Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1994, n° 26220

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1994, n° 26220 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux de l’urbanisme, par nature situé au carrefour de la police administrative de l’occupation des sols et de la protection de la propriété immobilière, cristallise fréquemment des tensions de voisinage où s'entremêlent des considérations de droit civil et des prescriptions de droit public. L'arrêt rendu le 2 février 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit pleinement dans cette configuration classique mais non moins épineuse.

À l’origine du litige se trouve une autorisation de construire délivrée par une lettre ministérielle en date du 20 mai 1992 au profit de Monsieur G. C. Ce dernier envisageait la réalisation de travaux sur un immeuble situé dans un secteur régi par les dispositions spécifiques de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone Nord du quartier de la Condamine. La teneur exacte des travaux projetés et autorisés faisait d'ailleurs l'objet d'une divergence d'appréciation radicale entre les parties : tandis que l'Administration et le pétitionnaire les qualifiaient de simples réaménagements intérieurs ou de réhabilitation de l'existant, comprenant toutefois la création d'un sous-sol mais maintenant le faîtage au niveau existant sans modification de la hauteur de la toiture, le voisin contestataire y voyait une véritable opération de construction nouvelle précédée d'une démolition.

La dimension conflictuelle de cette opération immobilière s'est révélée quelques mois après la délivrance de l'acte administratif. En effet, le 7 octobre 1992, Monsieur G. C., bénéficiaire de l'autorisation ministérielle, a informé son voisin, Monsieur A. V., de son intention d'obturer deux ouvertures de l'appartement dont ce dernier est propriétaire dans l'immeuble contigu. Selon les écritures de Monsieur A. V., ces deux ouvertures, qu'il qualifie de fenêtres, constituent l'accès à la lumière, à l'air et à la vue d'un séjour (« living ») et d'une chambre, et donnent sur le terrain voisin sans toutefois que celui-ci soit mitoyen. Le projet autorisé avait donc pour effet direct, selon le propriétaire voisin, de supprimer cette lumière et cette vue. À l'inverse, le bénéficiaire de l'autorisation soutenait que l'appartement de son voisin ne comportait que de simples « jours de souffrance » et non de véritables fenêtres au sens du droit civil.

Alerté par la démarche de son voisin, Monsieur A. V. a saisi le Ministre d'État d'une réclamation administrative le 26 octobre 1992. En réponse à cette démarche, l'Administration, par un courrier en date du 10 novembre 1992, a confirmé au réclamant que le dossier initialement déposé par Monsieur G. C. ne faisait pas état de jours existants dans le mur mitoyen. Ce même courrier informait par ailleurs Monsieur A. V. que le pétitionnaire avait été invité par les services administratifs à modifier son projet. Malgré cette invitation administrative, l'autorisation initiale du 20 mai 1992 demeurait dans l'ordonnancement juridique et les travaux avaient débuté, comme en attestaient des photographies prises pendant leur réalisation, conduisant Monsieur A. V. à porter le différend devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 8 février 1993, Monsieur A. V. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de l'autorisation de construire délivrée par la lettre ministérielle du 20 mai 1992 à Monsieur G. C. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, complété par l'intervention volontaire du bénéficiaire de l'acte attaqué.

Au soutien de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 8 avril 1993, Monsieur A. V. articulait deux séries de moyens relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de la décision administrative.

Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soutenait que l'autorisation était entachée d'un vice de forme et de procédure pour avoir été accordée par simple lettre ministérielle. Il invoquait la violation de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, qui exigeait selon lui l'obtention d'un accord préalable, ainsi que la méconnaissance de l'article 1er de cette même ordonnance, lequel imposait la forme solennelle d'un arrêté ministériel.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait d'une violation frontale des règles d'urbanisme issues de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 et de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 propre à la zone Nord du quartier de la Condamine. Plus précisément, il soutenait que la réglementation imposait aux constructions existantes l'application des articles 101, 103 et 104 de l'ordonnance du 9 septembre 1966 relatifs aux constructions en saillie sur l'alignement, dispositions qui interdisent notamment les reprises en sous-œuvre et les exhaussements. Il invoquait également la violation de l'article 3 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975, affirmant qu'aucune construction nouvelle isolée n'était possible et que le projet autorisé, loin d'être un simple aménagement intérieur comme le démontraient les photographies du chantier montrant une démolition suivie d'une reconstruction, méconnaissait les uniques possibilités de construire prévues par ce texte. Enfin, répondant aux objections de l'Administration relatives à l'indépendance des législations, le requérant faisait valoir que si les autorisations sont délivrées sous réserve des droits des tiers, cette clause de style ne dispense nullement l'Administration de l'obligation de s'assurer que la construction projetée ne portera pas atteinte aux tiers, dont les droits sont garantis non seulement par le droit civil mais également préservés par le droit de l'urbanisme.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête déposée le 15 mars 1993 et une duplique enregistrée le 7 mai 1993, concluait au rejet du recours.

L'autorité administrative opposait tout d'abord l'inopérance des griefs tirés de l'atteinte aux vues et à la lumière. Rappelant que les autorisations de construire sont toujours délivrées sous réserve des droits des tiers, le Ministre d'État soutenait que l'objet de ces actes de police administrative est totalement étranger au contrôle de l'application des obligations et servitudes de droit privé, telles que les servitudes de vues ou de cour, lesquelles ne sauraient être examinées par le juge administratif.

Concernant la régularité formelle et procédurale de l'acte, l'Administration faisait valoir que l'accord préalable n'était pas requis en l'espèce pour un double motif : d'une part, la demande du pétitionnaire présentait d'emblée l'ensemble des éléments permettant d'octroyer directement l'autorisation définitive ; d'autre part, le projet ne portait que sur des aménagements intérieurs. Elle ajoutait dans sa duplique que si l'avis du Comité consultatif pour la construction avait bien été sollicité en l'espèce, cette consultation revêtait un caractère purement facultatif. Quant à l'instrumentum de la décision, le Ministre d'État estimait que, l'autorisation ayant été accordée par lui-même, il importait peu qu'elle ait pris la forme d'une lettre ministérielle plutôt que celle d'un arrêté ministériel, précisant au surplus que si l'autorisation avait pu être donnée par le chef du service de l'urbanisme, rien n'interdisait à son supérieur hiérarchique de la délivrer lui-même.

Sur le fond du droit de l'urbanisme, l'Administration maintenait que les dispositions invoquées par le requérant (notamment les articles 101 et 103 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647) étaient inapplicables dès lors que les travaux projetés consistaient en de simples réaménagements intérieurs et une réhabilitation de l'existant. Elle précisait techniquement que la création d'un sous-sol ne constituait pas une reprise en sous-œuvre prohibée et que le faîtage demeurait au niveau de l'existant sans modification de la hauteur de la toiture. Enfin, sur le plan de la méthode probatoire, le Ministre d'État rappelait que la légalité d'une autorisation de construire s'apprécie exclusivement au regard des pièces contenues dans le dossier de demande, ce qui excluait toute prise en considération des photographies prises postérieurement, durant l'exécution matérielle des travaux.

La procédure s'est enrichie le 23 novembre 1993 du dépôt d'un mémoire en intervention par Monsieur G. C., bénéficiaire de l'autorisation attaquée, tendant également au rejet de la requête. À titre principal, l'intervenant soulevait une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt légitime à agir de Monsieur A. V. Il soutenait à cet égard que l'appartement du requérant ne comportait que des « jours de souffrance » et non de véritables fenêtres, et que l'autorisation, ayant trait au seul réaménagement de l'existant, ne lui causait aucun préjudice matériel ou financier. À titre subsidiaire, sur le fond, Monsieur G. C. rejoignait l'argumentation ministérielle en affirmant le caractère facultatif de l'accord préalable pour des travaux d'aménagement de l'existant, l'absence de nécessité d'un arrêté ministériel, la compétence de l'auteur de l'acte et le respect des règles administratives pour des travaux contenus dans les limites de l'existant.

Dans un ultime mémoire en réponse à l'intervention, déposé le 10 décembre 1993, Monsieur A. V. a maintenu l'intégralité de ses conclusions, sollicitant en outre la condamnation de l'intervenant aux dépens, tout en réaffirmant l'existence de son intérêt personnel et direct à agir ainsi que l'illégalité formelle et matérielle de l'autorisation litigieuse. Par une ordonnance du 27 décembre 1993, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant la juridiction siégeant en formation plénière.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une série d'interrogations juridiques hiérarchisées, imposant à la Haute Juridiction de statuer préalablement sur la recevabilité des acteurs au procès avant de pouvoir envisager l'examen de la légalité de l'acte administratif contesté.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le Tribunal devait trancher deux questions distinctes mais complémentaires. D'une part, à quelles conditions le bénéficiaire d'une autorisation administrative individuelle d'urbanisme est-il recevable à intervenir volontairement dans l'instance en annulation dirigée contre cet acte ? D'autre part, et de manière plus substantielle au regard de la contestation soulevée par l'intervenant, l'intérêt pour agir d'un propriétaire voisin à l'encontre d'une autorisation de construire est-il subordonné à la qualification juridique précise, en droit civil, des ouvertures de son bien immobilier (fenêtres constituant des servitudes de vue ou simples jours de souffrance), ou résulte-t-il de la seule incidence matérielle et physique des travaux autorisés sur les conditions de jouissance de son immeuble ?

En second lieu, sur le fond du recours pour excès de pouvoir, la juridiction était confrontée à une question méthodologique et probatoire déterminante : le juge administratif peut-il statuer sur la légalité tant externe (nécessité d'un accord préalable, forme de l'acte) qu'interne (qualification exacte de la nature des travaux au regard des interdictions de reprise en sous-œuvre, d'exhaussement ou de construction nouvelle) d'une autorisation de construire en l'absence, dans les pièces du dossier contentieux, du dossier de demande initialement soumis par le pétitionnaire à l'Administration, et alors que les documents graphiques annexés au règlement d'urbanisme applicable (notamment le plan de masse) ne sont produits que sous la forme de copies illisibles ou incomplètes ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps, marqués par une grande rigueur analytique et une économie de moyens caractéristique du style rédactionnel de la juridiction monégasque.

Tout d'abord, le Tribunal examine la régularité de la présence de Monsieur G. C. à l'instance. Par un considérant d'une extrême concision, la juridiction relève que « M. C. a intérêt au maintien de la décision attaquée » et en déduit immédiatement « que son intervention est donc recevable ». Ce faisant, le juge applique le critère classique de l'intervention volontaire conservatoire (ou accessoire en défense) dans le contentieux de l'excès de pouvoir : le titulaire d'un acte administratif individuel créateur de droits justifie, par la nature même de sa situation juridique de bénéficiaire, d'un intérêt direct et certain à ce que cet acte ne soit pas annulé par le juge.

Ensuite, le Tribunal Suprême se penche sur la fin de non-recevoir opposée par l'intervenant à la requête principale. L'argumentation de Monsieur G. C. tentait d'attirer le juge administratif sur le terrain du droit civil des biens en niant tout intérêt légitime au requérant au motif que ses ouvertures n'étaient que des jours de souffrance susceptibles d'être obturés à tout moment par le voisin, et non des fenêtres protégées par une servitude. Le Tribunal Suprême écarte cette approche civiliste par une motivation particulièrement nette : il constate premièrement un fait matériel objectif de proximité géographique, à savoir que « les travaux dont la réalisation a été autorisée par la décision attaquée portent sur un immeuble contigu à celui dans lequel M. V. est propriétaire d'un appartement ». Il relève deuxièmement l'effet potentiel des travaux sur ce bien : « que leur exécution est de nature à gêner les ouvertures de cet appartement, quelle que soit leur qualification ». De ces deux prémisses factuelles, le juge tire la conséquence juridique « que, par suite, M. V. a intérêt à demander l'annulation de la décision attaquée ; que sa requête est donc recevable ». L'incise « quelle que soit leur qualification » constitue la clé de voûte de ce considérant : elle affirme l'autonomie de la notion d'intérêt à agir en contentieux administratif de l'urbanisme par rapport aux qualifications du droit privé. La simple « gêne » matérielle apportée aux ouvertures d'un immeuble contigu suffit à conférer qualité et intérêt pour agir au propriétaire voisin.

Enfin, abordant l'examen de l'affaire « Au fond », le Tribunal Suprême constate qu'il ne dispose pas des éléments matériels indispensables pour exercer son office de juge de la légalité. Le raisonnement de la juridiction met en évidence le lien indissociable entre les moyens soulevés par les parties et les pièces documentaires manquantes ou défectueuses. Le Tribunal pose en principe que « l'appréciation de la légalité tant externe qu'interne de la décision attaquée est subordonnée à l'examen » de deux catégories de documents.

D'une part, est requis le « dossier présenté par M. C. à l'Administration pour obtenir l'autorisation qu'il sollicitait ». On comprend aisément la logique du juge : toute la controverse entre le requérant et le Ministre d'État reposait sur la nature exacte des travaux (simple réaménagement intérieur dispensé d'accord préalable et échappant aux règles des articles 101 et 103 de l'Ordonnance n° 3647, ou véritable opération de construction avec reprise en sous-œuvre et exhaussement). Or, comme l'avait d'ailleurs rappelé le Ministre d'État lui-même dans sa duplique pour écarter les photographies du chantier, la légalité d'une autorisation s'apprécie au regard de la demande telle qu'elle a été soumise à l'Administration. Constatant que ce dossier « ne figure pas dans les pièces de la procédure », le Tribunal estime « qu'il y a lieu d'en ordonner la production ».

D'autre part, le contrôle de légalité nécessite l'examen « des documents annexés à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 susvisée dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse ». Ici, la difficulté n'était pas l'absence totale de production, mais l'inexploitabilité matérielle des pièces fournies. Le Tribunal relève en effet que ces documents « figurent dans les pièces de la procédure sous forme de copies ne permettent pas d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse ». Pour pouvoir confronter le projet autorisé aux prescriptions graphiques et réglementaires très précises de la zone Nord du quartier de la Condamine, le juge a impérativement besoin d'un document lisible et complet. Il décide donc d'en ordonner également la production sous une forme adéquate. En conséquence de cette mesure d'instruction avant dire droit au fond, le sort des dépens est logiquement réservé jusqu'à l'issue définitive de l'instance.

C. Le dispositif

Le Tribunal Suprême formalise sa décision avant dire droit au fond et tranchant définitivement les questions de recevabilité dans le dispositif suivant :

« Décide :

• L'intervention de M. C. est recevable.
• La requête de M. V. est recevable.
• Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai de un mois à compter de la notification de la présente décision d'une part, le dossier présenté par M. C. en vue d'obtenir l'autorisation d'exécuter des travaux dans son immeuble, et d'autre part, les documents annexés à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse.
• Les dépens sont réservés.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 2 février 1994 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien qu'elle revête un caractère mixte — tranchant définitivement la recevabilité tout en prononçant un avant-dire-droit sur le fond —, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à un double titre : elle consacre une conception réaliste et autonome de l'intérêt à agir des tiers en matière d'urbanisme, et elle illustre avec éclat le rôle inquisitoire du juge administratif dans la conduite de l'instruction et la détermination de la norme applicable.

1. L'autonomie fonctionnelle de l'intérêt pour agir en droit de l'urbanisme face aux qualifications du droit civil

L'apport le plus immédiat de l'arrêt réside dans la manière dont le Tribunal Suprême résout la tension dialectique entre le principe de la délivrance des autorisations d'urbanisme « sous réserve des droits des tiers » et l'appréciation de l'intérêt donnant qualité pour agir au voisin.

Dans le débat contentieux, le Ministre d'État et l'intervenant tentaient, chacun selon une perspective propre mais convergente, d'utiliser la frontière entre le droit public et le droit privé pour paralyser l'action du requérant. L'Administration invoquait la réserve des droits des tiers pour soutenir que les critiques tenant à la méconnaissance de servitudes de droit privé (vues ou cour) étaient étrangères au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. L'intervenant allait plus loin en amont, sur le terrain de la recevabilité : en affirmant que les ouvertures du requérant n'étaient que de simples « jours de souffrance » (c'est-à-dire des ouvertures ne donnant pas de vue sur le fonds voisin et que le propriétaire contigu peut toujours obstruer en construisant en limite séparative selon les règles