Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 1994, n° 26188

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 1994, n° 26188 (Lire sur source officielle)

L’articulation entre les stipulations des traités internationaux et les prérogatives de puissance publique de l'administration interne constitue l’un des terrains d’élection du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Lorsque cette articulation touche à la souveraineté fiscale et aux conditions dérogatoires d'assujettissement à l'impôt des ressortissants étrangers résidant sur le territoire national, la rigueur de l'interprétation juridictionnelle devient le garant de l'équilibre conventionnel voulu par les États signataires. La décision rendue le 16 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en matière administrative et en Assemblée plénière dans l'affaire opposant le sieur A. C. au Ministre d'État, offre une illustration topique de cette exigence d'interprétation stricte des exceptions fiscales, tout en réaffirmant avec fermeté l'étendue de la compétence du juge de l'excès de pouvoir.

Au cœur de cette affaire se trouve le régime fiscal particulier applicable aux ressortissants français résidant à Monaco, tel qu'issu de la succession de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce cadre conventionnel, destiné à réguler la situation fiscale des personnes physiques de nationalité française établissant leur domicile ou leur résidence dans la Principauté, a cristallisé autour d'une date charnière — le 13 octobre 1962 — le partage entre le principe de l'assujettissement à la législation fiscale française et le maintien de situations dérogatoires. C'est précisément sur la portée temporelle et matérielle de l'une de ces dérogations, propre aux fonctionnaires, agents et employés des services publics de la Principauté, que le Tribunal Suprême a été amené à se prononcer, non sans avoir préalablement écarté un déclinatoire de compétence soulevé par l'administration et tranché divers incidents de procédure liés à la clôture de l'instruction.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse du litige s'inscrit dans la trajectoire personnelle et professionnelle d'un ressortissant français, le sieur A. C., au sein de la Principauté de Monaco. Ainsi qu'il l'expose lui-même au soutien de sa requête, l'intéressé réside sur le territoire monégasque depuis le 20 juin 1961. Durant la première partie de son séjour dans la Principauté, il a exercé son activité professionnelle dans le secteur privé, occupant des fonctions d'ingénieur au sein d'une entreprise privée.

Un changement majeur dans sa situation professionnelle est intervenu plus de dix-sept ans après son installation à Monaco : le 15 septembre 1978, le sieur A. C. a été engagé par l'administration monégasque pour exercer les fonctions de chef de section contractuel au service des travaux publics. Estimant que cette qualité d'agent public monégasque, combinée à l'ancienneté de sa résidence habituelle dans la Principauté — antérieure à la date butoir fixée par les textes bilatéraux —, lui ouvrait droit à un statut fiscal dérogatoire en vertu de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le sieur A. C. a sollicité auprès des autorités monégasques la délivrance d'un certificat de domicile. Ce document administratif revêt une importance capitale, puisqu'il conditionne historiquement la reconnaissance du statut fiscal des résidents français au regard de l'administration fiscale.

L'administration monégasque a toutefois opposé une fin de non-recevoir à cette demande. Par une première décision en date du 12 mars 1993, Monsieur le Ministre d'État a refusé de délivrer au sieur A. C. le certificat de domicile sollicité. Soucieux de contester cette décision défavorable par la voie administrative préalable, le requérant a formé un recours gracieux et hiérarchique à l'encontre de ce refus initial. Ce recours administratif a fait l'objet d'une décision explicite de rejet émanant du Ministre d'État le 14 juillet 1993, confirmant ainsi le refus de délivrance du certificat de domicile. C'est dans ces circonstances que le conflit s'est noué et a été porté devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant suite au rejet explicite de son recours administratif le 14 juillet 1993, le sieur A. C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête présentée le 13 septembre 1993. Soutenant la parfaite recevabilité de son action introduite dans le délai légal de deux mois suivant la notification du rejet explicite de son recours gracieux ou hiérarchique, le requérant poursuivait un double objectif dans la formulation de ses conclusions. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du Ministre d'État du 12 mars 1993, ensemble la décision confirmative du 14 juillet 1993, avec toutes les conséquences de droit. D'autre part, il invitait la haute juridiction à « dire qu'il est fondé en sa qualité de fonctionnaire ayant sa résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13 novembre 1962 [sic, l'arrêt mentionnant novembre dans l'exposé de la requête puis octobre dans la suite des visas et motifs], à solliciter la délivrance d'un certificat de domicile en application de l'article 7-1-b de la Convention fiscale Franco-Monégasque du 18 mai 1963 ».

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 novembre 1993, articulant son argumentation autour d'une exception d'irrecevabilité principale et d'une défense au fond subsidiaire. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'autorité gouvernementale soutenait que la requête devait être déclarée irrecevable au motif que l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 ne confère nullement compétence au Tribunal Suprême pour apprécier si un administré est ou non fondé à se voir délivrer une autorisation administrative. Cette argumentation visait manifestement le second chef des conclusions du requérant, qui tendait à une déclaration de droit positif de la part du juge. Sur le fond, et en tout état de cause, le Ministre d'État faisait valoir que ni l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963, ni aucune autre de ses stipulations, pas plus que son article 22, ne permettaient à l'administration monégasque de délivrer un certificat de domicile au requérant. L'administration soulignait à cet égard que l'intéressé n'était pas titulaire d'un tel certificat délivré en application de la précédente Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et renouvelé depuis le 13 octobre 1962, quand bien même il avait maintenu sans discontinuité sa résidence effective à Monaco. Dès lors, selon l'administration, la décision de refus était légalement fondée.

L'échange des écritures s'est poursuivi par le dépôt d'un mémoire en réplique du sieur A. C. le 7 décembre 1993. Pour parer à l'exception d'irrecevabilité, le requérant soutenait que la référence faite dans sa requête à l'article 7-1-b de la Convention du 18 mai 1963 n'était que le « corollaire nécessaire et indispensable » de sa demande d'annulation. Sur le fond du droit, il développait une thèse interprétative autonome des textes conventionnels : selon lui, le seul fait d'avoir acquis la qualité de fonctionnaire des services publics monégasques, fût-ce postérieurement à la date du 13 octobre 1963 (ou 1962 selon les stipulations invoquées), suffisait à le placer dans une catégorie dérogeant à la règle générale de l'assujettissement à la législation fiscale française. Par voie de conséquence, il arguait que les dispositions de l'article 23-3 de la Convention de 1963 — lesquelles prévoyaient une limitation de la validité des certificats de domicile délivrés sous l'empire de la convention du 23 décembre 1951 ainsi que la procédure de leur révision ou de leur renouvellement — étaient radicalement inapplicables à son espèce. Opérant une analogie avec les personnes relevant de la Maison Souveraine visées à l'article 7-1-a de la Convention du 18 mai 1963, il concluait qu'il était en droit, de par sa seule qualité de fonctionnaire, de se prévaloir de l'article 7-1-b, dès lors qu'il n'était pas contesté qu'il avait établi sa résidence habituelle dans la Principauté antérieurement au 13 octobre 1962.

Le Ministre d'État a déposé sa duplique le 10 janvier 1994, persistant purement et simplement dans les conclusions de sa contre-requête. Dès le lendemain, le 11 janvier 1994, Monsieur le Greffier en chef a dressé le procès-verbal de clôture de la procédure. C'est à la suite de cette clôture qu'est survenu un incident procédural nourri concernant le respect des délais et l'instruction écrite. Le 25 janvier 1994, le sieur A. C. a déposé un mémoire qualifié de « mémoire en réponse » à la duplique gouvernementale, maintenant ses demandes d'annulation pour violation de la Convention de 1963 et de délivrance du certificat. Le Ministre d'État a réagi par une requête du 2 février 1994, concluant au rejet de ce mémoire comme tardif, en application des articles 17-2° et 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ripostant par une contre-requête déposée par son conseil, Maître Leandri, le 14 février 1994, le requérant a demandé à son tour que la duplique du Ministre d'État du 10 janvier 1994 soit rejetée comme tardive, au motif qu'elle avait été déposée plus d'un mois après sa propre réplique du 7 décembre 1993, tout en demandant qu'il soit statué ce que de droit sur son mémoire du 25 janvier 1994.

Cet imbroglio procédural a été définitivement purgé avant l'audience par une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 9 avril 1994. Faisant une stricte application des règles régissant la clôture de l'instruction, le Président a déclaré irrecevables les mémoires du sieur A. C. des 25 janvier 1994 et 14 février 1994 comme ayant été déposés postérieurement au procès-verbal de clôture de la procédure du 11 janvier 1994, et a déclaré par voie de conséquence sans objet la requête incidente du Ministre d'État du 2 février 1994. Après une ordonnance présidentielle du 12 mai 1994 ordonnant le renvoi de la cause, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de M. Sadi Elie Fergani, les plaidoiries de Maître Etienne Léandri et de Maître Philippe Sanita, avocats-défenseurs près la Cour d'appel, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La résolution du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême commandait de répondre successivement à deux questions de droit distinctes, l'une de nature constitutionnelle et processuelle touchant à l'office du juge, l'autre de nature substantielle touchant à l'interprétation d'un traité international bilatéral.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême devait déterminer si une requête qui tend simultanément à l'annulation de décisions administratives de refus et à ce qu'il soit déclaré que le requérant est fondé à solliciter la délivrance d'un acte administratif (en l'espèce un certificat de domicile) relève de la compétence de la juridiction administrative suprême telle qu'elle est définie et délimitée par l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. Plus précisément, la présence de conclusions d'apparence déclaratoire ou injonctive est-elle de nature à vicier l'ensemble de la requête et à entraîner l'incompétence du juge de l'excès de pouvoir, ou le juge doit-il qualifier le recours au regard de son objet principal consistant à contester la légalité d'un acte d'une autorité administrative ?

En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale résidait dans la détermination du champ d'application personnel et temporel de la dérogation fiscale prévue à l'article 7-1-b de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte exclut de l'assujettissement à l'impôt français « les fonctionnaires, agents et employés des services publics de la Principauté qui ont établi leur résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13 octobre 1962 ». Le problème d'interprétation se posait dans les termes suivants : les deux conditions posées par ce texte — à savoir la résidence habituelle à Monaco et la qualité de fonctionnaire, agent ou employé des services publics — devaient-elles être réunies simultanément et cumulativement à la date de référence du 13 octobre 1962, ou suffisait-il, comme le prétendait le requérant, d'avoir établi sa résidence habituelle à Monaco avant cette date butoir et d'avoir acquis la qualité d'agent public monégasque à une date quelconque postérieure (en l'occurrence en 1978) pour pouvoir bénéficier de l'exclusion d'imposition et prétendre, le cas échéant, à un certificat de domicile ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté méthodologique et sa rigueur juridique, scindant nettement l'examen de sa compétence de l'analyse au fond de la légalité des décisions attaquées.

Abordant tout d'abord la question préalable de sa compétence, la haute juridiction résume la prétention du Ministre d'État selon laquelle le recours serait irrecevable au motif que l'article 90-B de la Constitution ne donne pas compétence au Tribunal pour décider si un administré est fondé ou non à obtenir une autorisation. Pour écarter cette fin de non-recevoir tirée de l'incompétence, le Tribunal Suprême procède à une analyse objective de la nature du recours. Il relève que le recours est formellement dirigé contre les décisions administratives prises par le Ministre d'État les 12 mars et 14 juillet 1993 et qu'il tend à l'annulation de ces décisions. Dès lors, indépendamment des formules employées par le requérant dans le dispositif de ses écritures invitant le juge à « dire qu'il est fondé à solliciter » le certificat, le Tribunal qualifie souverainement l'action : celle-ci « se présente donc comme un recours en annulation pour excès de pouvoir d'un acte d'une autorité administrative ». Par ce motif décisif, le juge rattache directement la requête aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution, lequel fonde sa compétence de droit commun en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. La compétence est ainsi pleinement retenue.

Passant ensuite à l'examen au fond, le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre normatif applicable dans le temps. Il rappelle, à titre liminaire et historique, l'économie de l'ancienne Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 : sous son empire, les nationaux français résidant à Monaco devaient, pour échapper à la législation fiscale française, produire un certificat de domicile délivré par le Ministre d'État de la Principauté après avis du Consul Général de France à Monaco. Toutefois, la juridiction pose immédiatement le principe selon lequel « la Convention du 18 mai 1963 est seule applicable en l'espèce », écartant ainsi toute survivance autonome du mécanisme général de 1951 en dehors des dispositions transitoires ou actuelles du nouveau traité.

Le Tribunal procède alors à l'exégèse de l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963. Il observe que cette convention, tout en aménageant certains droits acquis et en fixant rétroactivement la prise d'effet de ses dispositions au 13 octobre 1962, institue une règle de principe : l'assujettissement au régime fiscal français des personnes de nationalité française qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur résidence habituelle, ou qui ne peuvent pas justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962. Ces personnes sont imposées dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile ou leur résidence en France. C'est par rapport à ce principe général d'assujettissement que s'inscrit la dérogation litigieuse. Le juge cite expressément le paragraphe « b » de l'article 7-1, qui exclut de l'application de ces dispositions « les fonctionnaires agents et employés des services publics de la Principauté qui ont établi leur résident [sic] habituelle à Monaco antérieurement au 13 octobre 1962... ».

Confrontant cette stipulation conventionnelle à la situation de fait du requérant, le Tribunal Suprême constate souverainement que le sieur A. C. n'est entré dans l'administration monégasque que le 15 septembre 1978. Il délivre alors l'interprétation authentique et décisive du texte conventionnel : « Considérant que les dispositions précitées imposent pour bénéficier de la dérogation, de justifier de la qualité de fonctionnaire, agent ou employé de l'Administration Monégasque à la date de référence du 13 octobre 1962 ». La condition de statut professionnel et la condition de résidence ne sont donc pas dissociables dans le temps ; la qualité d'agent public devait impérativement exister au 13 octobre 1962. Le requérant n'ayant acquis cette qualité que près de seize ans après la date de référence, il ne remplissait pas les conditions légales pour bénéficier de la dérogation conventionnelle. Le Tribunal en déduit logiquement que les décisions de refus du Ministre d'État ne sont entachées d'aucune illégalité et rejette la requête.

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête du 13 septembre 1993 de M. C. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de M. C.. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 16 juin 1994 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes fondamentaux qui gouvernent le contentieux administratif monégasque et l'interprétation juridictionnelle des conventions internationales, particulièrement en matière fiscale. L'analyse de cet arrêt révèle trois axes majeurs qui témoignent de la maturité et de la rigueur de la jurisprudence suprême de la Principauté : l'affirmation libérale de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la rigueur du formalisme procédural relatif à la clôture de l'instruction, et l'application du principe d'interprétation stricte des dérogations fiscales conventionnelles.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la manière dont le Tribunal Suprême conçoit son office au titre de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962. En vertu d'un principe classique du contentieux administratif, le juge de l'excès de pouvoir est un juge de la légalité objective des actes administratifs ; s'il a le pouvoir d'annuler l'acte illégal, il ne lui appartient pas, en principe, de se substituer à l'administration active, ni de lui adresser des injonctions de délivrance d'autorisations ou de certificats, ni de procéder à des déclarations de droits subjectifs. C'est sur cette frontière traditionnelle que s'app