Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et concerne plus particulièrement les modalités de prolongation du certificat de domicile délivré par les autorités monégasques aux ressortissants français établis sur le territoire princier avant la date charnière fixée par cet accord bilatéral.

En l'espèce, le sieur L. T. s'était vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 28 septembre 1966. Conformément au mécanisme conventionnel prévoyant un examen périodique de la situation des bénéficiaires, ce document administratif avait fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales. Le requérant avait ainsi obtenu la prolongation de son titre à six reprises jusqu'à la date d'échéance du 29 septembre 1984. Parallèlement à son installation à Monaco, où il disposait d'un appartement dans lequel étaient censées vivre six personnes — à savoir le requérant lui-même, son épouse, sa fille, son gendre ainsi que leurs deux enfants —, le sieur L. T. possédait également, depuis l'année 1969, une résidence secondaire située sur le territoire français, dans la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer. Au sein de cette villa française, l'intéressé s'était réservé l'usage du second étage, lequel était par ailleurs affecté, durant la saison hivernale, au logement de sa mère et de sa belle-mère, toutes deux âgées.

À l'approche de l'échéance du 29 septembre 1984, le sieur L. T. a sollicité pour la sixième fois auprès de l'administration monégasque le renouvellement de son certificat de domicile. L'instruction de cette demande a donné lieu à des vérifications administratives impliquant les services des deux États parties à la Convention de 1963. D'une part, la Sûreté Publique Monégasque a établi un rapport en date du 7 septembre 1984 indiquant que, selon les renseignements recueillis, l'intéressé demeurait principalement à Èze-sur-Mer. D'autre part, les autorités françaises, par l'intermédiaire de la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice, ont procédé à une enquête administrative et dressé, le 21 novembre 1984, un relevé comparatif relatif aux consommations d'énergie enregistrées dans l'appartement monégasque et dans la villa située en France.

Se fondant sur ces éléments, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a, par une décision initiale en date du 22 juillet 1985, opposé un refus à la demande de prolongation du certificat de domicile présentée par le sieur L. T. L'autorité administrative a motivé ce rejet en relevant que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue en Principauté, et que l'enquête diligentée par l'administration fiscale française faisait au contraire ressortir que l'intéressé résidait de façon habituelle sur le territoire de la commune d'Èze-sur-Mer.

Contestant cette appréciation de sa situation personnelle et matérielle, le sieur L. T. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision défavorable et la délivrance du renouvellement sollicité. Toutefois, par une décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux et confirmé son refus initial de renouvellement, en opposant au requérant le motif selon lequel « aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté au soutien de sa démarche. C'est dans ces circonstances que le sieur L. T. a résolu de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée le 26 décembre 1985, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à ce qu'il plaise à la haute juridiction de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 (cité également comme l'article 23-3 dans les motifs de la décision) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision confirmative de refus prise par le Ministre d'État le 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, le requérant sollicitait du Tribunal qu'il ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles à la résolution du litige.

Au soutien de sa requête introductive d'instance, le sieur L. T. faisait valoir qu'il rapportait la preuve effective de l'établissement de sa résidence habituelle à Monaco à la date critique du 29 septembre 1984. Il produisait à cet effet divers éléments matériels, consistant notamment en des relevés de consommation d'électricité, de gaz, d'eau et de téléphone, ainsi que des témoignages émanant de voisins et de parents. Il soutenait que ces pièces démontraient qu'il ne séjournait pas à titre principal à Èze-sur-Mer, affirmant que ses propres séjours dans cette résidence secondaire n'excédaient pas une période maximale de trois mois par an. En outre, sur le terrain procédural et du respect des droits de la défense, le requérant déplorait que le refus opposé par l'administration de lui communiquer les documents d'enquête ayant motivé le rejet de sa demande l'ait empêché d'être pleinement en mesure d'assurer la défense de ses intérêts.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 mars 1986 concluant au rejet pur et simple du recours. L'administration monégasque rappelait tout d'abord qu'aux termes des stipulations conventionnelles applicables, la charge de la preuve du maintien de la résidence à Monaco incombe exclusivement au détenteur du certificat qui en sollicite le renouvellement. Définissant la résidence habituelle, au regard du droit en vigueur dans la Principauté, comme le lieu où la personne habite normalement et où elle est effectivement et principalement présente, le Ministre d'État soutenait que les pièces versées aux débats par le requérant étaient loin d'être probantes, tant s'agissant des attestations et témoignages que des relevés de consommation. L'autorité administrative insistait particulièrement sur le rapprochement des consommations d'énergie entre les deux logements : elle faisait observer que les consommations afférentes à l'appartement monégasque apparaissaient assez faibles au regard du fait que six personnes étaient censées y vivre, tandis que le rapport de la Sûreté Publique du 7 septembre 1984 confirmait une demeure principale à Èze-sur-Mer.

Dans son mémoire en réplique daté du 27 mars 1986, le sieur L. T. a développé une argumentation juridique et factuelle plus détaillée pour contester les motifs de la contre-requête. Sur le plan de l'interprétation juridique, il relevait que la Convention du 18 mai 1963 ne comporte aucune définition propre de la notion de résidence habituelle en Principauté ; il en déduisait qu'il convenait de se référer tant à la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 sur les droits de succession qu'aux dispositions du Code civil monégasque, textes qui définissent le domicile comme étant le lieu du principal établissement. Sur le plan factuel, le requérant s'attachait à déconstruire l'analyse comparative des consommations d'énergie sur laquelle reposait essentiellement le refus administratif. Il expliquait que les distorsions relevées en matière de consommation électrique résultaient de modes de chauffage distincts : l'appartement monégasque était chauffé essentiellement au moyen d'appareils à gaz butane, alors que la villa française était équipée exclusivement de chauffages électriques, dont la consommation se trouvait fortement accrue durant l'hiver en raison de l'occupation du second étage par ses deux parentes âgées. De surcroît, le requérant soutenait que le relevé établi le 21 novembre 1984 par la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice comportait plusieurs erreurs matérielles, dont la rectification, opérée grâce aux justificatifs annexés à sa réplique, permettait de rétablir une juste appréciation de la réalité des faits, confortée par de nouveaux témoignages attestant du caractère épisodique de ses séjours en France.

Le requérant a complété son argumentation par un additif au mémoire en réplique, déposé le 10 avril 1986, afin d'invoquer l'intervention d'un texte nouveau : l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence. Selon lui, cette ordonnance venait éclairer en droit interne monégasque la définition de la résidence habituelle en visant expressément les critères de la durée de séjour, du centre des activités ainsi que la production de factures d'électricité, d'eau et de téléphone relatives à l'année écoulée.

Par une duplique enregistrée le 30 avril 1986, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet. Il a répliqué que la résidence habituelle, en l'absence de définition légale, constitue une question de pur fait impliquant l'appréciation objective d'une situation déterminée, et que l'Ordonnance Souveraine n° 8566 a pour seul effet d'énoncer les formalités à accomplir et les pièces à produire sans modifier la nature de cette appréciation. Sur le grief tiré du défaut de communication des pièces, l'administration a opposé qu'aucune disposition légale ne prévoit que les renseignements recueillis par ses services doivent faire l'objet d'une communication à l'administré. Enfin, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a maintenu que les témoignages produits étaient dépourvus de valeur d'éléments objectifs de preuve et que l'état comparatif des relevés de consommation d'énergie demeurait des plus significatifs, même après prise en compte des rectifications avancées par le requérant.

La cause ayant été renvoyée devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative par une ordonnance présidentielle, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy et de Maître Jean-Charles Marquet, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale touchant à l'articulation entre le droit conventionnel fiscal, le régime de la preuve devant le juge administratif et l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions de police administrative et fiscale relatives à l'établissement des personnes.

Plus précisément, le problème de droit pouvait se décomposer en deux interrogations complémentaires :

En premier lieu, comment doit s'apprécier la notion de « résidence à Monaco » au sens des stipulations de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 relatives à la prolongation du certificat de domicile, et selon quelles modalités probatoires le détenteur d'un tel certificat peut-il établir la réalité de cette résidence face aux contestations de l'administration ?

En second lieu, lorsque le requérant produit un ensemble d'éléments justificatifs destinés à prouver sa résidence en Principauté et que le Ministre d'État oppose un refus de renouvellement motivé par une référence générale aux conclusions d'enquêtes administratives — notamment une enquête de l'administration fiscale française — non versées aux débats ou insuffisamment explicitées, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle des faits, ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces fondant sa décision ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces questions, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en cinq considérants qui posent successivement le cadre normatif, le rappel factuel et procédural du litige, la qualification juridique de la notion litigieuse, la censure méthodologique de l'insuffisance de motivation au regard du contrôle juridictionnel, et enfin le fondement textuel de la mesure avant dire droit ordonnée.

Tout d'abord, la haute juridiction fixe le cadre juridique applicable en se référant expressément au texte international régissant la matière. Le Tribunal relève qu'aux termes de l'article 23-3 (visé dans les mémoires des parties sous le numéro 22-3) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Par ce premier considérant, le juge confirme d'emblée la thèse de l'administration quant à la dévolution de la charge de la preuve : le renouvellement du certificat n'est pas un droit automatique acquis par l'effet des prolongations antérieures ; c'est à l'administré qui sollicite le maintien de ce statut dérogatoire qu'incombe le fardeau probatoire initial.

Ensuite, dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse de la séquence administrative ayant conduit à la décision attaquée. Il rappelle que le sieur L. T., titulaire du certificat depuis le 28 septembre 1966, en sollicitait pour la sixième fois le renouvellement en 1984. Surtout, le juge s'attache à relever avec précision les motifs invoqués par le Ministre d'État dans ses deux décisions successives : d'une part, la décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur le double motif que les explications du demandeur ne prouvaient pas sa résidence habituelle et continue en Principauté et que l'enquête réalisée par l'administration fiscale française faisait ressortir une résidence habituelle à Èze-sur-Mer ; d'autre part, la décision du 7 novembre 1985, intervenue sur recours gracieux, s'est bornée à confirmer ce refus en affirmant qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté.

Le troisième considérant constitue la clé de voûte théorique de la décision quant à la définition de la notion litigieuse. Écartant implicitement la tentative du requérant qui cherchait à rattacher la résidence habituelle à la notion civiliste de domicile entendu comme le principal établissement (par référence au Code civil ou à la Convention du 1er avril 1950), le Tribunal Suprême consacre l'analyse selon laquelle « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». Ce faisant, le juge administratif suprême adopte une approche résolument réaliste et concrète : la résidence ne se déduit pas d'une qualification abstraite ou formelle, mais résulte de la convergence d'éléments matériels objectifs soumis à l'appréciation souveraine du juge du fond.

C'est précisément dans la mise en œuvre de cette méthode du faisceau d'indices que le raisonnement du Tribunal bascule, au quatrième considérant, vers une critique directe de la posture adoptée par l'administration. Le juge observe que le requérant a effectivement fourni des éléments de preuve au soutien de sa demande. Or, face à ces productions détaillées (relevés de consommation, explications techniques sur les modes de chauffage, rectifications d'erreurs matérielles, témoignages), le Ministre d'État a motivé sa décision « en termes trop imprécis pour permettre au Tribunal d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée et de vérifier si, compte tenu des éléments de preuve présentés par le requérant, cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle ». Ce considérant est capital à double titre :

1. Il affirme sans ambiguïté que le Tribunal Suprême, statuant en matière de recours en annulation, exerce un contrôle entier sur la matérialité des faits (« vérifier si [...] cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle »).
2. Il opère un glissement de la charge probatoire sur le terrain contentieux : dès lors que le requérant a produit des éléments sérieux et circonstanciés, l'administration ne peut plus se retrancher derrière une motivation laconique ou par simple référence à des enquêtes non produites ; une telle imprécision fait obstacle à l'office même du juge de la légalité.

Enfin, dans son cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de cette impossibilité momentanée d'exercer son contrôle. Plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base légale ou insuffisance de motivation, le juge choisit de recourir aux pouvoirs inquisitoriaux que lui confère son statut organique. Il vise ainsi l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte qui habilite la juridiction, avant de statuer au fond, à « ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». En mobilisant cette disposition, le Tribunal met en demeure le Ministre d'État de verser au débat contradictoire les pièces administratives sur lesquelles il a fondé son refus, et tout particulièrement l'enquête de l'administration fiscale française mentionnée dans la décision initiale du 22 juillet 1985.

C. Le dispositif

Par ces motifs, le Tribunal Suprême rend une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 et, notamment, à produire l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant en date du 22 juillet 1985, Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Les dépens sont réservés. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 27 juin 1986 revêt une importance majeure dans la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard du droit matériel des conventions fiscales que du droit processuel gouvernant le contentieux de l'annulation. Son analyse à la lumière des seuls éléments contenus dans l'arrêt permet de dégager plusieurs apports fondamentaux concernant l'office du juge et la dialectique de la preuve.

1. L'autonomie et le réalisme de la notion de « résidence habituelle » en droit conventionnel franco-monégasque

Sur le fond du droit, l'arrêt tranche une controverse méthodologique essentielle relative à l'interprétation de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Dans ses écritures, le requérant tentait d'opérer un rapprochement systémique entre différents instruments juridiques pour combler le silence de la Convention de 1963 quant à la définition de la résidence. Il soutenait qu'à défaut de définition expresse dans le texte de 1963, il convenait de se référer à la Convention du 1er avril 1950 sur les droits de succession ainsi qu'au Code civil monégasque, lesquels retiennent la notion de « principal établissement » pour caractériser le domicile. Il tentait également de tirer argument de la publication, en cours d'instance, de l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence, qui mentionne la durée de séjour, le centre des activités et la production de factures de fluides.

Le Tribunal Suprême refuse d'entrer dans cette logique de renvoi à des définitions légales ou conventionnelles extrinsèques. En jugeant que « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants », la haute juridiction consacre l'autonomie de la notion de résidence habituelle et son caractère purement factuel.

Cette solution appelle deux observations :

• D'une part, le juge valide l'approche défendue sur ce point précis par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la résidence habituelle