Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26721

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26721 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 29 février 2000 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’organisation institutionnelle de la représentation des personnels au sein des établissements publics monégasques, et plus particulièrement au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). À l'origine de cette affaire se trouve une démarche initiée par le Syndicat des Agents Hospitaliers. Ce syndicat avait sollicité des autorités gouvernementales la création d’une nouvelle instance représentative, dénommée Comité Technique d'Établissement (CTE), dont la finalité première devait être d'associer le personnel du Centre Hospitalier Princesse Grace au fonctionnement général de l'établissement public.

En réponse à cette sollicitation syndicale, le Gouvernement princier a élaboré et soumis pour examen audit syndicat, au cours du mois de juin 1998, un projet d'Ordonnance Souveraine. Ce texte préparatoire avait pour caractéristique notable de s'inspirer, pour l'essentiel de son économie générale, des dispositions alors pertinentes du Code français de la santé publique, et plus précisément des articles L. 714-17 et suivants de ce code. Toutefois, dès cette phase de consultation informelle, le Syndicat des Agents Hospitaliers a exprimé de vives réserves à l'encontre du projet gouvernemental, ces critiques se cristallisant tout particulièrement autour des règles régissant la composition envisagée pour ce futur Comité Technique d'Établissement.

Nonobstant les réserves formulées par l'organisation syndicale, le pouvoir exécutif a poursuivi le processus normatif, lequel a abouti à la promulgation de l'Ordonnance Souveraine n° 14 033 du 29 mai 1999 portant création d'un Comité Technique d'Établissement au Centre Hospitalier Princesse Grace, texte officiellement publié au Journal de Monaco le 4 juin 1999.

À la lecture du texte définitivement adopté et publié, les organisations syndicales ont constaté que l'Ordonnance Souveraine comportait d'importantes modifications, tant par omission que par adjonction, par rapport au projet initialement soumis en juin 1998, sans qu'il ait été tenu compte des remarques formulées par le Syndicat des Agents Hospitaliers. Selon les syndicats, le texte définitif organisait une composition du Comité reposant sur la désignation de droit des élus titulaires aux Commissions Paritaires (fixés par le texte au nombre de quatorze), sans prévoir d'élections spécifiques. Par ailleurs, toujours par comparaison avec le projet initial calqué sur le droit français, le texte promulgué avait supprimé la publicité par voie d'affichage des avis et vœux du Comité (article 11), ajouté une restriction relative à la consultation sur place, au secrétariat de la direction, de certains documents jugés non communicables en raison de leur contenu ou de leur volume (article 14, alinéa 3), et retiré le « Bilan social » de la liste des matières soumises à la consultation obligatoire du Comité (article 16). Estimant que ces altérations successives avaient pour effet de vider l'institution nouvellement créée de sa substance, de sa raison d'être et de toute efficacité pratique, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) et le Syndicat des Agents Hospitaliers ont décidé de porter le différend devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête conjointe enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 2 août 1999, l'Union des Syndicats de Monaco et le Syndicat des Agents Hospitaliers ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et en formation plénière, d'un recours tendant à l'annulation dans son intégralité de l'Ordonnance Souveraine n° 14 033 du 29 mai 1999.

Au soutien de leurs conclusions aux fins d'annulation, les requérants développaient une argumentation particulièrement dense, articulée autour de moyens de légalité interne touchant à la violation de la loi, à la violation de la Constitution et des libertés fondamentales, à la rupture du principe d'égalité, ainsi qu'au détournement de pouvoir.

En premier lieu, s'agissant de la composition du Comité (articles 2 à 5 de l'Ordonnance attaquée), les syndicats reprochaient au texte d'avoir disposé que « les quatorze élus titulaires représentant le personnel de service aux Commissions Paritaires » siègent de droit au Comité Technique d'Établissement, en l'absence d'élections propres. Ils soutenaient que cette confusion des mandats méconnaissait la nature distincte des institutions : les Commissions Paritaires ne connaissant que de questions individuelles liées à la carrière, leurs membres sont élus selon leur représentativité catégorielle et leurs compétences propres, tandis que le Comité doit connaître de questions générales. Un élu pouvait ainsi se trouver « en porte-à-faux » face à des intérêts individuels et collectifs contradictoires. Les requérants soulignaient que la délégation unique n'était prévue par aucun texte, contrairement au principe d'une élection spécifique par institution, illustré notamment par l'Ordonnance Souveraine n° 11 894 du 12 mars 1996 et l'arrêté ministériel n° 96-21 du 22 janvier 1996 relatifs à la désignation des représentants du personnel au Conseil d'Administration. En outre, ils invoquaient la violation de l'arrêté ministériel n° 86-620 du 10 novembre 1986, de l'Ordonnance Souveraine n° 7 464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG, ainsi que des règles du mandat civil et électoral issues des articles 1823 et suivants et 1828 et suivants du Code civil, arguant que le mandat ne peut être modifié que par la volonté du mandant sous peine de porter atteinte à la liberté fondamentale du libre choix de son mandataire.

Les requérants ajoutaient, toujours sur la composition, que le système retenu excluait de toute représentation les agents stagiaires et contractuels au profit des seuls titulaires. Ils faisaient valoir que la base de représentativité des Commissions Paritaires (grade et groupe professionnel) était inadaptée au Comité Technique, lequel exigeait une représentation fondée sur les catégories de rémunération pour assurer une représentation équitable, d'autant que le mode retenu entraînait une surreprésentation des cadres (150 cadres pour 1 400 autres agents au CHPG), créant une rupture d'égalité contraire aux articles 17, 25 et 28 de la Constitution du 17 décembre 1962. De manière très factuelle et arithmétique, les requérants relevaient que le nombre de représentants du personnel aux Commissions Paritaires était de douze, alors que l'Ordonnance attaquée en prévoyait quatorze au Comité Technique d'Établissement. Ils critiquaient également l'absence de précision sur les modalités de choix et la durée du mandat des deux membres de la Commission Médicale d'Établissement (en violation de l'article 5 de l'Ordonnance Souveraine n° 5 095 du 14 février 1973), l'absence d'aménagement d'heures de délégation, et la faculté laissée au directeur de se faire accompagner d'un nombre non précisé de collaborateurs, créant un déséquilibre dans les débats puisque cette faculté était refusée aux représentants du personnel.

En second lieu, sur le fonctionnement et les attributions du Comité, les requérants dénonçaient la création d'un « semblant » de Comité résultant des modifications apportées au projet initial sans négociation. Ils critiquaient la suppression de l'affichage des avis et vœux (article 11) combinée à l'obligation de discrétion professionnelle (article 15) où seul le directeur-président maîtrise l'information, les entraves à la communication de documents (article 14, alinéa 3) et l'éviction du Bilan social (article 16). Selon eux, l'absence de négociation sur ces points et l'exclusion de la représentativité syndicale violaient l'article 28 de la Constitution garantissant l'activité syndicale. Ils voyaient dans l'ensemble de ce dispositif un détournement de pouvoir visant non pas à associer le personnel, mais à faire « entériner » indirectement par lui une importante restructuration des services en cours. Enfin, dans leur mémoire en réplique déposé le 2 novembre 1999, ils soutenaient que l'Union des Syndicats de Monaco tirait son intérêt à agir de l'article II de ses statuts, et que le nombre de dispositions viciées était tel que leur annulation partielle priverait le reste de l'Ordonnance de toute raison d'être et empêcherait le Comité de fonctionner, justifiant l'annulation totale.

En défense, par une contre-requête déposée le 30 septembre 1999 et une duplique déposée le 3 décembre 1999, le Ministre d'État concluait au rejet du recours.

À titre liminaire, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir partielle tirée du défaut de qualité et d'intérêt à agir de l'Union des Syndicats de Monaco. Il soutenait que la création d'un Comité Technique propre au CHPG ne concernait pas directement cette fédération mais uniquement le Syndicat des Agents Hospitaliers, auquel elle ne pouvait se substituer, l'Union ne justifiant pas même d'un intérêt moral ou indirect en l'espèce.

Sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des griefs. Il rappelait que l'Ordonnance Souveraine ne pouvait légalement méconnaître des normes de rang inférieur ou égal, et qu'aucun texte ni principe général n'imposait une élection spécifique pour chaque institution représentative, a fortiori pour un organe purement consultatif. Le principe de représentativité était respecté puisque les membres des Commissions Paritaires sont élus par le personnel, peu important les différences de missions ou la non-prise en compte des catégories de rémunération, une stricte proportionnalité n'étant pas exigée et les non-cadres demeurant majoritaires. Il écartait l'invocation des articles 1823 et 1828 du Code civil comme procédant d'une confusion entre le mandat civil et le mandat électif, ce dernier n'étant pas impératif. Il précisait que la Commission Médicale d'Établissement avait compétence exclusive pour désigner ses deux membres, que la présence de collaborateurs du directeur n'entraînait aucun déséquilibre dès lors que les représentants du personnel formaient quatorze des dix-sept membres ayant seuls voix délibérative, et que l'article 14, alinéa 1er (« toutes facilités doivent être données aux membres du Comité pour exercer leurs fonctions ») couvrait l'aménagement du temps de travail.

S'agissant des attributions et du détournement de pouvoir, le Ministre d'État faisait valoir qu'en l'absence de convention franco-monégasque d'harmonisation, la Principauté n'était nullement tenue de reproduire le modèle français ni de suivre les observations du syndicat. Il ajoutait que l'affichage n'était pas interdit par l'article 11 et pouvait être réalisé par le syndicat lui-même, que la consultation sur place des documents (article 14) ne portait pas atteinte au droit à communication, et que le retrait du mot « bilan social » n'empêchait pas le Comité de se prononcer sur ses divers aspects visés à l'article 16. Enfin, à titre subsidiaire, le Ministre d'État soutenait que les requérants n'ayant critiqué que certaines dispositions sans démontrer leur indivisibilité avec le reste du texte non contesté, leurs conclusions aux fins d'annulation intégrale devaient être rejetées.

Après l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 19 janvier 2000, l'affaire a été appelée à l'audience du 29 février 2000, au cours de laquelle ont été entendus le rapport du Vice-Président Maurice Torrelli, les plaidoiries de Maître Rieu (du Barreau de Nice) pour les requérants et de Maître Molinié (avocat aux Conseils) pour l'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une double problématique juridique, l'une de nature processuelle et l'autre touchant à la légalité interne des actes administratifs réglementaires ainsi qu'à l'étendue des pouvoirs d'annulation du juge de l'excès de pouvoir.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : une fédération ou union de syndicats justifie-t-elle d'une qualité et d'un intérêt lui donnant titre pour former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'un acte réglementaire dont le champ d'application matériel et personnel est circonscrit à un seul établissement public et n'affecte directement que les agents relevant de l'un des syndicats membres de cette fédération ?

En second lieu, sur le fond du droit, au-delà des multiples griefs d'inconstitutionnalité et de détournement de pouvoir articulés par la requête, le problème juridique central sur lequel le Tribunal a choisi de fonder sa décision résidait dans la cohérence interne de l'ordonnancement juridique réglementaire : l'auteur d'une Ordonnance Souveraine instituant un organisme collégial peut-il légalement fixer la composition de cet organe en renvoyant à la désignation « de droit » d'un nombre déterminé d'élus issus d'une autre instance préexistante, lorsque ce nombre contredit directement les dispositions statutaires en vigueur régissant ladite instance de référence ? Enfin, dans l'affirmative d'une telle illégalité affectant les seules dispositions relatives à la composition de l'organe, quelle devait être l'étendue de la sanction juridictionnelle au regard de la théorie de la divisibilité des actes administratifs ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur méthodologique, procédant en trois étapes successives : la consécration de la recevabilité de l'action syndicale fédérale, la censure d'une erreur de droit manifeste par le jeu de l'économie des moyens, et l'application de la théorie de l'indivisibilité entraînant l'annulation intégrale de l'acte attaqué.

1. L'affirmation conditionnée de la qualité pour agir des fédérations syndicales

Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État à l'encontre de l'Union des Syndicats de Monaco, le Tribunal Suprême pose un considérant de principe d'une grande netteté. Le Ministre d'État soutenait une conception stricte de l'intérêt à agir, fondée sur le principe de spécialité et de non-substitution : l'Ordonnance ne concernant que le personnel du CHPG, seul le Syndicat des Agents Hospitaliers avait qualité pour la contester, l'Union confédérale n'étant que trop indirectement intéressée.

Le Tribunal Suprême rejette cette approche restrictive en jugeant « qu'une fédération de syndicats a qualité pour former un recours pour excès de pouvoir contre toute décision réglementaire de nature à porter préjudice aux intérêts qu'elle a pour objet de défendre alors même que la mesure en question est applicable à des personnels appartenant à un des syndicats fédérés, dès lors qu'elle agit conjointement avec ce syndicat ».

La motivation de la juridiction opère ici une synthèse équilibrée. D'une part, elle reconnaît la légitimité d'une structure fédérale à défendre des intérêts collectifs face à un acte réglementaire, même sectoriel, dès lors que cet acte préjudicie aux intérêts statutaires globaux qu'elle a vocation à protéger. D'autre part, le Tribunal assortit cette recevabilité d'une condition procédurale expresse en l'espèce : l'action conjointe (« dès lors qu'elle agit conjointement avec ce syndicat »). En agissant aux côtés du syndicat de base directement affecté, la fédération ne se substitue pas indûment à lui, mais lui apporte son soutien institutionnel dans un recours unique. La fin de non-recevoir est, par suite, logiquement écartée.

2. La censure de l'erreur de droit par la confrontation des textes réglementaires

Abordant l'examen au fond, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique du contentieux administratif dite de « l'économie des moyens », annoncée par la formule rituelle : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du recours ». Ce faisant, le juge choisit de ne pas se prononcer sur les moyens délicats tirés de la violation de l'article 28 de la Constitution, de la rupture d'égalité entre cadres et non-cadres, de la violation des règles du mandat civil ou encore du détournement de pouvoir. Il leur préfère un moyen de légalité interne d'une objectivité absolue, soulevé par les requérants dans leur argumentation relative à la composition du Comité : la contradiction arithmétique et juridique entre le texte attaqué et le statut du personnel hospitalier.

Pour démontrer cette illégalité, le Tribunal procède à un syllogisme implacable en confrontant deux Ordonnances Souveraines :

• D'un côté, l'article 2, troisième tiret, de l'Ordonnance Souveraine attaquée n° 14 033 du 29 mai 1999 prévoit que le Comité Technique d'Établissement comprend « les quatorze élus titulaires représentant le personnel de service aux Commissions Paritaires », lesquels siègent « de droit » conformément à l'article 4, alinéa 1er, du même texte.
• De l'autre côté, le Tribunal se réfère au texte qui régit précisément ces Commissions Paritaires, à savoir l'Ordonnance Souveraine n° 7 464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace. Or, la lecture combinée des articles 21, 22 (alinéa 1er) et 23 (alinéa 3) de cette Ordonnance de 1982 révèle une architecture mathématique différente : l'article 21 institue quatre Commissions Paritaires ; l'article 22 dispose que chacune de ces quatre commissions correspond à une catégorie composée de trois groupes de grades et emplois (soit un total de $4 \times 3 = 12$ groupes) ; enfin, l'article 23 précise que chacun de ces groupes élit un représentant titulaire et un suppléant.

La conclusion de cette confrontation textuelle s'impose d'elle-même au juge : en vertu du statut de 1982 en vigueur, il n'existe en tout et pour tout que douze représentants titulaires élus du personnel au sein des Commissions Paritaires. Par conséquent, en affirmant que « quatorze » élus titulaires issus de ces commissions siègent de droit au nouveau Comité Technique d'Établissement, les rédacteurs de l'Ordonnance Souveraine du 29 mai 1999 ont exigé la présence de deux membres légalement inexistants.

Le Tribunal Suprême qualifie cette contradiction textuelle d'« erreur de droit ». En effet, l'auteur du pouvoir réglementaire a méconnu la portée et le contenu exact de la norme de référence à laquelle il entendait lui-même subordonner le mécanisme de désignation de droit qu'il instituait. Cette erreur de droit vicie directement l'article 2, troisième tiret, et l'article 4, alinéa 1er, de l'Ordonnance attaquée, lesquels doivent dès lors être annulés.

3. L'indivisibilité des dispositions et l'annulation totale de l'Ordonnance

Une fois prononcée l'annulation de ces deux dispositions spécifiques relatives à la représentation du personnel, le Tribunal Suprême devait répondre à l'argumentation subsidiaire du Ministre d'État, qui plaidait pour le rejet des conclusions à fin d'annulation intégrale au motif que les dispositions critiquées étaient divisibles du reste de l'Ordonnance.

Le juge écarte cette thèse en faisant droit à l'analyse développée par les syndicats dans leur mémoire en réplique. Le Tribunal relève que l'annulation des articles 2 (troisième tiret) et 4 (alinéa 1er) « fait obstacle à la constitution du Comité Technique d'Établissement ». En effet, un Comité Technique d'Établissement dont l'objet même est d'associer le personnel au fonctionnement de l'hôpital ne saurait être valablement constitué, ni siéger, ni délibérer s'il est privé de l'intégralité de sa composante représentative du personnel de service (laquelle représentait, selon les écritures mêmes du Ministre d'État