Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26225

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26225 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'organisation du temps de travail et, plus singulièrement, la consécration d'un jour de repos hebdomadaire commun à la collectivité des travailleurs, figurent au rang des problématiques classiques du droit social, au carrefour des impératifs de protection de la santé des salariés, de préservation de la cohésion sociale et de dynamisme économique. En Principauté de Monaco, ce fragile équilibre est régi par la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire. Ce texte législatif pose le principe fondamental selon lequel les salariés doivent bénéficier d'un repos hebdomadaire d'une durée minimale d'une journée complète, lequel doit être donné le dimanche.

Toutefois, consciente des nécessités inhérentes à la continuité de certaines activités et à la satisfaction des besoins de la vie courante ou économique, la loi du 23 juin 1967 a elle-même aménagé un système de dérogations graduées. D'une part, son article 2 prévoit des dérogations individuelles, octroyées sur autorisation de l'Inspecteur du Travail pour une durée limitée, après consultation des délégués du personnel ou du syndicat ouvrier intéressé, lorsqu'il est établi que le repos simultané dominical de l'ensemble des salariés d'un établissement est de nature à préjudicier au public ou à compromettre le fonctionnement normal de cet établissement. D'autre part, son article 3 renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer, par Ordonnance Souveraine prise après avis du Conseil Économique provisoire, une liste de catégories d'établissements autorisés à appliquer ces dérogations de plein droit, sans avoir à solliciter d'autorisation administrative préalable. Enfin, les articles 4 et 5 de la loi permettent aux entreprises de suspendre le repos hebdomadaire en informant l'inspection du travail pour des motifs tenant à l'urgence, à la sécurité ou à des circonstances exceptionnelles.

C'est sur le fondement de l'habilitation législative contenue à l'article 3 de la loi n° 822 du 23 juin 1967 qu'a été édictée l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994 portant application de ladite loi. Ce texte réglementaire a procédé à une refonte et à une extension significative de la liste des catégories d'établissements admis à déroger de plein droit à la règle du repos dominical, portant le nombre total de ces catégories à vingt-cinq dans sa version définitive. Parmi les innovations majeures de cette Ordonnance figurait, en son article 1er-3°, l'inclusion globale des « commerces de détail de moins de 10 salariés » au sein des établissements bénéficiant d'une dérogation de plein droit, sans autre précision relative à la nature spécifique de l'activité exercée par ces structures commerciales.

Estimant que cette extension massive des dérogations réglementaires bouleversait l'économie générale de la législation protectrice des salariés et excédait les limites de l'habilitation conférée par le législateur, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) a entrepris de contester la validité de ce nouveau dispositif réglementaire. Après avoir formé un recours gracieux qui a fait l'objet d'une décision de rejet, l'organisation syndicale a résolu de porter le différend devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. À cette fin, le Comité Fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco s'est réuni le 10 février 1994 et a adopté une délibération décidant de déférer l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994 au Tribunal Suprême, tout en habilitant son Secrétaire Général, Madame A. B., à ester en justice au nom de la fédération.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 14 mars 1994, l'Union des Syndicats de Monaco, agissant par l'intermédiaire de son Secrétaire Général, Madame A. B., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation dans son intégralité de l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures et à un incident procédural majeur relatif à la recevabilité même de l'action syndicale, nécessitant l'intervention d'une décision avant dire droit.

Au soutien de ses prétentions annulatoires, la fédération requérante articulait quatre moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne et de la conformité constitutionnelle de l'acte attaqué :

1. En premier lieu, sur le terrain du vice de forme et de procédure, l'Union faisait valoir une violation des prescriptions de la loi du 23 juin 1967 imposant la consultation préalable du Conseil Économique. Selon la requérante, cette consultation avait été viciée dès lors que l'organe consultatif n'avait été saisi que d'un projet de texte comportant vingt-quatre catégories de dérogations, tandis que le texte définitif promulgué en comportait vingt-cinq. Dans sa réplique déposée le 20 juin 1994, l'Union insistait sur le fait que l'avis du Conseil Économique devait impérativement porter sur la liste exhaustive de toutes les catégories d'entreprises autorisées à déroger à la loi.
2. En deuxième lieu, l'organisation syndicale invoquait un moyen tiré de la violation directe de la loi. Elle soutenait que le nombre et l'importance des entreprises bénéficiant désormais de dérogations à la règle du repos hebdomadaire aboutissaient à dénaturer l'esprit de la loi de 1967 et à en vider le contenu substantiel. Dans sa réplique, elle précisait que cette extension ne correspondait à aucun motif d'intérêt public et que, contrairement à la réglementation existant en France, l'Ordonnance ne comportait aucune précision limitative, de sorte que le texte réglementaire se substituait illégalement à la loi.
3. En troisième lieu, la requête dénonçait un détournement de pouvoir, alléguant que l'Ordonnance Souveraine n'avait pas été édictée dans un but d'intérêt général, mais visait à satisfaire l'intérêt privé de certains acteurs économiques.
4. En quatrième et dernier lieu, l'Union des Syndicats de Monaco soulevait l'inconstitutionnalité de l'Ordonnance, lui reprochant de porter atteinte aux libertés et droits fondamentaux consacrés par la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision comme l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962). Étaient plus particulièrement invoqués le caractère de religion d'État de la religion catholique, apostolique et romaine, le principe d'égalité devant la loi, ainsi que le droit au respect de la vie privée et familiale, droits qui, selon la réplique syndicale, ne pourraient plus, dans les faits, être pleinement exercés.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 mai 1994, suivie d'une duplique le 25 juillet 1994, concluant au rejet pur et simple du recours. La stratégie défensive de l'État s'articulait autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation subsidiaire au fond :

• À titre principal, le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité de la requête, au motif que Madame A. B., Secrétaire Général, n'avait pas été régulièrement habilitée à agir en justice par le Bureau Fédéral de l'Union. Bien que l'Union eût produit, au stade de la réplique, une attestation établie par son Président faisant état d'une délibération du Comité Fédéral en date du 10 février 1994, le Ministre d'État a maintenu son exception d'irrecevabilité dans sa duplique, en relevant que la délibération elle-même n'avait pas été versée aux débats.
• À titre subsidiaire, sur la régularité de la procédure consultative, le gouvernement soutenait qu'il suffisait que le Conseil Économique eût été saisi des « questions traitées » faisant l'objet du nouveau texte, sans qu'il fût juridiquement requis que l'intégralité du texte définitif lui fût soumise.
• Sur le grief de violation de la loi, le Ministre d'État faisait valoir que l'extension des catégories d'entreprises éligibles à la dérogation était pleinement justifiée par les transformations économiques profondes connues par la Principauté depuis 1968, ainsi que par les besoins spécifiques du tourisme et les besoins du public. Il ajoutait que la comparaison opérée par la requérante avec la législation française était inopérante en droit interne monégasque et que l'argumentation syndicale tendait en réalité à remettre en question la loi elle-même.
• Enfin, l'administration contestait tout détournement de pouvoir, qualifiant la critique syndicale de simple revendication sociale dépourvue de démonstration juridique, et niait toute atteinte aux droits constitutionnels : la liberté des cultes demeurait intacte, le principe d'égalité n'était pas méconnu dès lors que les personnes relevant des catégories visées se trouvaient dans une situation objective différente justifiant un traitement dérogatoire, et aucune preuve d'une atteinte effective à la vie privée et familiale n'était rapportée.

Face à la contestation sérieuse entourant la qualité pour agir de la signataire de la requête, le Président du Tribunal Suprême a d'abord ordonné le renvoi de la cause par une ordonnance du 9 octobre 1994. Puis, par une décision avant dire droit rendue le 10 novembre 1994, le Tribunal Suprême a fixé le cadre juridique de l'habilitation syndicale et ordonné un supplément d'instruction. Il a enjoint à l'Union requérante de produire le registre original des délibérations de son Comité Fédéral contenant la délibération du 10 février 1994, ainsi que tous les éléments de preuve de nature à établir la réalité de son adoption.

En exécution de cette mesure d'instruction, l'Union des Syndicats de Monaco a versé au dossier le registre des délibérations de son Comité Fédéral, accompagné de seize attestations émanant des membres dudit Comité présents lors de la séance du 10 février 1994. Ces productions ont donné lieu à des observations complémentaires du Ministre d'État le 16 mars 1995, auxquelles l'Union a répondu le 18 avril 1995. Par une ordonnance du 24 avril 1995, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'affaire à l'audience du 6 juin 1995. Après avoir entendu le rapport du Vice-Président Roland Drago, les plaidoiries de Maître Danielle Rieu et de Maître Molinié, ainsi que les conclusions du Procureur général, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a rendu sa décision le 7 juin 1995.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême soulevait une double problématique juridique, touchant d'une part au droit processuel administratif et syndical, et d'autre part au droit substantiel du travail et à la hiérarchie des normes.

Sur le terrain procédural, la juridiction devait déterminer les conditions de recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir introduit par une fédération de syndicats : quel est l'organe statutairement et légalement compétent au sein d'une union syndicale pour décider d'ester en justice et habiliter son représentant légal au regard des exigences de l'Ordonnance-Loi du 6 octobre 1944 modifiée (et du 9 octobre 1944 mentionnée dans les motifs), et selon quelles modalités probatoires la réalité et l'antériorité de cette habilitation doivent-elles être établies devant le juge de l'excès de pouvoir ?

Sur le fond du droit, la question centrale résidait dans la détermination de l'étendue et des limites du pouvoir réglementaire d'application d'une loi : lorsque le législateur (à l'article 3 de la loi n° 822 du 23 juin 1967) habilite l'autorité réglementaire à fixer par Ordonnance Souveraine la liste des catégories d'établissements admis à déroger de plein droit au principe du repos hebdomadaire dominical (posé à l'article 1er), le pouvoir exécutif dispose-t-il d'une compétence discrétionnaire pour définir ces catégories en recourant notamment à des critères purement quantitatifs d'effectifs salariés, ou est-il juridiquement lié par les conditions de fond gouvernant les dérogations individuelles (énoncées à l'article 2, tenant au préjudice causé au public ou à l'atteinte au fonctionnement normal de l'établissement) ainsi que par l'obligation de ne pas altérer la portée générale du principe législatif ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement circonscrits, tranchant d'abord définitivement la question de la recevabilité avant de procéder à un contrôle rigoureux de la légalité interne de l'Ordonnance attaquée au regard de la loi d'habilitation.

1. La validation de la recevabilité de l'action syndicale à l'issue du contrôle probatoire

Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême prend directement appui sur l'autorité de la chose jugée par sa propre décision avant dire droit du 10 novembre 1994. Il rappelle les deux règles de principe qu'il avait alors posées en interprétant l'article 12 de l'Ordonnance-Loi régissant les syndicats : d'une part, la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats relève de la compétence exclusive du « Bureau Fédéral » de celle-ci ; d'autre part, par une qualification fonctionnelle des organes internes de la requérante, le « Comité Fédéral » de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le Bureau Fédéral au sens des dispositions légales précitées, de sorte qu'il lui appartient de délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union.

Appliquant cette grille de lecture aux éléments matériels recueillis lors du supplément d'instruction, la Haute Juridiction constate souverainement qu'il résulte des pièces produites — à savoir le registre des délibérations et les seize attestations concordantes des membres présents — que le Comité Fédéral a effectivement délibéré lors de sa séance du 10 février 1994 (soit antérieurement au dépôt de la requête le 14 mars 1994). Par cette délibération, l'organe compétent a tout à la fois décidé de déférer l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 au Tribunal Suprême et formellement habilité Madame A. B., Secrétaire Général, à agir en justice à cette fin. La régularité de la représentation étant ainsi pleinement démontrée, la requête est déclarée recevable.

2. L'encadrement strict du pouvoir réglementaire par l'économie générale de la loi et l'annulation partielle

Abordant l'examen au fond, le Tribunal Suprême fait usage de la technique d'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du recours »), écartant par là même l'examen explicite du vice de procédure consultative, du détournement de pouvoir et des griefs d'inconstitutionnalité, pour concentrer sa censure sur le moyen tiré de la violation de la loi n° 822 du 23 juin 1967.

Le juge suprême procède à une exégèse systémique et téléologique des cinq premiers articles de la loi de 1967 afin d'en dégager l'architecture normative :

• Il relève d'abord qu'en vertu de l'article 1er, le législateur a entendu conférer au repos hebdomadaire des salariés le dimanche « une portée générale sauf les exceptions qu'il prévoit lui-même ». Le repos dominical a donc valeur de règle de principe.
• Il analyse ensuite l'article 2, qui régit les dérogations individuelles accordées par l'Inspecteur du travail, en soulignant que celles-ci sont strictement subordonnées à une double condition alternative de fond : il doit être établi que le repos simultané dominical de l'ensemble du personnel est « de nature à préjudicier au public ou à compromettre le fonctionnement normal de l'établissement ».
• Le point nodal du raisonnement réside dans l'articulation que le Tribunal opère entre l'article 2 et l'article 3. Bien que l'article 3 se borne textuellement à énoncer que « les dérogations visées à l'article précédent peuvent être appliquées de plein droit dans les établissements qui relèvent de l'une des catégories mentionnées sur une liste qui sera fixée par Ordonnance Souveraine », le Tribunal Suprême juge que les dérogations de plein droit permises par l'article 3 « doivent être justifiées par les conditions qui sont fixées à l'article 2 ». Par conséquent, l'autorité réglementaire ne jouit pas d'un pouvoir discrétionnaire autonome lorsqu'elle dresse cette liste : elle est juridiquement tenue de respecter les critères substantiels de l'article 2 (préjudice au public ou compromission du fonctionnement normal de l'établissement).
• Pour conforter cette interprétation stricte, le Tribunal ajoute, à titre surabondant (« au surplus »), que la loi offre déjà une soupape de flexibilité suffisante aux entreprises à travers les articles 4 et 5, qui permettent de suspendre le repos hebdomadaire sur simple information de l'inspection du travail pour des motifs d'urgence, de sécurité ou de circonstances exceptionnelles.
• Synthétisant l'esprit du texte législatif, la juridiction pose en principe que les dérogations des articles 2 et 3, tout en devant correspondre aux objectifs légaux, « ne peuvent porter atteinte au principe même du repos hebdomadaire le dimanche ».

Confrontant enfin l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994 à ce cadre légal rigoureux, le Tribunal Suprême identifie une illégalité manifeste affectant une disposition précise du texte : son article 1er-3°. En incluant dans la liste des dérogations de plein droit les « commerces de détail de moins de 10 salariés », l'auteur de l'Ordonnance a retenu un critère purement organique et quantitatif (l'effectif de l'entreprise) « sans distinguer selon la nature de l'établissement au regard des conditions susvisées ». Or, la taille d'un commerce de détail est, par elle-même, totalement étrangère à la question de savoir si sa fermeture dominicale préjudicie au public ou compromet son fonctionnement normal. En érigeant l'ensemble des petits commerces de détail en secteur dérogatoire de plein droit, l'Ordonnance a eu pour effet de « remettre en cause pour ces établissements le principe même du repos hebdomadaire le dimanche », inversant ainsi la règle et l'exception.

Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir fait preuve de mesure dans la sanction de cette illégalité. Constatant implicitement la divisibilité des différentes catégories énumérées à l'article 1er de l'Ordonnance, il limite l'annulation au seul article 1er-3° entaché d'excès de pouvoir, et rejette le surplus des conclusions de la requête, validant ainsi implicitement les vingt-quatre autres catégories de dérogations ainsi que la régularité formelle et constitutionnelle du reste du texte.

C. Le dispositif

Le Tribunal Suprême prononce l'annulation partielle de l'acte réglementaire attaqué aux termes du dispositif suivant :

« Décide : La requête de l'Union des Syndicats de Monaco est recevable. L'article 1er-3° de l'Ordonnance n° 11.145 du 5 janvier 1994 est annulé. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême le 7 juin 1995 (conjointement avec sa décision avant dire droit du 10 novembre 1994 à laquelle elle renvoie expressément) constitue un jalon jurisprudentiel de premier plan en droit public et en droit social