Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27525

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27525 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 1er juillet 1981 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans une opération immobilière projetée dans le quartier de Monte-Carlo et mettant en lumière la confrontation classique mais fondamentale entre l'évolution contemporaine du tissu urbain et les engagements contractuels historiques grevant la propriété foncière.

Aux termes des énonciations de la décision, un terrain unique avait fait l'objet, au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, d'une division foncière en vue d'une aliénation par lots. Le texte de l'arrêt mentionne successivement, dans l'exposé des prétentions du requérant, une vente aux enchères par lots en date du 23 mai 1874 assortie d'un cahier des charges, puis, dans les motifs mêmes de la décision, un cahier des charges en date du 23 mai 1874 assortissant une vente aux enchères publiques ayant eu lieu le 25 juin 1874. Quoi qu'il en soit de cette articulation chronologique entre la rédaction de l'acte contenant les charges et l'adjudication effective, l'opération du XIXe siècle avait donné naissance à plusieurs parcelles distinctes soumises à des stipulations communes.

Ce cahier des charges de 1874 comportait des prescriptions d'ordre architectural et d'usage particulièrement strictes, destinées à fixer durablement la physionomie des lieux et à préserver les agréments mutuels des fonds issus de la division. D'une part, sur le plan de la volumétrie et du gabarit des constructions, le document contractuel imposait aux acquéreurs des différents lots de ne construire que des immeubles dont l'élévation était strictement limitée : ceux-ci ne devaient être composés que d'un sous-sol, d'un rez-de-chaussée et d'un seul étage. L'objectif expressément poursuivi par cette limitation de hauteur – qualifiée de servitude altius non tollendi dans la théorie générale des biens, bien que la décision s'en tienne aux termes du cahier des charges – était de ne pas masquer la vue des lots placés immédiatement derrière les parcelles situées en aval ou en premier rideau. D'autre part, sur le plan de la destination des édifices, le cahier des charges obligeait chaque acquéreur à respecter une « occupation bourgeoise » des lieux, excluant par là même les affectations commerciales, industrielles ou purement tertiaires.

Plus d'un siècle après cette division foncière originelle, la configuration de la propriété des lots issus du terrain unique mettait en présence plusieurs titulaires de droits réels. D'un côté, la Société San Carlo Shipping Company était propriétaire d'une parcelle issue de ce lotissement historique, sur laquelle se trouvait édifiée la « Villa B. », sise à Monte-Carlo. D'après les écritures du requérant, l'acte de vente conclu au profit de la Société San Carlo Shipping Company mentionnait expressément les servitudes existantes issues des actes de 1874. D'un autre côté, le sieur B. était propriétaire d'un terrain situé immédiatement derrière la Villa B., parcelle provenant également du terrain unique divisé en 1874. Deux autres personnes physiques, la dame D., Veuve D., et la demoiselle F., se trouvaient également intéressées à la conservation des lieux, bien que la décision ne précise pas la localisation exacte ni la nature juridique de leurs droits immobiliers respectifs (non précisé dans la décision).

Souhaitant procéder à une refonte complète de son actif immobilier, la Société San Carlo Shipping Company a sollicité auprès de l'administration monégasque l'autorisation de démolir implicitement ou de remplacer l'existant pour édifier un nouveau bâtiment aux lieu et place de la Villa B. Le projet architectural présenté s'écartait radicalement des stipulations du cahier des charges de 1874 sous le double rapport de la hauteur et de la destination : il prévoyait en effet la construction d'un immeuble s'élevant sur sept étages et destiné à un usage principal de bureaux avec des appartements annexes.

Par un arrêté ministériel n° 80-423 en date du 3 octobre 1980, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en autorisant la Société San Carlo Shipping Company à construire ledit immeuble à usage de bureaux avec appartements annexes aux lieu et place de la Villa B. Conformément aux dispositions de l'article 4, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, l'article 1er de cet arrêté ministériel rappelait formellement que l'autorisation de construire était accordée sous réserve des droits des tiers. C'est l'édiction de cet acte administratif individuel qui a cristallisé le contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que l'autorisation administrative ainsi délivrée portait une atteinte directe aux droits qu'il tirait de l'organisation conventionnelle des fonds datant de 1874, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête déposée le 5 décembre 1980, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 80-423 du 3 octobre 1980. Parallèlement, la dame D., Veuve D., et la demoiselle F. ont également introduit des recours tendant à l'annulation du même arrêté ministériel (les dates exactes de dépôt de leurs requêtes et répliques respectives ne sont pas précisées dans la décision).

L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire par l'échange de mémoires successifs. Au soutien de sa requête initiale du 5 décembre 1980, le sieur B. articulait son argumentation autour de la méconnaissance frontale, par l'arrêté attaqué, des dispositions du cahier des charges de 1874. Il faisait valoir un double grief matériel : d'une part, l'arrêté permettait l'édification d'un immeuble de sept étages là où le cahier des charges limitait impérativement la hauteur à un sous-sol, un rez-de-chaussée et un étage afin de préserver les vues des fonds situés à l'arrière, dont le sien ; d'autre part, l'acte administratif autorisait un immeuble à usage principal de bureaux alors que la loi contractuelle du lotissement imposait une « occupation bourgeoise ».

Dans sa contre-requête déposée le 5 février 1981, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du sieur B. aux entiers dépens. La défense de l'administration reposait sur l'indépendance des législations et la séparation des ordres de juridiction et des corps de règles. À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir quant au fond du moyen – plus exactement l'inopérance du grief –, en soutenant qu'il est de principe qu'une autorisation de construire n'a pas pour objet d'assurer le respect d'une servitude purement privée et que, par conséquent, la violation éventuelle d'une telle servitude ne saurait constituer un grief d'illégalité susceptible d'entacher l'autorisation administrative. À titre superfétatoire, l'autorité administrative rappelait les termes de l'article 4, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, aux termes duquel l'autorisation de construire est toujours accordée sous réserve des droits des tiers, clause de style légale qui avait au demeurant été expressément reproduite à l'article 1er de l'arrêté ministériel querellé.

Loin de se rendre à cette argumentation classique du droit administratif de l'urbanisme, le sieur B., dans son mémoire en réplique du 6 mars 1981, a maintenu ses conclusions d'annulation en tentant de construire un pont juridique entre le titre de propriété privé et la légalité administrative. Après avoir rappelé que le Tribunal Suprême est compétent pour annuler un acte administratif, le requérant soutenait que l'administration était légalement tenue de respecter les servitudes existantes dès lors qu'elle en avait nécessairement connaissance par le biais de la constitution réglementaire du dossier de demande de permis. Pour ce faire, il invoquait l'article 3 de l'Ordonnance n° 36-47 du 9 septembre 1966 (visée par ailleurs par le Tribunal comme l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie), qui exige que toute demande d'autorisation de construire soit notamment accompagnée d'un acte notarié attestant la propriété du demandeur. Or, selon le requérant, l'acte de vente consenti à la Société San Carlo Shipping Company mentionnait expressément les servitudes grevant le fonds ; l'administration, saisie de cet acte notarié en vertu d'une prescription réglementaire, ne pouvait donc ignorer ces restrictions et se trouvait liée par elles dans l'exercice de son pouvoir d'autorisation.

Par une duplique enregistrée le 8 avril 1981, le Ministre d'État a renvoyé à son argumentation antérieure tout en réfutant l'interprétation extensive donnée par le requérant à l'exigence documentaire de l'ordonnance de 1966 : selon le gouvernement, l'acte notarié requis par ce texte constitue une simple attestation de propriété destinée à vérifier la qualité du pétitionnaire, et n'a nullement pour effet d'incorporer les clauses de droit privé qu'il contient dans le bloc de légalité opposable à l'administration lors de l'instruction du permis. Des répliques et dupliques ont également été déposées par le Ministre d'État en réponse aux recours de la dame Veuve D. et de la demoiselle F.

Par des ordonnances en date du 11 mai 1981, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause en section administrative, conformément aux règles d'organisation fixées par l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 25, 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, le Tribunal a entendu le rapport de M. Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Hélène Marquilly et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats défenseurs près la Cour d'appel de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a été rendue le 1er juillet 1981.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la question procédurale préalable relative au traitement simultané de plusieurs recours distincts tendant à l'anéantissement d'un acte unique, le Tribunal Suprême était saisi d'une question de droit substantielle touchant à la délimitation exacte des normes de référence du contrôle de légalité exercé par le juge de l'excès de pouvoir en matière d'urbanisme.

Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à l'interrogation suivante : la méconnaissance, par un arrêté ministériel délivrant une autorisation de construire, de servitudes pesant sur le terrain d'assiette du projet (telles qu'une limitation de hauteur et une obligation d'occupation bourgeoise) et résultant d'un cahier des charges assortissant une vente aux enchères par lots ainsi que d'actes contractuels subséquents, constitue-t-elle un moyen pouvant être utilement invoqué au soutien d'un recours pour excès de pouvoir, notamment lorsque le titre de propriété mentionnant ces servitudes a dû être produit à l'administration en application des textes réglementaires régissant l'instruction des demandes de permis, ou une telle méconnaissance demeure-t-elle étrangère à la légalité administrative à défaut d'intégration de ces prescriptions dans un plan de lotissement ayant acquis valeur réglementaire par un acte de l'autorité publique ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême, rédigée avec la concision et la rigueur caractéristiques du style juridictionnel administratif francophone – ici manifestement marquée par l'empreinte de son rapporteur, le professeur Roland Drago –, se déploie en quatre temps logiques d'une parfaite clarté.

1. La jonction procédurale des instances connexes

En premier lieu, le Tribunal règle la question de l'organisation de l'instance. Il constate que les requêtes présentées respectivement par le sieur B., la dame Veuve D. et la demoiselle F. « sont dirigées contre le même acte administratif », à savoir l'arrêté ministériel n° 80-423 du 3 octobre 1980. Tirant la conséquence logique de cette identité d'objet contentieux, la juridiction décide « qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ». Ce faisant, le juge administratif applique un principe classique de bonne administration de la justice qui permet d'éviter toute contrariété de décisions et de rationaliser le traitement de recours présentant un lien d'indivisibilité ou de connexité étroite par leur cible commune.

2. La qualification juridique des moyens soulevés par les requérants

En deuxième lieu, le juge procède à une analyse stricte et limitative de l'argumentation développée par les demandeurs afin d'en circonscrire la nature juridique exacte au regard de la théorie du recours pour excès de pouvoir. Le Tribunal relève négativement que « les requérants n'invoquent à l'encontre du permis de construire délivré le 3 octobre 1980 à la Société San Carlo Shipping Company aucun moyen tiré de la violation d'une disposition législative ou réglementaire ». Positivement, il constate « qu'ils soutiennent seulement que cet acte méconnaît les servitudes qui résulteraient du cahier des charges en date du 23 mai 1874 assortissant la vente aux enchères publiques ayant eu lieu le 25 juin 1874, ainsi que les actes contractuels subséquents ».

Cette étape du raisonnement est décisive en ce qu'elle écarte implicitement mais nécessairement la tentative du sieur B., formulée dans sa réplique du 6 mars 1981, de transformer le moyen en une violation de l'article 3 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966. En affirmant qu'aucun moyen tiré de la violation d'une disposition législative ou réglementaire n'est invoqué, le Tribunal Suprême valide la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique : l'obligation réglementaire de joindre à la demande de permis un acte notarié attestant la propriété ne confère nullement un caractère réglementaire aux stipulations contractuelles contenues dans cet acte. Le moyen reste donc exclusivement cantonné sur le terrain de la violation d'engagements de droit privé.

3. L'affirmation du principe de l'inopérance des moyens tirés de servitudes contractuelles de droit privé

En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce la règle de droit fondamentale qui gouverne la solution du litige, sous la forme d'un attendu de principe limpide : « Considérant qu'un moyen tiré d'une servitude contractuelle de droit privé n'est pas au nombre de ceux qui peuvent être utilement invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un permis de construire ».

Le vocabulaire employé par la haute juridiction mérite une attention particulière. En jugeant que le moyen ne peut être « utilement invoqué », le Tribunal recourt à la catégorie technique précise de l'inopérance du moyen en contentieux administratif. Le moyen n'est pas irrecevable en la forme, et le juge ne se prononce pas davantage sur son bien-fondé matériel (c'est-à-dire sur le point de savoir si le projet de la Société San Carlo Shipping Company viole effectivement ou non le cahier des charges de 1874, ce que la formulation au conditionnel « qui résulteraient » confirme). Le juge constate simplement que le moyen est sans rapport avec la norme de référence du contrôle de légalité administrative : même à supposer que la servitude existe et soit violée par le projet autorisé, cette circonstance est radicalement insusceptible d'affecter la légalité de l'arrêté ministériel qui ne statue qu'au regard des règles de droit public de l'urbanisme.

4. L'énoncé de l'exception légale : la mutabilité en règle de droit public par approbation administrative

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême apporte un tempérament essentiel à son principe, dessinant ainsi la frontière exacte entre le droit privé des biens et le droit public de l'urbanisme en matière de lotissement. Il précise en effet : « Qu'il n'en serait autrement que si cette servitude procédait d'un plan de lotissement ayant acquis valeur réglementaire par l'effet d'un acte de l'autorité publique, dans les conditions prévues par l'article 85 de l'ordonnance susvisée du 9 septembre 1966 ».

Par cette réserve, le juge administratif explique à quelles conditions une prescription trouvant son origine dans une division foncière peut entrer dans le bloc de légalité opposable au Ministre d'État lors de la délivrance d'un permis de construire. Il faut, d'une part, que la servitude procède d'un « plan de lotissement » et, d'autre part, que ce document ait « acquis valeur réglementaire par l'effet d'un acte de l'autorité publique » conformément aux mécanismes prévus par l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. En l'espèce, le cahier des charges du 23 mai 1874 et les actes contractuels subséquents étant demeurés de purs actes de droit privé dépourvus d'une telle consécration par l'autorité publique au titre de l'article 85, ils n'ont pas changé de nature juridique. Dès lors, la conclusion s'impose par un syllogisme rigoureux : les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du permis de construire du 3 octobre 1980, et leurs recours doivent être rejetés avec mise des dépens à leur charge.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 1er juillet 1981 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Les recours du sieur B., de la dame Veuve D. et de la demoiselle F. sont rejetés ; Les dépens sont mis à la charge du sieur B., de la dame Veuve D. et de la demoiselle F. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Sieur B. c/ Ministre d'État du 1er juillet 1981 constitue un jalon fondamental du droit administratif monégasque de l'urbanisme. Par la netteté de sa formulation et la qualité doctrinale de sa rédaction, elle fixe de manière pérenne les rapports qu'entretiennent la police administrative de la construction et le droit civil des biens au sein de la Principauté.

1. La consécration du principe de l'indépendance des législations et de la clause « sous réserve des droits des tiers »

L'apport premier de l'arrêt réside dans la théorisation contentieuse de la règle figurant à l'article 4, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, invoquée par le Ministre d'État dans sa contre-requête et rappelée à l'article 1er de l'arrêté attaqué, selon laquelle l'autorisation de construire est toujours accordée « sous réserve des droits des tiers ».

Cette disposition législative repose sur une conception stricte des missions respectives de l'administration et du juge dans un système juridique connaissant la summa divisio du droit public et du droit privé. Lorsque le Ministre d'État instruit une demande d'autorisation de construire, il exerce une compétence de police administrative spéciale visant à vérifier la conformité du projet immobilier aux règles d'intérêt général relatives à l'urbanisme, à la construction et à la voirie (telles qu'elles résultent de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966). L'autorité administrative n'est ni le gardien des contrats privés, ni le juge de la validité, de l'interprétation ou du respect des serv