Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26799

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26799 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la relation d'emploi de droit public unissant un établissement public hospitalier à l'un de ses praticiens recrutés par voie contractuelle. Monsieur T. M. exerçait les fonctions de médecin hygiéniste à plein temps au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public autonome régi notamment par la Loi n° 127 du 15 janvier 1930, la Loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance souveraine n° 5095 du 13 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Cet engagement reposait sur un contrat de travail que l'intéressé avait signé le 12 janvier 1994.

Au cours de l'exécution de ce contrat, des dissensions sont apparues quant à la manière de servir du praticien. Selon les éléments avancés par l'établissement hospitalier, différentes lettres avaient averti Monsieur T. M., dès l'année 1994, que son travail et son comportement n'étaient pas jugés satisfaisants. Dans ce contexte, le Conseil d'Administration du Centre Hospitalier a pris une décision le 25 novembre 1998. En application de cette délibération, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a, par une lettre en date du 10 décembre 1998, informé Monsieur T. M. de la rupture de son contrat.

Saisi par le praticien d'un premier recours contentieux, le Tribunal Suprême a, par une décision rendue le 17 novembre 1999, prononcé l'annulation de cette décision directoriale du 10 décembre 1998. La haute juridiction administrative monégasque avait alors relevé que, s'il appartenait à l'établissement public, en l'absence de toute disposition applicable à cette catégorie d'agents contractuels à l'époque des faits, de mettre fin à tout moment à son engagement dans le seul intérêt du service, une telle décision ne pouvait toutefois être prise sans que l'intéressé ait pu connaître les faits qui lui étaient imputés et présenter ses explications. Le Tribunal Suprême avait ainsi sanctionné la méconnaissance des principes généraux du droit, et plus particulièrement le respect des droits de la défense, lesquels obligent l'autorité compétente à faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et à lui permettre de s'expliquer.

Tirant les conséquences de cette annulation contentieuse, Monsieur T. M. a, par une lettre du 25 novembre 1999, mis en demeure le Centre Hospitalier de procéder à sa réintégration sans délai et de lui payer ses arriérés de salaires. Cette mise en demeure est restée sans réponse directe quant à une réintégration effective dans les services, bien que l'établissement précise que l'intéressé a perçu, à la suite de la décision du Tribunal Suprême, l'intégralité des rémunérations dues au titre de l'année 1999.

Par la suite, par une lettre datée du 3 janvier 2000, le Directeur du Centre Hospitalier a convoqué Monsieur T. M. pour un entretien concernant sa « situation ». Cette réunion s'est tenue le 7 janvier 2000. Les versions des parties divergent quant au déroulement exact de cette entrevue : le requérant soutient qu'ayant été reçu à sa demande par le Directeur en présence de deux autres membres de la Direction, il a été immédiatement informé de son nouveau licenciement en application de la décision du Conseil d'Administration du 25 novembre 1998, sans qu'aucun des participants ne lui ait demandé quoi que ce soit ni qu'il ait été mis en mesure de préparer et de présenter sa défense ; à l'inverse, l'établissement hospitalier affirme que le requérant, invité expressément à présenter ses observations lors de cette réunion, s'est abstenu de toute explication.

Consécutivement à cet entretien, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a adressé à Monsieur T. M. une lettre en date du 12 janvier 2000, par laquelle il mettait fin à son contrat. Cette décision d'éviction était fondée sur deux motifs explicitement énoncés : d'une part, le « manque de résultats concernant l'activité qui lui incombait » (ou « manque de résultats dans son activité ») et, d'autre part, l'« insatisfaction générale manifestée par ses collègues à son encontre » (ou « insatisfaction générale de ses collègues »). Enfin, consécutivement à une décision administrative du 14 janvier 2000, le praticien a perçu une somme correspondant à deux mois de préavis et le montant d'un mois de congé annuel, ainsi qu'une indemnité pour perte d'emploi servie à compter du 15 avril 2000 et pendant trente-cinq mois, dont neuf mois au taux normal et vingt-sept mois au tarif dégressif.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de cette seconde éviction, Monsieur T. M. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 9 mars 2000, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 8 juin 2000. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 12 janvier 2000 mettant fin à son contrat de travail et, à titre accessoire, à la condamnation de l'établissement public à lui verser une somme de 100 000 francs à titre de dommages et intérêts.

Au soutien de ses prétentions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de la violation de l'autorité de la chose jugée, de la méconnaissance du principe non bis in idem et de la violation réitérée des droits de la défense. En premier lieu, Monsieur T. M. soutenait que la décision du 12 janvier 2000, prise en application de la délibération initiale du Conseil d'Administration du 25 novembre 1998, ne faisait que réitérer purement et simplement la décision du 10 décembre 1998 précédemment annulée par le Tribunal Suprême. Il invoquait à cet égard, dans sa réplique, la règle non bis in idem, faisant valoir que ce principe s'applique également en matière disciplinaire et interdisait au Centre Hospitalier de répéter une mesure d'exclusion précédemment annulée, fût-ce pour des raisons de forme, en se fondant sur les mêmes motifs. En second lieu, et quand bien même le Tribunal Suprême estimerait être en présence d'une décision nouvelle, le requérant arguait que celle-ci était entachée de la même nullité que la précédente, faute d'avoir respecté les formes et les garanties inhérentes aux droits de la défense. Il faisait valoir qu'il n'avait pas été informé des griefs qui lui étaient faits, qu'il n'avait pas été convoqué avec l'avertissement qu'il devait préparer sa défense, et que la convocation du 3 janvier 2000, visant de manière imprécise un entretien concernant sa « situation », lui avait laissé espérer qu'il s'agissait de préciser les conditions de sa réintégration, raison pour laquelle il n'avait pas cru utile de se faire assister par un défenseur. Surtout, il soulignait l'absence de toute indication relative à la possibilité d'avoir accès à son dossier avant l'entretien, érigeant cette communication préalable en règle indissociable des droits de la défense pour les agents publics faisant l'objet de mesures prises en considération de la personne.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace, par une contre-requête enregistrée le 11 mai 2000 et une duplique déposée le 12 juillet 2000, concluait au rejet de l'ensemble des conclusions de la requête. Sur la légalité de l'acte attaqué, l'établissement public contestait toute réitération illégale de la décision annulée. Il soutenait que l'annulation du 17 novembre 1999 étant intervenue pour un vice de procédure (la méconnaissance des droits de la défense) et non pour un motif de fond, l'Administration demeurait fondée, dès lors que les motifs initiaux subsistaient, à adopter une nouvelle décision ayant un objet identique dans le respect des règles procédurales précédemment méconnues. Dans sa duplique, le Centre Hospitalier écartait par ailleurs l'application de la règle non bis in idem en qualifiant la décision attaquée non pas de mesure de licenciement disciplinaire, mais de mesure de non-renouvellement du contrat. Sur le respect des droits de la défense, l'établissement soutenait que le fait même d'avoir organisé l'entretien du 7 janvier 2000 démontrait que la décision n'avait pas été prise antérieurement et se conformait aux exigences du juge administratif. Selon le défendeur, le requérant ne pouvait ignorer ni les griefs — qui lui avaient été rappelés par lettres dès 1994 et avaient été explicitement détaillés dans la contre-requête déposée lors de la première instance devant le Tribunal Suprême — ni l'objet de l'entretien relatif à sa « situation ». Le Centre Hospitalier ajoutait que l'assistance d'un défenseur n'est obligatoire que si un texte la prévoit expressément et que l'intéressé, invité à s'expliquer le 7 janvier, avait choisi de garder le silence. Enfin, sur le volet indemnitaire, le Centre Hospitalier concluait au caractère infondé de la demande, soulignant le versement intégral des rémunérations de l'année 1999, du préavis, des congés annuels et de l'indemnité pour perte d'emploi sur trente-cinq mois.

L'affaire ayant été renvoyée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême à l'audience du 22 novembre 2000, la haute juridiction, après avoir entendu le vice-président Maurice Torrelli en son rapport, les avocats-défenseurs des parties ainsi que le Procureur Général, a rendu sa décision le 23 novembre 2000.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soulevait plusieurs interrogations juridiques fondamentales touchant aux conséquences de l'annulation contentieuse d'un acte administratif d'éviction d'un agent public contractuel, à l'application de la loi nouvelle dans le temps, ainsi qu'aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique.

De manière centrale, le Tribunal Suprême devait déterminer quel est le régime juridique et procédural applicable à la décision par laquelle l'autorité administrative entend mettre fin aux fonctions d'un praticien hospitalier contractuel, lorsque cette mesure intervient à la suite de l'annulation contentieuse pour vice de procédure d'une première décision d'éviction. Plus précisément, la question se dédoublait :

1. D'une part, l'annulation pour méconnaissance des droits de la défense d'une première mesure mettant fin au contrat d'un agent public fait-elle obstacle à ce que l'administration prenne une nouvelle décision d'éviction reposant sur les mêmes motifs, et selon quelles règles de droit matériel et procédural cette seconde décision doit-elle être édictée ?
2. D'autre part, dès lors qu'entre la date de la première éviction (10 décembre 1998) et la date de la seconde décision (12 janvier 2000), un nouveau texte réglementaire portant statut des praticiens hospitaliers est entré en vigueur (l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998, entrée en vigueur le 1er janvier 1999), l'effet rétroactif de l'annulation contentieuse impose-t-il à l'administration d'appliquer à l'agent contractuel les garanties procédurales nouvelles instituées par ce statut ?

Subsidiairement, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation, il s'agissait de savoir si la seule illégalité externe (vice de procédure) entachant la décision d'éviction suffit à ouvrir droit à l'octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, en l'absence de démonstration d'un préjudice directement attaché à cette annulation.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigueur méthodologique classique du droit administratif, procédant par étapes successives pour finalement soulever d'office — ou du moins substituer à l'argumentation des parties, par la formule caractéristique « Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête » — un moyen tiré du champ d'application dans le temps et ratione personae du nouveau statut des praticiens hospitaliers.

Dans un premier temps, le juge administratif rappelle la portée exacte de sa précédente décision du 17 novembre 1999. En reproduisant littéralement le considérant de principe de cet arrêt antérieur, le Tribunal Suprême souligne que l'annulation de la décision du 10 décembre 1998 reposait exclusivement sur un motif de légalité externe : la violation du principe général du droit relatif au respect des droits de la défense, faute pour l'intéressé d'avoir pu connaître les faits imputés et présenter ses explications préalablement à une mesure prise en considération de la personne. Ce rappel permet au Tribunal de poser immédiatement le principe gouvernant les pouvoirs de l'administration après une annulation pour vice de forme ou de procédure : « l'annulation de la décision du 10 décembre 1998 n'empêchait pas l'autorité compétente de prendre une nouvelle décision dans le respect des règles en vigueur à la date de son adoption ». Par cette affirmation concise mais décisive, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement la thèse du requérant fondée sur l'adage non bis in idem et sur l'interdiction de réitérer l'acte, tout en fixant la règle de conflit de lois dans le temps : la légalité de la nouvelle décision s'apprécie au regard de l'état du droit positif en vigueur à la date où elle est prise, soit le 12 janvier 2000.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère une jonction magistrale entre l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir et l'entrée en vigueur d'une réglementation nouvelle. Délaissant le débat factuel nourri par les parties quant aux conditions de convocation et au déroulement de l'entretien du 7 janvier 2000 au regard des seuls principes généraux du droit, la haute juridiction énonce que « l'annulation de la décision du 10 décembre 1998 du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a entraîné de plein droit la réintégration du requérant dans sa fonction à compter de la date de son éviction ». Du fait de cette fiction juridique de continuité de la relation contractuelle, Monsieur T. M. était réputé n'avoir jamais cessé d'être en fonction au sein du Centre Hospitalier. Or, le Tribunal relève que l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 portant nouveau statut des praticiens hospitaliers est, conformément à son article 134, entrée en vigueur à compter du 1er janvier 1999.

Il restait alors à vérifier si ce nouveau texte statutaire, initialement conçu pour les praticiens hospitaliers, avait vocation à régir la situation d'un médecin recruté par contrat. Le Tribunal Suprême procède ici à une lecture littérale de l'article 133 de ladite Ordonnance souveraine n° 13839, aux termes duquel l'ensemble de ses dispositions sont « applicables aux praticiens hospitaliers recrutés à titre contractuel sur décision du Conseil d'Administration », à la seule exception des dispositions que le texte écarte expressément. Constatant que les règles relatives à la cessation de fonctions pour insuffisance professionnelle ne figurent pas parmi les exceptions écartées pour les contractuels, le juge en déduit que Monsieur T. M., dont l'éviction le 12 janvier 2000 était motivée par un manque de résultats et l'insatisfaction de ses collègues (ce que le juge qualifie juridiquement d'insuffisance professionnelle), était en droit de bénéficier des garanties statutaires prévues par les articles 88 et suivants de l'Ordonnance souveraine du 29 décembre 1998.

Ces garanties statutaires s'avéraient infiniment plus protectrices et formalistes que le simple respect du principe général des droits de la défense qui prévalait en 1998 « en l'absence de toute disposition applicable à cette catégorie d'agents contractuels ». Le Tribunal Suprême précise en effet que le requérant avait le droit, en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance, de comparaître devant la Commission appelée à statuer sur l'insuffisance professionnelle du praticien et, en vertu de l'article 93, d'avoir « communication de son dossier deux mois avant sa comparution devant la Commission... de se faire assister par un ou plusieurs experts de son choix et citer des témoins... ». Le simple entretien organisé le 7 janvier 2000 par le Directeur du Centre Hospitalier ne répondant manifestement pas à ces exigences textuelles impératives, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de la décision du 12 janvier 2000 pour vice de procédure.

Dans un troisième et dernier temps, statuant sur les conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence constitutionnelle issue de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir. Toutefois, appliquant strictement les règles de la responsabilité administrative, il rejette la demande de dommages et intérêts chiffrée à 100 000 francs au motif de « l'absence de toute justification d'un préjudice directement lié à cette annulation ».

C. Le dispositif

Par ces motifs, la haute juridiction administrative monégasque statue en ces termes :

« Décide : La décision du directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 12 janvier 2000 est annulée. Le surplus des conclusions est rejeté. Les dépens sont mis à la charge du Centre Hospitalier Princesse Grace.

• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 23 novembre 2000 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure du droit monégasque de la fonction publique et du contentieux administratif général. Sa richesse tient à l'articulation de quatre mécanismes fondamentaux du droit public : l'effet relatif de l'annulation contentieuse prononcée pour un vice de légalité externe, l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir, la soumission des agents contractuels de droit public aux garanties statutaires nouvellement édictées, et l'exigence d'un lien de causalité directe doublé d'un préjudice prouvé en matière de responsabilité consécutive à une illégalité.

En premier lieu, la décision apporte une clarification essentielle sur la portée de l'autorité de la chose jugée attachée à un arrêt d'annulation pour excès de pouvoir. En affirmant que l'annulation de la décision initiale du 10 décembre 1998 n'empêchait nullement l'autorité administrative compétente de prendre une nouvelle décision, le Tribunal Suprême consacre la distinction fondamentale entre légalité externe et légalité interne quant aux suites de l'annulation. Lorsqu'un acte administratif individuel — telle une mesure de licenciement ou de fin de contrat — est annulé uniquement en raison d'un vice de forme ou de procédure (en l'occurrence, la violation des droits de la défense sanctionnée le 17 novembre 1999), l'autorité de la chose jugée ne s'attache qu'à l'illégalité procédurale constatée ; elle ne préjuge en rien du bien-fondé matériel de la mesure. Par conséquent, le principe non bis in idem, vainement invoqué par le requérant, est inopérant : reprendre une procédure d'éviction après une annulation pour vice de forme ne revient pas à sanctionner deux fois les mêmes faits, l'acte initial étant réputé n'avoir jamais existé. L'administration recouvre sa plénitude de compétence pour statuer à nouveau sur la situation de l'agent.

En deuxième lieu, l'arrêt illustre avec une grande netteté les conséquences de l'effet rétroactif de l'annulation contentieuse combiné au principe de légalité temporelle des actes administratifs. Deux règles s'entrecroisent ici :

1. D'une part, en vertu de l