Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25051

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25051 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente affaire, tranchée par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative le 6 mars 1985, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et, plus particulièrement, du régime juridique entourant la délivrance du certificat de domicile aux ressortissants français résidant sur le territoire monégasque.

Le requérant, le sieur G. G., de nationalité française, revendiquait la reconnaissance de son établissement ancien et continu sur le territoire de la Principauté de Monaco afin de bénéficier des dispositions de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. L'obtention de ce certificat de domicile impliquait la démonstration que l'intéressé était domicilié dans la Principauté depuis le 13 octobre 1957.

Au soutien de ses prétentions factuelles relatives à la réalité et à l'ancienneté de sa résidence monégasque, le sieur G. G. exposait une chronologie détaillée de son parcours personnel et professionnel à Monaco :

• Dans un premier temps, il affirmait avoir habité avec ses parents à Monaco, au sein de l'Hôpital de Monaco, situation dont diverses pièces attestaient pour les années 1946 et 1948.
• Dans un deuxième temps, il faisait valoir qu'il avait été lui-même employé à l'Hôpital de Monaco au cours de la période s'étendant de 1949 à 1965, tout en étant logé directement dans cet établissement.
• Dans un troisième temps, à compter de la fin de son emploi hospitalier en 1965, il indiquait avoir acquis cette même année un fonds de commerce situé à Monaco, assorti d'un appartement y attenant.
• Enfin, il précisait avoir acquis par la suite un second fonds de commerce comportant également un appartement, toujours localisé sur le territoire de la Principauté de Monaco.

Pour expliquer le refus opposé par les autorités administratives monégasques à sa demande de certificat de domicile, le requérant soutenait que l'administration avait commis une erreur sur la personne, en le confondant avec son frère, prénommé également avec l'initiale G., lequel résidait en France au moment du litige.

Toutefois, cette présentation factuelle se heurtait à une chronologie administrative antérieure ainsi qu'aux constatations des services de police monégasques, telles que rapportées par le Ministre d'État. En effet, il ressort des éléments versés aux débats par l'administration que le sieur G. G. avait déjà sollicité la délivrance d'un certificat de domicile près de deux décennies plus tôt. Cette première démarche avait abouti à une décision de refus qui lui avait été notifiée le 18 juin 1966. Sur recours gracieux formé par l'intéressé, ce refus initial avait été expressément confirmé par une décision du Ministre d'État en date du 3 mai 1967. Par ailleurs, sur le terrain purement matériel de la localisation de la résidence, l'administration opposait aux pièces du requérant les résultats d'enquêtes effectuées par la Direction de la Sûreté Publique, desquelles il ressortait que le sieur G. G. n'avait pas sa résidence habituelle à Monaco, mais dans la commune française limitrophe de Cap d'Ail.

C'est dans ce contexte que, plus de seize années après le rejet de son recours gracieux du 3 mai 1967, le sieur G. G. a adressé au Ministre d'État, le 11 octobre 1983, une nouvelle requête sollicitant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco en application de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Par une lettre en date du 8 juin 1984, le Ministre d'État a rejeté cette demande, refusant ainsi de lui délivrer le certificat sollicité. C'est cette ultime décision du 8 juin 1984 qui constitue l'acte administratif attaqué devant le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'instance contentieuse s'est ouverte par le dépôt d'une requête le 8 août 1984, par laquelle le sieur G. G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 8 juin 1984 lui refusant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco. Par une ordonnance rendue le 28 août 1984, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative.

L'instruction écrite a donné lieu à un échange nourri de mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), au cours duquel les parties ont articulé des moyens touchant tant à la recevabilité des écritures adverses et du recours principal qu'au bien-fondé de la demande de certificat de domicile.

1. L'argumentation de la défense (contre-requête et duplique du Ministre d'État)

Dans sa contre-requête déposée le 9 octobre 1984, complétée par sa duplique en date du 15 novembre 1984, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Son argumentation s'articule en deux volets distincts, l'un principal d'ordre procédural, l'autre subsidiaire relatif au fond du droit.

À titre principal, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, en mobilisant la théorie de la décision confirmative combinée aux règles régissant les délais de recours contentieux :

• Il a rappelé que le requérant s'était déjà vu refuser le certificat de domicile par une décision notifiée le 18 juin 1966, laquelle avait été confirmée sur recours gracieux le 3 mai 1967.
• Il a soutenu que la décision attaquée du 8 juin 1984 revêtait un caractère purement confirmatif de la décision du 3 mai 1967, en précisant expressément que ce caractère confirmatif demeurait acquis « qu'elle soit ou non intervenue à la suite d'une instruction nouvelle ».
• En conséquence, en application des articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (mentionnée par erreur matérielle de plume comme datant de 1983 dans un passage de la contre-requête, puis correctement citée de 1963 dans la suite des écritures et des visas), le recours dirigé contre cet acte confirmatif était présenté hors délai et, partant, entaché d'irrecevabilité.

En outre, en réponse à une exception procédurale soulevée par le requérant dans sa réplique quant à la recevabilité temporelle de la contre-requête elle-même, le Ministre d'État a démontré dans sa duplique du 15 novembre 1984 que le délai imparti par l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 avait été scrupuleusement respecté. S'appuyant sur les dispositions des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, il a exposé que ce délai procédural est un délai franc ou, à tout le moins, un délai qui ne comprend pas le jour d'où il part (dies a quo) et qui se calcule de quantième à quantième.

À titre subsidiaire, sur le fond du litige, le Ministre d'État a développé trois séries d'arguments visant à démontrer le mal-fondé des prétentions du sieur G. G. :

• Premièrement, sur le terrain du droit conventionnel, l'administration a fait valoir que l'intéressé n'avait jamais été titulaire d'un certificat de domicile validé et renouvelé dans les conditions prévues par la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Dès lors, n'ayant jamais détenu un tel titre initial, il ne pouvait juridiquement en solliciter le renouvellement et se trouvait placé dans une situation non prévue par ladite convention.
• Deuxièmement, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a soutenu qu'en tout état de cause, les documents produits par le requérant n'établissaient nullement qu'il avait sa résidence habituelle à Monaco et qu'il se trouvait dans l'impossibilité d'en rapporter la démonstration.
• Troisièmement, de manière positive, l'administration a opposé les conclusions des enquêtes diligentées par la Direction de la Sûreté Publique, desquelles il ressortait que l'intéressé avait sa résidence en France, dans la commune de Cap d'Ail. Le Ministre d'État a conclu sur ce point que les pièces versées par le requérant ne sauraient être regardées comme contredisant valablement les constatations matérielles opérées par les services de la Sûreté Publique.

2. L'argumentation du requérant (requête et réplique du sieur G. G.)

Outre les éléments factuels exposés dans sa requête initiale du 8 août 1984 (présence à l'hôpital de Monaco avec ses parents en 1946 et 1948, emploi et logement à l'hôpital de 1949 à 1965, acquisitions successives de deux fonds de commerce avec appartements attenants à Monaco à partir de 1965, et allégation d'une confusion administrative avec son frère résidant en France), le sieur G. G. a déposé un mémoire en réplique le 18 octobre 1984 tendant aux mêmes fins d'annulation.

Sur le plan procédural, le requérant a tenté à la fois de faire écarter les écritures en défense du Ministre d'État et de sauver sa propre requête de la forclusion :

• D'une part, il a soutenu que la contre-requête du Ministre d'État avait été déposée hors délai, au motif qu'elle avait été présentée au Tribunal le 9 octobre 1984, soit, selon lui, postérieurement à l'expiration du délai prévu à l'article 17 de l'ordonnance régissant le Tribunal Suprême (désignée dans sa réplique, avec un « (sic) » relevé par l'arrêt, comme l'ordonnance « du 14 avril 1980 » au lieu du 16 avril 1963).
• D'autre part, pour défendre la recevabilité de son recours principal contre la fin de non-recevoir soulevée par l'administration, il a proposé une interprétation spécifique de l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963. Selon le requérant, cette disposition permettrait d'intenter un nouveau recours gracieux dès lors qu'aucun recours contentieux n'avait été formé à la suite du rejet d'un premier recours gracieux. Par ce raisonnement, sa démarche ultérieure aurait pu rouvrir le délai de recours contentieux.

Sur le fond, dans sa réplique, le requérant a contesté la valeur probante des éléments avancés par l'administration. Il a soutenu que les pièces produites par le Ministre d'État n'étaient pas probantes, qu'elles étaient imprécises et contradictoires, et qu'elles se bornaient à établir sur un mode purement hypothétique et conditionnel que le sieur G. G. « aurait » résidé au Cap d'Ail.

À l'issue de cette instruction contradictoire, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus Monsieur Roland Drago, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, Maîtres Hélène Marquilly et Jean-Charles Marquet en leurs plaidoiries, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen des moyens soulevés par les parties confrontait le Tribunal Suprême à une série d'interrogations juridiques hiérarchisées, où la question préalable de la recevabilité du recours commandait l'accès même au débat de fond relatif à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963.

La question de droit principale soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée ainsi : Le rejet par le Ministre d'État d'une nouvelle demande de délivrance d'un certificat de domicile au titre de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 est-il susceptible d'ouvrir un nouveau délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, lorsque l'intéressé s'est déjà vu opposer, plusieurs années auparavant, une décision de refus confirmée sur recours gracieux qui n'a pas été attaquée dans les délais prescrits par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?

En d'autres termes, le juge administratif suprême devait déterminer la nature juridique de la lettre de refus du Ministre d'État du 8 juin 1984 au regard de la décision antérieure du 3 mai 1967 : s'agissait-il d'une décision nouvelle susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou d'un acte purement confirmatif se heurtant à l'expiration définitive des délais de recours contentieux ? Parallèlement, en filigrane de ce débat central, se posait la question de la validité de l'interprétation de l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 avancée par le requérant, selon laquelle l'absence de recours contentieux après le rejet d'un premier recours gracieux autoriserait l'introduction d'un nouveau recours gracieux susceptible de proroger ou de faire renaître le délai d'action.

Ce n'est que dans l'hypothèse où cette barrière procédurale de la forclusion aurait été franchie que le Tribunal Suprême aurait eu à connaître des questions subsidiaires de fond : d'une part, la possibilité juridique de solliciter la délivrance ou le renouvellement d'un certificat de domicile sur le fondement de la Convention du 18 mai 1963 en l'absence de détention antérieure d'un tel titre ; d'autre part, l'appréciation souveraine des éléments de preuve contradictoires (pièces d'emploi et d'acquisition immobilière/commerciale contre enquêtes de la Direction de la Sûreté Publique et allégation d'erreur sur la personne) quant à la réalité d'une résidence habituelle à Monaco depuis le 13 octobre 1957.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême sobriété et une rigueur toute syllogistique. Statuant en matière administrative au visa de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 28, 51 et 70), de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (notamment ses articles 13, 14, 15 et 17), la Haute Juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée à titre principal par le Ministre d'État, ce qui la dispense d'examiner le fond du litige.

Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en quatre considérants succincts qui s'enchaînent selon une logique implacable :

1. La constatation de la demande administrative récente : Dans un premier considérant, le Tribunal relève le point de départ de la séquence administrative immédiate : le requérant a saisi le Ministre d'État, le 11 octobre 1983, d'une requête tendant à la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco en application de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963.
2. L'identification de l'acte attaqué : Dans un deuxième considérant, le juge constate que cette requête du 11 octobre 1983 a fait l'objet d'une décision de rejet matérialisée par la lettre du Ministre d'État en date du 8 juin 1984.
3. La qualification juridique de l'acte attaqué comme décision purement confirmative : Le troisième considérant constitue le cœur juridique de l'arrêt. Le Tribunal Suprême juge que « cette lettre présente un caractère purement confirmatif d'une décision précédente du Ministre d'État, en date du 3 mai 1967 ». Aussitôt cette qualification posée, le juge relève l'état procédural de cette décision initiale de 1967 : il s'agit d'une « décision non attaquée dans le délai prévu aux articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance modifiée n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ».
4. La déduction de la tardiveté et de l'irrecevabilité : Enfin, dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal tire la conséquence mécanique de la qualification retenue : dès lors que l'acte du 8 juin 1984 n'est que la confirmation pure et simple d'une décision définitive datant du 3 mai 1967, le recours contentieux déposé le 8 août 1984 contre cette décision du 8 juin 1984 « a été présenté hors délai et est donc irrecevable ».

Plusieurs enseignements implicites mais certains découlent de cette motivation épurée :

• Tout d'abord, bien que le Tribunal Suprême ne consacre aucun considérant explicite à l'exception d'irrecevabilité visant la contre-requête du Ministre d'État (soulevée par le requérant sur le fondement de l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963), le fait que la juridiction vise expressément l'article 17 dans les visas de sa décision ainsi que la contre-requête et la duplique, et qu'elle fasse droit aux conclusions du Ministre d'État, atteste qu'elle a écarté le grief de tardiveté de la contre-requête (ou que l'irrecevabilité de la requête principale, d'ordre public, rendait ce débat inopérant).
• Ensuite, en visant l'article 14 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 et en jugeant que la décision du 3 mai 1967 n'avait pas été attaquée dans le délai prévu aux articles 13, 14 et 15, le Tribunal Suprême rejette radicalement la thèse du requérant selon laquelle l'article 14 autoriserait des recours gracieux successifs tant qu'un recours contentieux n'a pas été introduit. La décision du 3 mai 1967, intervenue elle-même sur recours gracieux contre le refus initial du 18 juin 1966, avait définitivement épuisé la faculté de prorogation du délai contentieux.
• Enfin, en retenant le caractère « purement confirmatif » de la lettre du 8 juin 1984, la Haute Juridiction considère que la demande du 11 octobre 1983 avait exactement le même objet (l'obtention du certificat de domicile conventionnel attestant d'une domiciliation depuis le 13 octobre 1957) et reposait sur une situation juridique cristallisée dans le passé, de sorte que le nouveau refus n'a modifié en rien l'ordonnancement juridique résultant du refus définitif de 1967. Par voie de conséquence, le juge s'interdit d'entrer dans l'examen de l'erreur alléguée sur la personne (confusion avec le frère du requérant) ou de la valeur probante des enquêtes de la Direction de