Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1989, n° 25260

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1989, n° 25260 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'équilibre entre la protection constitutionnelle du droit de propriété et les impératifs liés à l'accès au logement sur un territoire géographiquement contraint constitue l'un des points névralgiques du droit public monégasque. C'est dans ce cadre que s'inscrit la décision rendue le 20 juin 1989 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière en matière constitutionnelle.

À l'origine du litige se trouve la promulgation de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation. Ce texte législatif réformait le régime applicable à une partie du parc immobilier monégasque, couramment désigné par les parties comme le « secteur réglementé ». Bien que ce nouveau dispositif ait été présenté par les autorités gouvernementales comme instituant un régime plus libéral que la législation antérieure à laquelle il se substituait, il maintenait néanmoins d'importantes sujétions pesant sur les propriétaires des biens concernés.

En particulier, la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 comportait des dispositions encadrant strictement la mise en location des locaux visés. Selon l'analyse qu'en faisaient les propriétaires requérants, ce texte leur imposait une obligation de louer leurs biens à des personnes relevant de catégories protégées, et plus précisément d'accepter comme preneur la première personne se présentant selon un ordre de priorité établi par l'Administration. Aux yeux des propriétaires affectés par cette législation, le mécanisme légal entraînait une suppression du libre choix du locataire, doublée d'une impossibilité de laisser le bien vacant et d'une altération du jeu normal du marché locatif pour la détermination du montant du loyer, sans qu'aucune modalité d'indemnisation ou de réparation ne soit prévue par le législateur.

Estimant que ces restrictions méconnaissaient la garantie fondamentale de la propriété privée telle qu'elle est énoncée par la Charte constitutionnelle monégasque, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco, agissant par l'organe de son président en exercice, le sieur G., ainsi que six personnes physiques se prévalant de leur qualité de propriétaires (les sieurs G., F., F., S., R. et la dame C.), ont décidé de contester la validité de ce texte. Le 22 septembre 1988, ils ont conjointement saisi le Tribunal Suprême d'une requête tendant à l'annulation pour inconstitutionnalité de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a donné lieu à un échange nourri de mémoires, cristallisant une opposition frontale tant sur le terrain de la recevabilité de l'action que sur le fond du droit constitutionnel substantiel. À la requête initiale déposée le 22 septembre 1988 a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 25 novembre 1988, suivie d'une réplique des requérants le 23 décembre 1988 et d'une duplique gouvernementale le 25 janvier 1989. Une ordonnance de renvoi de la cause a ensuite été prise par le Président du Tribunal Suprême le 1er mars 1989.

Sur le plan procédural, le Ministre d'État soulevait pas moins de trois fins de non-recevoir distinctes pour faire échec à l'examen au fond de la requête.

En premier lieu, il contestait la recevabilité de la requête en raison de son caractère collectif. Selon lui, l'action émanait conjointement d'une personne morale — l'Association des Propriétaires — et de six personnes physiques qui défendaient des intérêts distincts. Il soutenait en outre que la jurisprudence administrative dite « du premier requérant dénommé » ne pouvait sauver la requête de l'irrecevabilité, précisément parce que le premier requérant — l'Association — n'était pas régulièrement représenté.

En deuxième lieu, et dans le prolongement direct de cet argument, le Ministre d'État contestait la qualité pour agir du président de l'Association. Il faisait valoir que le président n'avait pas été dûment autorisé à ester en justice au moment de l'introduction de l'instance. En duplique, face à l'invocation par les requérants des statuts de l'Association conférant au président le pouvoir de la représenter « dans tous les actes de la vie civile », le Ministre d'État répliquait qu'un recours en matière constitutionnelle ne constituait pas un acte de la vie civile, et que la délibération autorisant spécifiquement le président à agir, produite par les requérants et datée du 19 décembre 1988, était inopérante car postérieure au dépôt du recours initial.

En troisième lieu, le Ministre d'État opposait un défaut d'intérêt à agir tiré des effets paradoxaux que produirait l'annulation sollicitée. Il soutenait que la loi du 18 juillet 1988 instituait un régime plus libéral que la législation précédente. Dès lors, son annulation aurait pour conséquence automatique de remettre en vigueur le droit antérieur, qualifié d'« incomparablement plus contraignant » pour les propriétaires. Pour parer à cette objection, les requérants avaient indiqué dans leur mémoire en réplique qu'ils ne critiquaient la loi qu'en tant qu'elle les privait du libre choix du locataire et avaient déclaré restreindre leurs conclusions à l'annulation de ces seules dispositions. Le Ministre d'État maintenait toutefois son exception d'irrecevabilité en duplique : non seulement l'annulation partielle remettrait tout de même en vigueur le droit antérieur plus sévère, privant ainsi les requérants d'intérêt à agir, mais de surcroît, les dispositions attaquées formaient un tout indivisible avec le reste de la loi. Selon la défense gouvernementale, cette inséparabilité n'autorisait qu'une annulation totale, laquelle ne pouvait plus être prononcée par le juge sans statuer ultra petita compte tenu de la restriction des conclusions opérée par les requérants en cours d'instance.

Les requérants, quant à eux, réfutaient l'ensemble de ces obstacles procéduraux. Ils soutenaient que les requêtes collectives sont recevables dès lors qu'au moins l'un des requérants a qualité pour agir et que tous partagent un intérêt commun à la défense du droit de propriété. Ils affirmaient que l'article 10 des statuts de l'Association du 6 mai 1977 habilitait pleinement son président à introduire l'instance au titre des actes de la vie civile, la délibération du 19 décembre 1988 n'étant produite qu'à titre superfétatoire. Enfin, ils accusaient le Ministre d'État de dénaturer le sens de leur démarche en leur déniant tout intérêt à contester une loi comportant des dispositions leur faisant manifestement grief.

Sur le fond du litige, l'argumentation des requérants reposait exclusivement sur la violation de l'article 24 de la Constitution, qui consacre l'inviolabilité de la propriété et subordonne toute privation de celle-ci à une cause d'utilité publique légalement constatée et au versement d'une juste indemnité. Selon eux, l'obligation légale de louer à des locataires imposés par l'Administration selon un ordre préétabli, sans marge de choix ni possibilité de refus même pour des motifs légitimes, doublée de l'interdiction de ne pas louer et d'une liberté illusoire de fixation du loyer dans un marché faussé par la limitation du nombre de propriétaires assujettis, caractérisait une atteinte grave et indirecte au droit de propriété. Tout en admettant que des considérations d'intérêt général aient pu inspirer le législateur, ils soutenaient qu'il en résultait un préjudice certain et spécial — car pesant uniquement sur les propriétaires du secteur réglementé — dont la loi aurait dû prévoir les conditions de réparation pour respecter l'article 24 de la Constitution.

À titre subsidiaire, pour le cas où la requête serait jugée recevable, le Ministre d'État concluait au rejet au fond. Il développait une lecture restrictive du champ d'application de l'article 24 de la Constitution, soutenant que ce texte ne sanctionne que la privation ou l'amputation au moins partielle du droit de propriété. Or, la loi attaquée n'instituait qu'une limitation temporaire au libre choix du preneur au profit d'une vaste catégorie de personnes protégées, ce qui était exclusif de toute dépossession et laissait même ouverte la possibilité d'une contestation légitime de la part du bailleur. Dès lors qu'il n'y avait pas privation de propriété, aucune compensation financière n'était constitutionnellement requise. Au demeurant, le Ministre d'État contestait l'existence même d'un préjudice certain et spécial, soulignant que l'ampleur des catégories protégées et la pratique des loyers observée en 1988 démontraient que les propriétaires étaient en mesure de percevoir des revenus locatifs non négligeables et conformes à leurs souhaits.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, devait résoudre une double série de questions juridiques, les unes touchant au droit processuel constitutionnel, les autres à la substance des droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution.

Sur le terrain procédural, le juge constitutionnel monégasque était confronté à trois interrogations préalables :

1. La clause statutaire conférant au président d'une association la mission de la représenter « dans tous les actes de la vie civile » suffit-elle à lui donner qualité pour former, au nom de cette personne morale, un recours en annulation d'une loi pour inconstitutionnalité, sans qu'un mandat spécial préalable soit requis ?
2. Une requête collective présentée conjointement par une association de défense de propriétaires et par plusieurs propriétaires agissant à titre individuel est-elle recevable au regard de l'exigence d'un intérêt commun à agir ?
3. Le fait qu'une loi nouvelle institue un régime juridique moins rigoureux pour les requérants que la législation antérieure à laquelle elle se substitue prive-t-il ces derniers d'intérêt à agir en inconstitutionnalité contre ce nouveau texte ?

Sur le fond du droit, la question centrale posée au Tribunal Suprême était la suivante : une loi qui restreint les prérogatives des propriétaires de certains locaux d'habitation en limitant leur liberté contractuelle dans le choix des locataires, sans prévoir de mécanisme d'indemnisation, méconnaît-elle le principe de l'inviolabilité de la propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ou de telles restrictions peuvent-elles trouver un fondement constitutionnel légitime dans la conciliation de ce droit avec d'autres normes et exigences de valeur constitutionnelle propres à la Principauté de Monaco ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, marqués par une grande ouverture quant à l'accès au prétoire constitutionnel, suivie d'une approche résolument conciliatrice et contextuelle quant à la protection substantielle du droit de propriété.

1. L'affirmation libérale de la recevabilité du recours constitutionnel

Le Tribunal Suprême écarte méthodiquement chacune des trois fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État, consacrant ainsi une conception accueillante des conditions de recevabilité du recours en appréciation de constitutionnalité.

S'agissant tout d'abord de la qualité pour agir du président de l'Association des Propriétaires, la Haute Juridiction se réfère directement à l'article 10 des statuts de l'association en date du 6 mai 1977, aux termes duquel le président « a pour mission de représenter l'Association dans tous les actes de la vie civile ». Répondant implicitement mais fermement à l'argument du Ministre d'État qui prétendait exclure le contentieux constitutionnel de cette catégorie, le Tribunal affirme « qu'on doit compter au nombre de ces actes les actions engagées au nom de l'Association devant les juridictions ». Par cette formule générale, qui ne distingue pas selon la nature civile, administrative ou constitutionnelle de la juridiction saisie, le Tribunal Suprême juge que l'habilitation statutaire générale suffit à conférer au président qualité pour introduire le recours, rendant inutile l'examen de la régularité de la délibération postérieure produite en cours d'instance.

S'agissant ensuite de la recevabilité de la requête collective au regard de l'intérêt à agir, le Tribunal Suprême constate que l'Association, d'une part, et les six personnes physiques, d'autre part, « invoquent à l'encontre de la loi déférée au Tribunal Suprême des intérêts identiques en tant que propriétaires ou représentants les propriétaires ». Dès lors que l'examen des conclusions présentées conjointement implique d'apprécier ces intérêts identiques au regard des atteintes alléguées au droit de propriété, la jonction des actions au sein d'une même requête est pleinement valide. Le lien fonctionnel et matériel unissant les patrimoines individuels des propriétaires et l'objet social de l'association qui les regroupe fonde une communauté d'intérêts suffisante pour légitimer une démarche procédurale conjointe.

S'agissant enfin de l'argument tiré du caractère « plus libéral » de la loi nouvelle, le Tribunal Suprême pose un principe fondamental du contentieux constitutionnel : « le fait que des dispositions nouvelles soient moins rigoureuses que les dispositions en vigueur ne saurait par lui-même interdire que la constitutionnalité d'une loi soit contestée devant le juge constitutionnel ». La juridiction dissocie ainsi l'intérêt à agir au sens processuel de l'appréciation d'opportunité sur les effets globaux d'une réforme législative. Dès lors qu'une loi maintient ou édicte des sujétions que les justiciables estiment contraires à leurs droits constitutionnels, leur intérêt à en contester la conformité à la Constitution est caractérisé, indépendamment de la sévérité comparée du régime juridique antérieur. On notera que le Tribunal Suprême ne s'attarde pas sur la question de la restriction des conclusions en cours d'instance ni sur l'indivisibilité de la loi soulevée en duplique, déclarant globalement les requérants « recevables à déférer la loi du 18 juillet 1988 ».

2. La validation au fond par le mécanisme de la conciliation constitutionnelle et la théorie des difficultés exceptionnelles

Pour rejeter au fond le moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution, le Tribunal Suprême ne suit pas le terrain d'argumentation principal du Ministre d'État, qui consistait à nier l'existence d'une atteinte grave au droit de propriété en distinguant la simple réglementation de l'usage du bien de la privation de propriété. Au contraire, le juge constitutionnel admet implicitement que la loi affecte « le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte », mais il déplace immédiatement la question sur le terrain de la limitation réciproque des normes constitutionnelles.

Après avoir rappelé le texte intégral de l'article 24 de la Constitution (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi »), le Tribunal Suprême énonce sa prémisse majeure : le libre exercice du droit de propriété « doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque ». Le droit de propriété, bien que qualifié d'« inviolable » par le texte constitutionnel, n'est donc pas un droit absolu qui s'exercerait en vase clos ; il s'insère dans un ordre constitutionnel global.

Le Tribunal identifie alors deux éléments de valeur constitutionnelle avec lesquels le droit de propriété doit être concilié :

• D'une part, « les exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État » ;
• D'autre part, « le principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution » (lequel est expressément visé dans les visas de la décision aux côtés de l'article 24).

La démarche du Tribunal Suprême est ici remarquable : elle érige une donnée physique et matérielle — l'exiguïté et la configuration géographique particulière du territoire monégasque — au rang de paramètre générateur d'exigences de valeur constitutionnelle, et la combine avec un principe juridique écrit — la priorité nationale mentionnée notamment à l'article 32.

Dans un dernier considérant décisif, le Tribunal opère le contrôle concret de la loi déférée à l'aune de cette grille de conciliation. Il relève que la loi est « justifiée par les difficultés exceptionnelles que les candidats à un logement rencontrent pour habiter sur le territoire de l'État monégasque ». La restriction apportée à la liberté contractuelle des propriétaires trouve ainsi sa cause constitutionnelle légitime dans la nécessité de répondre à une crise structurelle d'accès au logement sur un territoire géographiquement limité.

Toutefois, le juge constitutionnel assortit ce brevet de constitutionnalité d'une réserve temporelle et conditionnelle tout à fait essentielle, en jugeant que « dès lors, et tant que ces difficultés continueront à revêtir ce caractère exceptionnel, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la loi attaquée n'est pas conforme à la Constitution ». La constitutionnalité de la loi n'est donc pas acquise de manière intemporelle et inconditionnelle ; elle demeure subordonnée à la persistance des circonstances factuelles exceptionnelles qui l'ont rendue nécessaire.

C. Le dispositif

Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême rejette intégralement les prétentions des requérants par le dispositif suivant :

« Décide : La requête présentée par l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco, les sieurs G., F., F., S., R. et la dame C. est rejetée ; Les dépens sont mis, à parts égales, à la charge des requérants ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Association des propriétaires de la Principauté de Monaco du 20 juin 1989 constitue assurément l'un des grands arrêts de la jurisprudence constitutionnelle monégasque. Rendue au rapport du professeur Roland Drago, éminent membre du Tribunal Suprême, elle pose les jalons méthodologiques modernes du contrôle de constitutionnalité des lois dans la Principauté, tant en ce qui concerne l'office procédural du juge que la technique de conciliation des droits fondamentaux.

1. L'autonomisation et la libéralisation du droit processuel constitutionnel

Le premier apport majeur de la décision réside dans le refus du Tribunal Suprême de laisser le contentieux constitutionnel s'enfermer dans un formalisme excessif qui en stériliserait l'accès. En matière de contrôle de constitutionnalité par voie d'action directe — mécanisme spécifique ouvert aux particuliers et personnes morales par la Constitution monégasque lorsque la loi porte atteinte aux droits et libertés consacrés par son Titre III —, les exceptions d'irrecevabilité soulevées par l'Exécutif tendaient à restreindre considérablement le prétoire.

En jugeant que le pouvoir statutaire du président de représenter une association « dans tous les actes de la vie civile » englobe de plein droit les actions engagées devant toutes les juridictions, y compris le juge constitutionnel, le Tribunal Suprême rejette une conception étroitement privatiste de la notion de « vie civile ». Il évite ainsi aux groupements et associations de défense d'intérêts collectifs le piège procédural consistant à exiger une habilitation spéciale de l'assemblée générale ou du conseil d'administration dans les délais de recours contentieux souvent brefs. Cette solution pragmatique favorise l'exercice du droit au recours juridictionnel par les corps intermédiaires.

De même, l'admission de la requête collective sur le fondement de l'identité des intérêts invoqués par l'association et ses membres (ou des propriétaires placés dans la même situation) témoigne d'une approche substantielle et non purement formelle de l'intérêt à agir. Le Tribunal Suprême ne cherche pas à opposer l'intérêt collectif de la personne morale à l'intérêt individuel et patrimonial de chaque propriétaire ; il constate au contraire leur convergence matérielle face à une loi qui réglemente abstraitement et généralement le statut de la propriété bâtie.

Mais c'est surtout la réponse apportée à l'exception tirée de l'effet « libéralisant » de la loi nouvelle qui retient l'attention sur le plan de la théorie du contentieux constitutionnel. L'argument du Ministre d'État reposait sur un raisonnement par l'absurde d'inspiration purement subjective : puisque l'annulation de la loi de