Tribunal Suprême de Monaco, 21 janvier 1998, n° 26486

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 janvier 1998, n° 26486 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière toujours sensible du droit de l'urbanisme et de la construction au sein d'un territoire caractérisé par une très forte densité immobilière. En l'espèce, les faits prennent naissance au cours de l'été 1994, autour d'un édifice emblématique de la Principauté : l'hôtel Métropole, situé dans le quartier des Spélugues.

Le 16 août 1994, Monsieur N. B., agissant en sa qualité de gérant de la société civile immobilière (SCI) Métropole (également désignée sous l'acronyme « SCJ Métropole » dans les visas de la décision), a saisi l'administration monégasque d'une demande d'autorisation de construire. Le projet architectural présenté à l'autorité compétente consistait en l'édification d'une salle polyvalente sur la terrasse de couverture de l'hôtel Métropole.

Conformément aux procédures d'instruction en vigueur en Principauté, cette demande a été soumise à l'examen du comité consultatif pour la construction, lequel a rendu son avis. Au terme de cette instruction, le Ministre d'État a pris position par une lettre en date du 27 février 1995. Par cet acte, l'autorité administrative a délivré à Monsieur N. B. l'autorisation sollicitée de construire ladite salle polyvalente sur la terrasse-toiture de l'établissement hôtelier.

Il convient de souligner la nature très particulière de cette autorisation administrative, telle qu'elle ressort des termes mêmes de la décision ministérielle rapportés par le Tribunal Suprême. L'autorisation a en effet été accordée « à titre exceptionnel, sous réserve des droits des tiers et des conditions générales exposées par l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée par la loi 718 du 27 décembre 1961 et par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, à titre précaire et révocable sans indemnité ». Ce régime de précarité et de révocabilité s'explique, selon les éléments versés aux débats par l'administration, par le rattachement du projet à la réglementation spécifique applicable aux constructions légères, prévue par l'article 55 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966.

À la suite de la délivrance de cet acte, les formalités de publicité inhérentes aux autorisations d'urbanisme ont été mises en œuvre. D'une part, un affichage a été réalisé aux portes du Ministère d'État. D'autre part, un affichage sur le terrain a été effectué sur le portail d'accès aux escaliers de secours de l'hôtel Métropole, donnant sur l'avenue de Grande-Bretagne. Selon les affirmations du Ministre d'État figurant dans la procédure, ces publications réglementaires et affichages ont été accomplis vingt-trois mois avant que la moindre contestation administrative ne soit formellement élevée.

Ce n'est en effet que le 4 avril 1997, soit plus de deux années après la signature de la lettre ministérielle d'autorisation, qu'une société tierce, la société Arcadia, a formé un recours administratif gracieux tendant à la remise en cause de cette autorisation de construire. Par une décision en date du 6 juin 1997, l'autorité administrative a rejeté ce recours gracieux, refusant ainsi de retirer ou d'annuler l'autorisation délivrée le 27 février 1995. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère purement administrative pour être porté devant le juge constitutionnel et administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au rejet de son recours gracieux le 6 juin 1997, la société Arcadia a saisi le Tribunal Suprême par une requête initiale enregistrée le 9 juillet 1997. L'objet principal de cette requête tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre du Ministre d'État du 27 février 1995 autorisant la construction de la salle polyvalente.

Au soutien de sa requête, la société Arcadia développait une argumentation articulée autour de deux grandes catégories de moyens d'annulation classiques du contentieux administratif : la violation de la loi et le détournement de pouvoir.

Au titre de la violation de la loi (illégalité interne et externe), la requérante invoquait trois griefs distincts :

1. Le défaut de qualité du pétitionnaire : la société Arcadia contestait l'habilitation de Monsieur N. B. à déposer une telle demande d'autorisation de construire.
2. Une infraction directe à la réglementation d'urbanisme locale : la décision violerait les dispositions du règlement d'urbanisme régissant spécifiquement le secteur n° 1 du quartier des Spélugues.
3. La non-conformité de la construction réalisée au regard du permis de construire contesté.

Au titre du détournement de pouvoir, la société Arcadia soutenait que l'autorisation administrative était viciée dans son but même. Selon elle, l'objectif réel poursuivi par la SCI Métropole n'était nullement l'édification d'une simple salle polyvalente, telle que visée par l'autorisation, mais la construction déguisée d'un restaurant panoramique sur le toit de l'hôtel.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 12 septembre 1997. L'argumentation de l'État de Monaco s'est d'emblée placée sur le terrain de la recevabilité afin de faire barrage à l'examen au fond du litige. À titre principal, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, en se fondant sur l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce texte fixe le délai de recours contentieux à deux mois à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué. L'administration faisait valoir que les affichages requis ayant été effectués vingt-trois mois avant le recours gracieux du 4 avril 1997, le délai de recours était depuis longtemps expiré à cette date, rendant par voie de conséquence le recours contentieux du 9 juillet 1997 radicalement tardif et irrecevable.

À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens de la société Arcadia. Sur la qualité du pétitionnaire, il précisait que Monsieur N. B. avait agi régulièrement en tant que mandataire du propriétaire, conformément aux exigences de l'article 2 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966. Sur la légalité interne, il rappelait que la lettre du 27 février 1995 devait être appréciée au seul regard de l'article 55 de ladite Ordonnance relatif aux constructions légères. Dès lors, les critiques portant sur la conformité de l'exécution des travaux au permis délivré étaient inopérantes (« sans portée ») dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre l'acte d'autorisation lui-même, et le grief de détournement de pouvoir était dépourvu de tout fondement.

L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique de la société Arcadia le 3 octobre 1997. Dans ce mémoire, la société requérante a tenté de neutraliser la défense de l'État en soulevant à son tour l'irrecevabilité de la contre-requête ministérielle, au motif que celle-ci avait été déposée le 12 septembre 1997, soit plus de deux mois après la requête initiale du 9 juillet 1997. Par ailleurs, la société Arcadia a fait évoluer ses conclusions en demandant l'annulation d'un « prétendu refus de l'autorité administrative de procéder au retrait de sa décision du 4 avril 1997 » (date correspondant dans les écritures au recours gracieux). Pour contourner l'obstacle de la forclusion, la requérante qualifiait l'acte d'autorisation d'acte administratif « entaché de fraude », destiné à empêcher le rétablissement du statu quo ante des deux ailes de l'ensemble immobilier de la terrasse-toiture du Métropole.

Le Ministre d'État a clôturé l'échange des mémoires par une duplique maintenant intégralement ses conclusions initiales. Par une ordonnance du 3 décembre 1997, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire devant le Tribunal siégeant en assemblée plénière. Lors de l'audience, après le rapport du Président Roland Drago, les observations orales ont été présentées par Maître Licari pour la société Arcadia, et par Maître Molinie, avocat aux Conseils, assisté de Maître Escaut, pour l'État de Monaco, avant que le Procureur Général ne livre ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême mettait en présence une série de questions juridiques tant procédurales que substantielles. Toutefois, la logique même du contentieux administratif imposait à la Haute Juridiction d'examiner prioritairement la recevabilité de la requête initiale avant de pouvoir, le cas échéant, aborder la légalité externe et interne de l'autorisation de construire du 27 février 1995 ou la question de l'existence d'une fraude.

Le problème juridique central, qui confère à cette décision du 21 janvier 1998 sa nature d'arrêt de principe, résidait dans la détermination exacte des modalités de déclenchement et de computation du délai de recours contentieux à l'encontre d'une autorisation de construire à l'égard des tiers.

Plus précisément, la question posée au Tribunal Suprême était la suivante : Dans le cadre d'un système réglementaire d'urbanisme imposant une double formalité de publicité — à savoir un affichage administratif au Ministère d'État pendant une durée déterminée de deux mois et un affichage matériel sur le terrain dès l'ouverture et pendant toute la durée du chantier —, à quel moment précis la formalité de publicité est-elle juridiquement réputée accomplie pour faire courir le délai de recours contentieux de deux mois à l'encontre des tiers ?

En filigrane, le Tribunal devait également déterminer si l'allégation de fraude formulée en réplique ou le grief de tardiveté opposé au dépôt de la contre-requête de l'État étaient de nature à faire échec à la forclusion encourue par le requérant initial.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière sous la présidence et au rapport du professeur Roland Drago, se caractérise par sa grande rigueur syllogistique et sa concision, typiques de la rédaction des décisions des hautes juridictions administratives de tradition francophone.

Dans un premier temps, le Tribunal procède à la qualification factuelle et juridique de l'acte attaqué. Il relève qu'à la suite de la demande du 16 août 1994 et de l'avis du comité consultatif pour la construction, le Ministre d'État a délivré le 27 février 1995 une autorisation de construire une salle polyvalente, accordée à titre exceptionnel, précaire et révocable sans indemnité, sous l'empire des textes généraux d'urbanisme (Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée et Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966). Bien que l'acte ait pris la forme d'une « lettre » et revête un caractère précaire et révocable, le Tribunal le traite pleinement comme une décision administrative d'autorisation de construire soumise aux règles de publicité de droit commun de l'urbanisme.

Dans un deuxième temps, le juge pose la majeure de son syllogisme en mobilisant les textes régissant la publicité des permis de construire. Il convient ici de relever avec précision une particularité rédactionnelle de l'arrêt : le Tribunal cite les « deux premiers alinéas de l'article 10 de l'Ordonnance n° 3613 du 20 juillet 1966 », avant de se référer, deux paragraphes plus bas, à « l'article 10 de l'Ordonnance susvisée du 9 septembre 1966 » (portant le numéro 3647 dans les visas). Quoi qu'il en soit de cette dualité de références textuelles dans le corps de la motivation, le contenu normatif de l'article 10 est intégralement reproduit par la juridiction et impose une double obligation :

• D'une part, une publicité administrative : « Une ampliation de l'arrêté d'autorisation doit être affichée au Ministère d'État pendant une durée de deux mois. »
• D'autre part, une publicité in situ : « Mention de la délivrance de l'autorisation doit être affichée sur le terrain ou aux entrées du chantier par les soins du permissionnaire dès l'ouverture du chantier et pendant toute la durée de ce dernier. »

Dans un troisième temps — et c'est là le cœur de la création jurisprudentielle de l'arrêt —, le Tribunal Suprême interprète ces dispositions pour fixer la règle de computation du délai. Le texte réglementaire se bornait en effet à prescrire les deux affichages sans préciser expressément comment leur combinaison faisait courir le délai de recours de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Le Tribunal énonce alors le principe suivant : la formalité de l'affichage, qui constitue le point de départ du délai du recours contentieux pour les tiers, « ne peut être réputée accomplie qu'à l'expiration du délai de deux mois qui commence à courir à compter de la date à laquelle le dernier de ces affichages a été réalisé ».

Par cette formule, le juge administratif monégasque décompose le mécanisme en deux périodes successives :

1. Une période de parachèvement de la publicité : il faut d'abord que les deux affichages (au Ministère d'État et sur le terrain) soient réalisés. C'est la date du dernier de ces deux affichages qui sert de point d'ancrage. À compter de cette date, un premier délai de deux mois doit s'écouler. Ce n'est qu'au terme de ces deux mois d'affichage simultané (ou complété) que la formalité de publicité est juridiquement « réputée accomplie ».
2. Une période de recours contentieux : une fois la formalité d'affichage réputée accomplie à l'issue des deux premiers mois, le délai de recours contentieux proprement dit (qui est lui-même de deux mois en vertu de l'article 13 de l'Ordonnance de 1963) commence alors à courir.

Dans un quatrième temps, le Tribunal procède à la mineure de son syllogisme en confrontant cette règle aux faits de l'espèce tels qu'ils ressortent des pièces du dossier. Il constate souverainement que l'autorisation du 27 février 1995 a effectivement fait l'objet de la double publicité exigée pendant les périodes requises : d'un côté aux portes du Ministère d'État, et de l'autre sur le portail d'accès aux escaliers de secours de l'hôtel Métropole, avenue de Grande-Bretagne.

En conséquence, les délais étant largement purgés lorsque la société Arcadia a agi en 1997 (vingt-trois mois s'étant écoulés selon la contre-requête non démentie par les pièces du dossier), la conclusion s'impose d'elle-même : la requête est tardive et, par suite, frappée d'irrecevabilité.

On observera que le Tribunal Suprême ne répond pas expressément dans ses motifs aux arguments développés par la société Arcadia dans sa réplique du 3 octobre 1997 (l'irrecevabilité prétendue de la contre-requête de l'État pour dépassement d'un délai de deux mois et l'annulation du refus de retrait d'un acte prétendument frauduleux). Ce silence s'explique par la nature d'ordre public de la forclusion du recours initial : dès lors que la requête introductive d'instance du 9 juillet 1997 était elle-même tardive et irrecevable au vu des pièces du dossier, le Tribunal pouvait et devait relever cette irrecevabilité, rendant sans objet l'examen des moyens de fond ainsi que des conclusions additionnelles greffées sur une requête initiale irrecevable.

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation déclarant la requête irrecevable pour tardiveté, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de la société Arcadia est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de la société Arcadia. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Société Arcadia c/ Ministre d'État rendu le 21 janvier 1998 en assemblée plénière occupe une place majeure dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par la solennité de sa formation de jugement que par la précision de la règle procédurale qu'il édicte. La présence du professeur Roland Drago en qualité de Président et rapporteur témoigne de l'attention toute particulière portée par la Haute Juridiction à la structuration rigoureuse du droit du contentieux administratif en Principauté.

1. La conciliation entre le droit au recours des tiers et la sécurité juridique des constructeurs

En matière d'urbanisme, le contentieux administratif est universellement traversé par une tension dialectique entre deux impératifs contradictoires :

• D'une part, le droit au recours effectif des tiers (voisins, sociétés riveraines comme la société Arcadia), qui ne reçoivent pas notification individuelle du permis de construire et qui ne peuvent exercer leur droit de critique légaliste que s'ils sont dûment informés de l'existence et de la consistance du projet par une publicité adéquate et visible.
• D'autre part, le principe de sécurité juridique du bénéficiaire de l'autorisation (en l'occurrence la SCI Métropole) et de l'administration, qui exige que la légalité des autorisations d'urbanisme ne puisse pas être perpétuellement remise en cause une fois les travaux engagés ou achevés.

Le droit monégasque de 1966 a organisé cette information des tiers par un système de double affichage : un affichage institutionnel (au Ministère d'État) et un affichage matériel sur les lieux mêmes de l'opération (sur le terrain ou aux entrées du chantier).

Toutefois, la lettre de l'article 10 présentait une asymétrie temporelle : alors que l'affichage au Ministère d'État est encadré par une durée fixe (« pendant une durée de deux mois »), l'affichage sur le terrain est lié à la temporalité physique des travaux (« dès l'ouverture du chantier et pendant toute la durée de ce dernier »). Une lecture littérale aurait pu conduire à deux écueils opposés :

• Soit considérer que le délai de recours courait dès le premier jour où les deux affichages étaient réunis, ce qui aurait privé d'effet utile l'exigence d'un maintien de l'affichage pendant deux mois.
• Soit considérer que, l'affichage sur le chantier devant durer « pendant toute la durée de ce dernier », la formalité d'affichage n'était accomplie qu'à la fin des travaux, ce qui aurait repoussé le point de départ du délai de recours jusqu'à l'achèvement de l'immeuble, ruinant ainsi toute sécurité juridique pour le constructeur.

Par sa décision du 21 janvier 1998, le Tribunal Suprême tranche cette difficulté avec une grande habileté juridique. Il unifie le régime temporel des deux affichages au regard du déclenchement du délai contentieux en posant que la formalité d'affichage est « réputée accomplie » à l'expiration d'un délai de deux mois courant à compter de la réalisation du dernier des deux affichages requis.

Autrement dit, le juge transpose la durée minimale de deux mois — initialement prévue par le premier alinéa pour le seul affichage ministériel — à l'ensemble du dispositif de double publicité pour déterminer le moment où l'information des tiers est jugée suffisante. Dès lors que les deux affichages (ministériel et sur le terrain) ont coexisté ou que le second a été maintenu pendant une durée continue de deux mois, la présomption de connaissance par les tiers devient irréfragable : la formalité de publicité est juridiquement achevée, et le délai de recours contentieux de deux mois prévu par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du