Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1986, n° 25054 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité bilatérale franco-monégasque et, plus précisément, de la détermination du domicile fiscal des personnes physiques relevant du régime spécifique instauré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963.

En l'espèce, le sieur L. T. était titulaire d'un certificat de domicile délivré par l'administration monégasque le 28 septembre 1966. Ce document revêtait une importance capitale pour le contribuable puisqu'il conditionnait son statut fiscal au regard des stipulations de la Convention précitée. L'article 22-3 de cette Convention impose toutefois une obligation de renouvellement périodique à la charge du titulaire, en stipulant qu'il appartient à chaque détenteur d'un tel certificat « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ».

Après avoir obtenu à cinq reprises consécutives la prolongation de la validité de son titre, le sieur L. T. a sollicité, au cours de l'année 1984, le sixième renouvellement de son certificat de domicile. L'administration devait alors apprécier la situation factuelle du demandeur, notamment à la date de référence du 29 septembre 1984. Or, la configuration patrimoniale et familiale de l'intéressé présentait une dualité géographique susceptible d'éveiller l'attention des autorités administratives et fiscales des deux États parties à la Convention. D'une part, le sieur L. T. disposait d'un appartement situé en Principauté de Monaco, dans un quartier décrit par l'administration comme étant un « quartier de commerce modeste », logement qui, selon les allégations du requérant, était habité en permanence par plus de cinq personnes. D'autre part, le requérant et sa famille possédaient en France, sur le territoire de la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer (Alpes-Maritimes), un immeuble consistant en une villa de deux étages située dans un quartier qualifié de « particulièrement résidentiel ». Pour les deux niveaux de cette villa française, le sieur L. T. avait souscrit deux abonnements d'électricité distincts.

Saisi de cette sixième demande de renouvellement, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a opposé un refus au sieur L. T. par une première décision en date du 22 juillet 1985. Pour motiver cette décision défavorable, l'autorité administrative monégasque s'est fondée sur un double motif factuel. En premier lieu, elle a estimé que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue sur le territoire monégasque. En second lieu, et de manière déterminante, le Ministre d'État a invoqué les résultats d'une enquête diligentée par l'Administration fiscale française, en affirmant dans sa lettre du 22 juillet 1985 que cette investigation faisait ressortir que le sieur L. T. résidait de façon habituelle à Èze-sur-Mer.

Contestant le bien-fondé de ce refus, l'intéressé a exercé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours a donné lieu à ce que la décision qualifie d'« enquête gracieuse ». Toutefois, par une seconde décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a confirmé son refus initial de renouvellement du certificat de domicile. Cette décision confirmative était motivée par la circonstance qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté par le requérant au soutien de sa démarche gracieuse. C'est dans ce contexte d'opposition frontale sur la réalité de l'établissement principal du contribuable que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien du refus administratif, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 décembre 1985. Statuant en matière administrative et siégeant en Assemblée plénière (à la suite d'une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême mentionnée dans les visas), la Haute Juridiction était saisie de conclusions principales et subsidiaires. À titre principal, le requérant demandait au Tribunal de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision de refus du Ministre d'État en date du 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, conscient que l'issue du litige dépendait étroitement de l'appréciation des éléments de preuve relatifs à son lieu de vie effectif, le sieur L. T. sollicitait que le Tribunal ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive avant dire droit. Par un arrêt préparatoire rendu le 27 juin 1986, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction pour exiger de l'administration la transparence sur les pièces fondant sa décision. La juridiction a en effet invité formellement le Ministre d'État à produire « tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 ». Le Tribunal a tout particulièrement enjoint à l'autorité gouvernementale de verser aux débats contradictoires « l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant, en date du 22 juillet 1985 ».

En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé, le 8 septembre 1986, un mémoire intitulé « réponse à mesure d'instruction ». À l'appui de ses écritures, l'administration a enfin produit la pièce maîtresse sur laquelle reposait son argumentation : une lettre datée du 21 novembre 1984 émanant du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes. Ce document officiel français était accompagné du relevé des consommations d'électricité afférentes aux deux abonnements souscrits par le sieur L. T. pour les deux niveaux de sa villa d'Èze-sur-Mer. Au-delà de cette production documentaire, le Ministre d'État a développé dans son mémoire une argumentation fondée sur la vraisemblance sociologique et matérielle des conditions de logement du requérant. Il a ainsi fait observer au Tribunal qu'il était peu crédible que l'appartement monégasque, situé dans un quartier de commerce modeste, fût habité en permanence par plus de cinq personnes, alors même que la famille disposait par ailleurs d'un immeuble de deux étages implanté dans un secteur particulièrement résidentiel de la commune française voisine.

Le principe du contradictoire ayant pu pleinement jouer grâce à la communication de ces pièces, le sieur L. T. a déposé un mémoire en réponse le 29 septembre 1986. Dans ces écritures, le requérant s'est livré à une exégèse critique de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, a réitéré l'ensemble des arguments qu'il avait précédemment développés au cours de la procédure, et a versé au dossier diverses attestations et témoignages destinés à valoir comme éléments de preuve complémentaire de la réalité de sa résidence en Principauté.

Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, après que le Président du Tribunal Suprême a délégué ses fonctions au Vice-Président par ordonnance du 20 octobre 1986, et à la suite d'une ordonnance du Vice-Président du 22 octobre 1986, l'affaire a été appelée à l'audience. Le Tribunal a entendu le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy ainsi que de Maître Jean-Charles Marquet (suppléé par Maître Philippe Sanita), et enfin les conclusions de Madame le Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question centrale de droit administratif et de droit fiscal conventionnel, articulée autour du régime de la preuve et de l'étendue du contrôle juridictionnel dans le cadre du recours pour excès de pouvoir (recours en annulation selon la terminologie de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962).

Plus précisément, la question de droit était double :

En premier lieu, sur le terrain substantiel de l'application de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, comment s'articule la charge de la preuve de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de prolongation d'un certificat de domicile ? S'il incombe initialement au détenteur du certificat d'apporter la preuve de sa résidence en Principauté pour en obtenir le renouvellement, dans quelle mesure l'administration monégasque peut-elle légalement écarter les éléments de preuve produits par l'administré en leur opposant les résultats d'une enquête administrative externe (en l'occurrence française) ?

En second lieu, sur le terrain du contentieux administratif et du contrôle de légalité interne des actes administratifs, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fait retenus par le Ministre d'État pour refuser un tel renouvellement ? Lorsque l'autorité administrative fonde sa décision de refus sur l'affirmation selon laquelle une enquête fiscale étrangère établit la résidence habituelle de l'intéressé hors de Monaco, le juge de l'excès de pouvoir peut-il, après avoir exigé la production de ladite enquête par une mesure d'instruction, censurer la décision administrative pour erreur sur la matérialité des faits s'il apparaît que l'administration a dénaturé ou surinterprété les conclusions de ce document au détriment des preuves fournies par le requérant ?

Accessoirement, se posait une question de procédure contentieuse classique mais essentielle : quelle est la portée d'une annulation visant formellement la décision confirmative prise sur recours gracieux (du 7 novembre 1985) à l'égard de la décision initiale de refus (du 22 juillet 1985) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 décembre 1986 se caractérise par une grande rigueur syllogistique et par une confrontation directe entre les motifs invoqués par l'administration et la teneur réelle des pièces du dossier, révélée grâce à l'arrêt avant dire droit du 27 juin 1986.

Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose le cadre normatif applicable en rappelant littéralement les termes de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Elle énonce ainsi le principe selon lequel il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Ce faisant, le Tribunal reconnaît que la charge initiale de la preuve pèse juridiquement sur le demandeur au renouvellement.

Dans un deuxième temps, le juge retrace l'historique administratif de la demande du sieur L. T. Il relève que l'intéressé sollicitait pour la sixième fois en 1984 le renouvellement d'un titre détenu depuis le 28 septembre 1966 — notation qui, sans créer de droit acquis au maintien du certificat, souligne néanmoins l'ancienneté et la continuité de la situation administrative du requérant. Le Tribunal rappelle ensuite avec précision la motivation des deux décisions successives du Ministre d'État :

• La décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur l'insuffisance probatoire des explications du requérant quant à sa résidence habituelle et continue à Monaco, et sur l'affirmation positive selon laquelle l'enquête de l'Administration fiscale française « faisait ressortir qu'il résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer ».
• La décision confirmative du 7 novembre 1985, intervenue après enquête gracieuse, maintenait ce refus au motif qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été fourni.

Dans un troisième temps — qui constitue le cœur de la motivation et l'apport majeur de l'arrêt —, le Tribunal Suprême procède au contrôle de l'exactitude matérielle des faits en examinant le contenu intrinsèque des enquêtes administratives, et tout particulièrement celui de la lettre du Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes du 21 novembre 1984, dont la production avait été ordonnée par l'arrêt du 27 juin 1986.

Or, la lecture directe de ce document par le juge révèle une distorsion manifeste entre ce que l'administration fiscale française avait réellement écrit et ce que le Ministre d'État en avait déduit dans sa décision du 22 juillet 1985. Le Tribunal cite in extenso le passage déterminant du courrier de l'administration française : « les renseignements recueillis lors d'une enquête de voisinage sont trop imprécis pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze. Mais, par contre, les consommations d'électricité telles qu'elles ressortent des relevés ci-joints, sont elles-mêmes significatives d'une occupation, par M. T., pour le moins non occasionnelle ».

L'analyse comparative à laquelle se livre le Tribunal Suprême est implacable :

1. Là où le Ministre d'État affirmait dans sa décision du 22 juillet 1985 que l'enquête française établissait que le requérant « résidait de façon habituelle à Eze-sur-Mer », le document original avouait explicitement que l'enquête de voisinage était « trop imprécise pour établir si l'intéressé réside, d'une façon permanente ou non, dans sa villa d'Eze ».
2. Quant à l'indice tiré des relevés de consommation d'électricité des deux abonnements de la villa, l'administration française en déduisait uniquement l'existence d'une « occupation [...] pour le moins non occasionnelle ».

Sur le plan de la logique juridique, le Tribunal Suprême refuse d'assimiler une « occupation non occasionnelle » d'une résidence secondaire en France à une « résidence habituelle ou permanente » excluant la résidence principale à Monaco. Un contribuable peut parfaitement occuper de manière non occasionnelle (par exemple lors des fins de semaine, des congés ou par la présence de membres de sa famille) une villa à Èze-sur-Mer tout en conservant le centre de sa résidence habituelle en Principauté. En conséquence, le Tribunal juge souverainement « que les enquêtes auxquelles il a été procédé ne permettent pas d'établir que le sieur T. ne réside pas en Principauté ».

Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal opère la synthèse probatoire en mettant en balance, d'un côté, l'insuffisance et l'inexactitude des motifs avancés par l'administration et, de l'autre, le dossier probatoire constitué par l'administré (qui avait produit diverses attestations et témoignages). La conclusion tombe alors sous la forme d'une censure classique de l'erreur de fait : « Considérant qu'au regard des éléments de preuve fournis par le requérant, la décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 a été prise sur la base d'éléments de faits dont l'exactitude matérielle n'est pas établie ».

La base factuelle de la décision administrative s'effondrant, l'acte encourt l'annulation. Le Tribunal prend soin, dans son dispositif, d'annuler non seulement la décision confirmative du 7 novembre 1985 (seule formellement visée dans les conclusions d'annulation de la requête), mais également, « ensemble », la décision initiale du 22 juillet 1985, purgeant ainsi rétroactivement l'ordonnancement juridique de l'intégralité du refus opposé au requérant. En revanche, fidèle à l'office du juge de l'excès de pouvoir qui est un juge de l'annulation et non un supérieur hiérarchique de l'administration, le Tribunal ne prononce pas formellement dans son dispositif la déclaration sollicitée par le requérant visant à le dire « fondé à obtenir le renouvellement », l'annulation des refus suffisant à obliger le Ministre d'État à réexaminer la demande en tirant les conséquences de la chose jugée.

C. Le dispositif

Le dispositif de l'arrêt rendu par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La décision du Ministre d'État, en date du 7 novembre 1985 est annulée, ensemble Sa décision du 22 juillet 1985. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur L. T. c/ Ministre d'État du 19 décembre 1986 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard de la théorie générale du contrôle de l'excès de pouvoir (1) que du contentieux spécifique généré par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (2) et de l'instruction probatoire devant le juge administratif (3).

1. L'affirmation vigoureuse du contrôle de la matérialité des faits

L'indexation officielle de la décision en tête de l'arrêt mentionne explicitement : « Contentieux administratif - Recours en annulation - Contrôle de la matérialité des faits ». Par cette décision rendue en Assemblée plénière sur le fondement des articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, le Tribunal Suprême réaffirme sa volonté d'exercer un contrôle entier et approfondi sur l'exactitude matérielle des faits qui servent de soubassement aux décisions administratives individuelles.

Dans la tradition du droit administratif d'inspiration francophone, à laquelle se rattache étroitement le contentieux administratif monégasque, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits constitue le premier degré du contrôle de la légalité interne portant sur les motifs de l'acte. L'administration ne peut légalement prendre une décision que si les faits qu'elle invoque au soutien de celle-ci ont réellement existé et sont exactement rapportés.

L'apport particulier de l'arrêt du 19 décembre 1986 réside dans la finesse de ce contrôle face à ce que l'on pourrait qualifier d'erreur matérielle par dénaturation ou par extrapolation abusive d'une pièce du dossier. En l'espèce, le fait matériel brut — à savoir l'existence d'une lettre des services fiscaux français du 21 novembre 1984 et de relevés électriques — était avéré. L'inexactitude matérielle censurée par le Tribunal Suprême réside dans le fait, pour le Ministre d'État, d'avoir affirmé comme un fait établi que cette enquête démontrait une résidence habituelle à Èze-sur-Mer, alors que le document lui-même confessait son impuissance à établir une résidence permanente par l'enquête de voisinage et se bornait à relever une occupation « non occasionnelle ». En travestissant une simple hypothèse ou un indice partiel d'occupation secondaire en une certitude de résidence principale à l'étranger, l'administration a commis une inexactitude matérielle que le juge sanctionne sans réserve.

2. La dialectique de la preuve dans le cadre de l'article 22-3 de la Convention fiscale du 18 mai 1963

Sur le plan du droit fiscal international et bilatéral, cet arrêt apporte un éclairage fondamental sur la mise en œuvre de l'article 22-3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte place formellement le fardeau de la preuve sur les épaules du contribuable : c'est au détenteur du certificat de domicile d'apporter la preuve de sa résidence à Monaco pour obtenir la prolongation de son titre.

Une lecture littérale et absolutiste de cette stipulation conventionnelle aurait pu conduire l'administration monégasque à jouir d'un pouvoir quasi discrétionnaire d'appréciation : il lui aurait suffi d'affirmer souverainement que les preuves apportées par le demandeur n'étaient pas convain