Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26873

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26873 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la vaste réforme statutaire du personnel médical du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) intervenue à la fin de l'année 1998. Il oppose un praticien contractuel, Monsieur G. G., docteur en médecine, à l'établissement public hospitalier qui l'employait.

Sur le plan factuel, Monsieur G. G. a été initialement recruté par le CHPG le 16 janvier 1995. La qualification exacte de ses fonctions initiales et leur évolution ultérieure constituent l'un des nœuds factuels du contentieux. Selon l'exposé des faits présenté par le requérant, il a été engagé comme résident de médecine générale et avait atteint la fonction d'assistant spécialiste au moment de l'entrée en vigueur des nouveaux textes statutaires à la fin de l'année 1998, assurant même dans les faits des fonctions correspondant à la qualité de médecin adjoint. À l'inverse, le CHPG soutient dans ses écritures que l'intéressé a été recruté par contrat passé avec le directeur de l'établissement en qualité de résident, qualité modifiée ensuite en celle de résident spécialiste, sans jamais acquérir le statut de médecin adjoint. Tranchant ce point dans ses motifs, le Tribunal Suprême relève que Monsieur G. G., docteur en médecine, a été recruté comme « assistant généraliste » au CHPG par contrat, dans les conditions prévues par l'ordonnance souveraine n° 7.928 du 6 mars 1984 alors applicable.

C'est dans ce contexte d'emploi contractuel qu'est intervenue la réforme du statut des praticiens du CHPG, matérialisée par l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 (également visée dans la décision sous le numéro 13.831) réformant le statut des praticiens hospitaliers en généralisant notamment les recrutements par voie de concours, ainsi que par l'arrêté ministériel n° 98.628 du même jour portant dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999.

Ce dispositif transitoire prévoyait, en son article 12, les modalités selon lesquelles les praticiens contractuels en exercice pouvaient être intégrés dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers à temps plein. Toutefois, Monsieur G. G. n'a fait l'objet d'aucune proposition d'intégration dans ce nouveau corps, ni de la part de son chef de service, ni de la part du directeur de l'établissement.

En conséquence de cette non-intégration à l'issue de la période transitoire, et alors que le praticien se trouvait placé en congé de maladie à la suite de ce qu'il qualifie d'accident du travail, la direction du CHPG lui a notifié, par une décision en date du 29 janvier 2001, son licenciement assorti de l'octroi d'une indemnité.

Estimant cette éviction illégale tant dans sa procédure que dans ses motifs, Monsieur G. G. a formé, le 12 février 2001, un recours gracieux contre la décision de licenciement. Le silence gardé par l'administration hospitalière a fait naître une décision implicite de rejet, ouvrant la voie à la phase contentieuse devant le juge constitutionnel et administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe le 25 juillet 2001, Monsieur G. G. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement du 29 janvier 2001 et, d'autre part, à la condamnation du CHPG à l'indemniser en réparation de l'intégralité du préjudice subi. L'instruction a donné lieu à un échange particulièrement nourri d'écritures : une contre-requête du CHPG enregistrée le 26 septembre 2001, une réplique du requérant déposée le 25 octobre 2001, une duplique de l'établissement enregistrée le 28 novembre 2001, une triplique du docteur G. déposée le 1er février 2002 et, enfin, des observations complémentaires du CHPG enregistrées le 4 mars 2002. Par ordonnance du 14 mars 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 12 juin 2002.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation et d'indemnisation, le requérant articule une série de moyens de légalité externe et interne, complétés par des demandes procédurales incidentes.

Sur le plan de la légalité de la procédure de licenciement, Monsieur G. G. invoque son état de congé de maladie consécutif à un accident du travail au moment de la notification de la rupture. Il soutient qu'en vertu d'un principe général du droit, éclairé par l'application de l'article L. 122-32-1 du Code du travail français (dont il estime dans sa réplique qu'il est rejoint par la jurisprudence monégasque), l'employeur est tenu de réintégrer le salarié dès qu'il redevient apte ou de le reclasser en cas d'inaptitude, rendant ainsi le licenciement prononcé durant cette période illégal. Il allègue également, dans sa réplique, avoir été victime d'un harcèlement moral ayant causé la détérioration de son état de santé.

Sur le fond du droit, l'argumentation du requérant repose sur la qualification de ses fonctions et l'existence d'un droit à l'intégration. Il reproche à l'administration de l'avoir licencié en tant que résident (assimilable à un interne), alors qu'aucun contrat de résident à durée déterminée valable n'avait été signé, qu'il assurait en fait des fonctions de médecin adjoint et que l'ordonnance souveraine n° 13.841 du 29 décembre 1988 (telle que citée dans sa réplique) dans son titre VI reconnaissait rétroactivement le titre d'assistant qu'il occupait depuis plus de deux ans. Fort de cette qualité, de ses titres, de sa formation et d'engagements qui auraient été pris à son égard, il soutient qu'il avait vocation et droit à être intégré dans le corps des médecins hospitaliers. Dès lors, il critique le principe même et les modalités de l'organisation d'un concours de recrutement, qu'il qualifie de dépourvu de fondement juridique et d'entaché d'une série d'illégalités. Selon lui, dans la mesure où des postes étaient disponibles compte tenu des besoins du service, l'organisation d'un « concours fictif » traduisait en réalité un détournement de procédure destiné à l'évincer.

Sur le terrain indemnitaire et procédural, Monsieur G. G. réclame la réparation d'un préjudice matériel, calculé sur la différence entre le traitement qui aurait dû être le sien et celui qu'il a perdu (préjudice appelé à se prolonger dans l'avenir), ainsi que la réparation d'un préjudice moral. Il sollicite en outre l'allocation des intérêts sur les sommes à percevoir, l'exécution provisoire de la décision, l'octroi d'une provision, la condamnation aux frais irrépétibles, ainsi que la production de documents complémentaires relatifs à d'autres médecins nommés praticiens hospitaliers. Enfin, faisant état du dépôt d'une plainte devant la juridiction pénale pour faux, escroquerie et abus de confiance en raison de sa non-immatriculation à la Caisse de compensation des services sociaux et à la Caisse autonome des retraites, il demande au Tribunal Suprême de surseoir à statuer jusqu'à la décision du juge répressif, estimant que ces plaintes sont de nature à déterminer sa véritable qualité professionnelle.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant.

L'établissement public écarte d'emblée l'invocation du Code du travail français, soulignant que ce texte n'est applicable ni en droit positif monégasque, ni aux faits de la cause s'agissant d'un agent public. Sur la situation administrative de l'intéressé, le CHPG maintient que le contrat produit prouve un recrutement comme résident puis résident spécialiste, et que l'exercice de fait allégué des fonctions de médecin adjoint, à le supposer établi, ne saurait lui faire acquérir juridiquement la qualité correspondante.

Concernant l'application des dispositions transitoires, le défendeur fait valoir que l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998 n'ouvrait qu'une simple possibilité de titularisation et ne conférait aucun droit acquis à l'intégration. Le recrutement par concours, destiné à améliorer le service sans porter atteinte aux contractuels, était pleinement justifié et exempt de tout détournement de procédure. Quant au grief tiré d'une erreur de fait sur l'absence de postes disponibles, le CHPG réplique que le requérant opère une confusion entre une notion purement budgétaire et la liberté laissée à l'administration de procéder à des recrutements non permanents pour des personnels non titulaires.

Sur le volet indemnitaire, le centre hospitalier soutient que la demande est infondée en l'absence de tout droit à intégration, qu'elle ne peut reposer sur un préjudice antérieur à la faute alléguée, que le préjudice futur n'est pas indemnisable et que le préjudice moral comme le préjudice global ne sont assortis d'aucun commencement de preuve. Il s'oppose également à la demande de sursis à statuer, la plainte pénale étant dépourvue de tout rapport avec la légalité de la décision administrative attaquée. Enfin, dans ses ultimes observations, le CHPG invoque l'autorité de deux décisions rendues par le Tribunal Suprême le 23 janvier 2002 (n° 2001-7 rejetant la requête en annulation de la nomination de quatre médecins au CHPG, et n° 2001-8 rejetant la requête du docteur C.), estimant que cette jurisprudence toute récente impose une solution identique de rejet dans la présente espèce.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire confrontait la haute juridiction monégasque à une problématique juridique complexe, articulée autour du sort des agents publics contractuels lors d'une réforme statutaire d'envergure substituant le recrutement par concours au recrutement contractuel. Le problème de droit central peut être décomposé en trois questions complémentaires.

En premier lieu, sur le fond du droit de la fonction publique hospitalière, il s'agissait de déterminer si les dispositions transitoires de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998 conféraient aux praticiens contractuels en fonctions un droit acquis à être intégrés dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers titulaires, et, à défaut d'une telle intégration, quelle était la situation juridique de ces agents : l'administration était-elle légalement tenue de procéder à leur licenciement, quand bien même la décision d'éviction viserait un fondement textuel erroné (l'article 19 dudit arrêté) ?

En deuxième lieu, sur le terrain des garanties procédurales et de la légalité interne de la mesure d'éviction, le Tribunal devait rechercher si la circonstance que l'agent contractuel se trouve en congé de maladie lors du prononcé de la mesure faisait légalement obstacle à son licenciement en droit public monégasque, et si l'organisation parallèle de concours de recrutement révélait un détournement de procédure.

En troisième lieu, sur le plan du contentieux indemnitaire, se posait la question des conditions de recevabilité et de bien-fondé d'une action en réparation devant le Tribunal Suprême : le juge administratif monégasque peut-il allouer des dommages-intérêts sur le fondement de l'article 90-B-1 de la Constitution lorsque le recours principal en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte prétendument générateur du dommage est rejeté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur G. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, caractérisé par une économie de moyens remarquable et par l'utilisation implicite mais décisive de techniques classiques du contentieux administratif, telles que la compétence liée et la substitution de base légale ou de motifs. La motivation s'articule distinctement autour des conclusions aux fins d'annulation, puis des conclusions aux fins d'indemnisation, tout en écartant par prétérition les demandes incidentes (telles que le sursis à statuer dans l'attente de l'issue pénale) jugées inopérantes pour la solution du litige.

1. L'examen des conclusions aux fins d'annulation : de l'absence d'intégration à l'obligation de licencier

Le juge suprême commence par fixer souverainement le cadre factuel et statutaire applicable au requérant, mettant fin à la controverse entre les parties sur la qualification du poste occupé. Il constate que Monsieur G. G., docteur en médecine, a été recruté comme « assistant généraliste » au CHPG par contrat, sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 7.928 du 6 mars 1984 alors en vigueur. Ce faisant, le Tribunal écarte tant la thèse du simple résident assimilé à un interne que celle du médecin adjoint de fait, pour retenir la qualité objective de praticien contractuel recruté sous l'ancien régime réglementaire.

Le Tribunal rappelle ensuite l'objet de la réforme opérée par l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, qui a institué un nouveau statut des praticiens hospitaliers du Centre en généralisant notamment les recrutements par voie de concours. Cette mutation statutaire impliquait nécessairement le règlement du sort des contractuels en poste, régi par l'arrêté ministériel n° 98.628 du même jour relatif aux dispositions transitoires.

Procédant à une lecture littérale et stricte de l'article 12 de cet arrêté ministériel, qu'il reproduit intégralement, le Tribunal met en évidence le caractère doublement conditionnel et facultatif du mécanisme d'intégration. D'une part, le texte utilise le verbe « peuvent » (« les praticiens contractuels [...] peuvent [...] être intégrés »), ce qui exclut d'emblée tout droit automatique à la titularisation. D'autre part, le texte subordonne cette faculté d'intégration à une procédure précise exigeant, à titre de condition préalable impérative, une « proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur », suivie de l'avis de la commission médicale d'établissement et d'une décision du conseil d'administration.

Or, constatant dans les faits que Monsieur G. G. n'a fait l'objet d'aucune proposition d'intégration, ni de la part de son chef de service, ni de la part du directeur de l'établissement, le Tribunal Suprême en déduit mécaniquement que ce praticien contractuel ne remplissait pas les conditions légales pour bénéficier d'une intégration au titre de l'article 12.

C'est alors que le raisonnement du Tribunal franchit une étape décisive quant à la légalité même de la mesure de licenciement. Le juge relève « qu'en l'absence de dispositions permettant de le maintenir en fonction en qualité de contractuel, M. G. ne pouvait qu'être licencié ». Cette formulation (« ne pouvait qu'être licencié ») est la marque caractéristique de la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l'administration hospitalière. Dès lors que le nouveau statut généralisait le recrutement par concours et que les dispositions transitoires ne prévoyaient pas le maintien pérenne des anciens contrats d'assistants généralistes non intégrés, le directeur du CHPG avait l'obligation légale de mettre fin aux fonctions de l'agent.

Cette situation de compétence liée permet au Tribunal Suprême de neutraliser le moyen tiré de l'erreur de droit dans le fondement textuel de la décision attaquée. Le requérant reprochait en effet au CHPG de l'avoir licencié sur le fondement des dispositions applicables aux résidents. Le Tribunal admet implicitement que la décision du 29 janvier 2001 s'est fondée à tort sur l'article 19 de l'arrêté du 29 décembre 1998 ; mais il juge immédiatement que, « alors même que la décision attaquée se fonde sur l'article 19 de l'arrêté précité, elle n'est pas entachée d'excès de pouvoir ». Par cette motivation, le juge opère une neutralisation du motif erroné (ou une substitution de base légale) : le licenciement étant légalement obligatoire en vertu de l'économie générale des textes nouveaux et de la non-intégration au titre de l'article 12, la référence erronée à l'article 19 est sans influence sur la légalité de la décision.

Enfin, le Tribunal balaie avec une grande concision les deux derniers moyens d'annulation. Sur la protection liée à l'état de santé, il affirme « qu'aucune disposition n'interdisait de licencier le requérant alors qu'il se trouvait en congé de maladie », écartant ainsi implicitement mais nécessairement toute application du Code du travail français ou d'un prétendu principe général du droit interdisant le licenciement d'un agent public contractuel en arrêt maladie lorsque ce licenciement découle de plein droit d'une réforme statutaire. Sur le grief de détournement de procédure lié à l'organisation des concours, il juge sobrement que celui-ci « n'est pas établi », l'administration n'ayant fait qu'appliquer le nouveau principe statutaire du recrutement par concours.

2. L'examen des conclusions aux fins d'indemnisation : le verrou constitutionnel

Abordant le second volet de la requête, le Tribunal Suprême fonde son analyse sur la norme fondamentale monégasque. Il rappelle qu'en vertu des dispositions expresses de l'article 90-B-1 de la Constitution du 17 décembre 1962, la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour octroyer des indemnités est strictement subordonnée à la condition que celles-ci « résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ».

Le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême n'est donc pas un contentieux de pleine juridiction autonome, mais un contentieux strictement accessoire et consécutif au recours pour excès de pouvoir. Ayant rejeté, par la première partie de sa décision, les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision de licenciement, le Tribunal en tire la conséquence inéluctable : la condition constitutionnelle faisant défaut, la demande tendant à la réparation du dommage prétendument causé par ce licenciement « ne peut qu'être rejetée », sans qu'il soit besoin d'examiner la réalité ou l'étendue des préjudices matériel et moral invoqués.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE :

• Le recours intenté par M. G. G. est rejeté ;
• Les dépens sont mis à la charge de M. G. G. ;
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 12 juin 2002 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit avec une cohérence remarquable dans le sillage de la jurisprudence administrative monégasque, tout en illustrant la profonde parenté des méthodes de contrôle du juge suprême de la Principauté avec les canons du droit administratif classique.

En premier lieu, sur le plan strictement interne, cet arrêt constitue l'un des volets majeurs du contentieux sériel né de la réforme du statut des praticiens du Centre Hospitalier Princesse Grace opérée par les textes du 29 décembre 1998 (ordonnance souveraine n° 13.839 / 13.831 et arrêté ministériel n° 98.628). Comme le rappelaient les observations complémentaires du CHPG visées dans l'arrêt, le Tribunal Suprême avait déjà eu à connaître de la légalité de la mise en œuvre de cette réforme quelques mois plus tôt, à l'occasion de deux décisions rendues le