lue isolément ; pour sa mise en œuvre administrative (« pour son application »), elle doit impérativement être combinée avec l'article 22, alinéa 3, de la même Convention. Or, aux termes de ce dernier texte, le certificat de domicile, qui avait été délivré en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951, ne peut être maintenu que si les nationaux français qui en demandent la prorogation apportent la preuve qu'ils ont conservé leur résidence habituelle à Monaco, la durée de validité du titre ainsi prorogé étant alors ramenée à trois ans.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême déduit de cette articulation textuelle les trois conditions cumulatives et impératives auxquelles est subordonné le bénéfice de l'exonération fiscale matérialisée par le certificat de domicile :

1. Le demandeur doit, au moment où il formule sa demande, être déjà en possession d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951 ;
2. Ce certificat initial doit avoir fait l'objet d'un renouvellement depuis la date charnière du 13 octobre 1962 ;
3. L'intéressé doit enfin apporter la preuve du maintien continu de sa résidence habituelle à Monaco.

Dans un troisième temps, appliquant cette grille d'analyse à l'espèce (syllogisme juridique), la Haute Juridiction relève un fait constant et dirimant : la demoiselle L. n'était pas, lors de sa demande du 12 octobre 1979, titulaire du certificat de domicile exigé par les textes. Dès lors, sa démarche ne visait pas au renouvellement d'un titre préexistant, mais tendait à la délivrance d'un premier certificat de domicile, hypothèse qui « n'est prévu[e] par aucune des dispositions de la Convention du 18 mai 1963 ».

Enfin, dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences contentieuses de cette exclusion du champ d'application de la loi conventionnelle sur le contrôle de légalité de l'acte attaqué. Puisque l'Administration était saisie d'une demande étrangère aux prévisions du