Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26957
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26957 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'adoption de la loi du 2 avril 2002 portant révision constitutionnelle a profondément remanié la composition et les modalités de désignation de l'assemblée délibérante de la Principauté de Monaco. Aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 53, alinéa 1er, de la Constitution, le Conseil National comprend désormais vingt-quatre membres, élus pour une durée de cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin de liste, selon les conditions déterminées par le législateur ordinaire.
Afin de mettre le droit électoral positif en conformité avec cette nouvelle prescription constitutionnelle, le législateur est intervenu par la loi n° 1.250 du 9 avril 2002, venue modifier la loi n° 839 du 23 février 1968 relative aux élections nationales et communales. Sous l'empire de l'ancienne législation de 1968, l'article 20 prévoyait que l'assemblée, alors composée de dix-huit membres, était élue au suffrage universel et direct, selon un scrutin plurinominal majoritaire à deux tours, assorti d'une faculté de panachage et exclusif de tout vote préférentiel. Ce régime antérieur se caractérisait par l'absence de tout seuil minimal de candidats requis pour la constitution d'une liste, ce qui autorisait, en pratique, la présentation de candidatures individuelles indépendantes ou de listes restreintes composées d'un faible nombre de postulants.
La réforme opérée par la loi n° 1.250 du 9 avril 2002 a refondu cette architecture autour de deux dispositions centrales : les articles 8 et 9.
D'une part, l'article 8 de la loi nouvelle a modifié l'article 20 de la loi du 23 février 1968. Son quatrième alinéa dispose désormais que les élections au Conseil National se déroulent au scrutin de liste, plurinominal, à un seul tour, avec maintien de la possibilité de panachage et interdiction du vote préférentiel. Surtout, le texte instaure une condition stricte de recevabilité des listes : celles-ci doivent obligatoirement comporter un nombre de candidats au moins égal au chiffre de la majorité absolue au sein de l'assemblée nouvellement élargie à vingt-quatre sièges, soit un minimum de treize candidats, lesquels doivent être classés par ordre alphabétique. Ce faisant, la loi exclut de facto les candidatures isolées ainsi que les listes incomplètes de moins de treize noms.
D'autre part, l'article 9 de la loi du 9 avril 2002 a inséré un article 20-1 au sein de la loi du 23 février 1968, instituant un mode de scrutin mixte combinant une dominante majoritaire et une dose de représentation proportionnelle. Selon ce nouveau mécanisme, les deux tiers des sièges du Conseil National, soit seize sièges, sont attribués au scrutin majoritaire aux seize candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix (avec départage au bénéfice du plus âgé en cas d'égalité de suffrages). Le tiers restant, correspondant à huit sièges, est réparti entre les listes en présence ayant franchi un seuil minimal de 5 % des suffrages valablement exprimés, selon les modalités de la représentation proportionnelle.
La méthode de calcul retenue par l'article 20-1 repose sur la détermination d'un quotient électoral, obtenu en divisant le nombre total des suffrages valablement exprimés par le nombre de sièges à pourvoir à la proportionnelle (huit). Chaque liste se voit attribuer autant de sièges que le quotient électoral est contenu dans le total des suffrages valablement exprimés en faveur de l'ensemble des candidats qui la composent. Les sièges éventuellement non pourvus à l'issue de cette première opération sont répartis selon la règle de la plus forte moyenne (calculée en ajoutant un siège fictif aux sièges déjà obtenus au scrutin proportionnel par chaque liste et en divisant le total des voix de la liste par ce nombre augmenté). Enfin, à l'intérieur de chaque liste, les sièges ainsi gagnés à la proportionnelle sont dévolus aux candidats non encore élus, dans l'ordre décroissant des suffrages individuels qu'ils ont personnellement recueillis, l'âge départageant là encore d'éventuelles égalités. Ce dispositif articule donc le maintien du panachage individuel avec une comptabilisation globale des suffrages par liste pour la répartition proportionnelle.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au greffe le 7 juin 2002, trois personnes physiques, MM. R. G., J.-L. N. et J.-M. R., ont saisi le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90.A.2° de la Constitution, d'un recours tendant à l'annulation des articles 8 et 9 de la loi n° 1.250 du 9 avril 2002. L'instruction a donné lieu à un échange approfondi d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 29 juillet 2002, une réplique des requérants le 30 août 2002, et enfin une duplique gouvernementale le 2 octobre 2002, avant le renvoi de l'affaire à l'audience du 3 décembre 2002 par ordonnance présidentielle du 16 octobre 2002.
Au soutien de leurs conclusions en annulation dirigées contre l'article 8 de la loi, les requérants invoquaient au premier chef la violation de l'article 23, alinéa 1er, de la Constitution, qui garantit « la liberté de manifester ses opinions en toutes matières ». Selon eux, l'obligation nouvelle de réunir au moins treize candidats pour constituer une liste valide empêchait certains citoyens monégasques de briguer un mandat, portant ainsi atteinte à la liberté d'opinion sous un double aspect : celui des candidats potentiels privés du droit de se présenter, et celui des électeurs privés de la faculté de voter pour les candidats de leur choix afin d'exprimer leurs convictions personnelles. Contestant l'exposé des motifs de la loi, les requérants faisaient valoir qu'il n'était nullement indispensable que des listes disposent des moyens de défendre un programme majoritaire, dès lors que le régime constitutionnel monégasque n'est pas un régime parlementaire : le gouvernement n'émane pas du Conseil National, ne peut être renversé par lui, et une loi peut être adoptée avec une seule voix favorable en l'absence de prise en compte des abstentions. Ils soutenaient que le but réel de la réforme, confirmé par la suppression du second tour visant à empêcher les alliances stratégiques, était de figer les habitudes électorales pour favoriser la reconduction des élus sortants. Ils en déduisaient que le seuil de treize candidats ne répondait ni à une logique institutionnelle, ni à une logique de technique de vote, ni à une logique liée au mode de scrutin, mais visait uniquement à entraver la liberté d'opinion, tous les courants politiques devant pouvoir concourir indépendamment de leurs effectifs. En réplique, ils ajoutaient que l'interprétation des droits fondamentaux devait intégrer le contexte institutionnel et historique local — à l'instar de la prise en compte par le Tribunal Suprême du critère géographique en matière de droit de propriété — et récusaient toute comparaison avec les élections municipales françaises en raison de la différence d'enjeu démocratique.
S'agissant de l'article 9 de la loi, les requérants excipaient d'une violation combinée de l'article 23, alinéa 1er (liberté d'opinion) et de l'article 17 de la Constitution (« les Monégasques sont égaux devant la loi »). Leur critique se concentrait sur le maintien du panachage dans la phase proportionnelle du scrutin, qualifié d'« hérésie ». Ils expliquaient que lorsqu'un électeur utilise le panachage pour voter en faveur d'un candidat isolé issu d'une autre liste, ce suffrage individuel vient automatiquement alimenter le total des voix de la liste d'appartenance de ce candidat pour le calcul de la représentation proportionnelle, alors même que l'électeur n'a précisément pas souhaité soutenir cette liste dans son ensemble. Ce mécanisme constituait, selon la requête, une déviation et un détournement du sens du vote, lésant la liberté de l'électeur de manifester son opinion politique et rompant l'égalité devant la loi entre l'électeur usant du panachage et celui n'en usant pas, ainsi qu'entre les candidats. Enfin, dans leur mémoire en réplique, les requérants soulevaient deux moyens additionnels à l'encontre des articles 8 et 9 : d'une part, la violation de l'article 53 de la Constitution, au motif que l'exigence de listes de treize noms n'était pas imposée par la notion constitutionnelle de « scrutin de liste » et que le volet proportionnel constituait en réalité un « scrutin majoritaire déguisé » aux effets proportionnels quasi nuls ; d'autre part, l'inintelligibilité du nouveau système électoral pour les électeurs.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur l'article 8, il rétorquait que la loi assurait la simple mise en conformité de la législation électorale avec le nouvel article 53 de la Constitution imposant le scrutin de liste, formule plus exigeante que l'ancien scrutin plurinominal et excluant par nature les candidatures isolées. Qualifiant d'artifice le moyen tiré de la liberté d'opinion dès lors que le suffrage universel n'était pas remis en cause, il soutenait qu'aucun système électoral n'est inconditionné et que la loi se bornait à aménager les modalités de candidature sans priver quiconque du droit de vote ou de la liberté de former des listes. Le seuil de treize candidats visait à concilier pluralisme et efficacité parlementaire en assurant la stabilité de la politique législative par l'émergence d'une majorité apte à mettre en œuvre un programme, observation confortée par l'exemple des communes françaises de taille comparable où l'opposition parvient toujours à constituer des listes. Surtout, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de l'office du juge : les arguments relatifs aux logiques institutionnelles, politiques ou électorales relevaient d'une appréciation de pure opportunité échappant au contrôle de constitutionnalité défini à l'article 90.A de la Constitution.
Sur l'article 9, le représentant de l'Exécutif défendait la cohérence du scrutin mixte, distinguant le mode d'élection (scrutin de liste) du mode de répartition des sièges (majoritaire pour seize sièges, proportionnel pour huit sièges). Il exposait que l'affectation à sa liste d'origine de la voix obtenue par un candidat via le panachage traduisait la solidarité politique inhérente au scrutin de liste constitutionnellement garanti, sans atteinte à la liberté d'opinion. Le principe d'égalité était pleinement sauvegardé puisque tous les électeurs votaient selon des modalités identiques et que tous les candidats étaient soumis aux mêmes règles de décompte. Quant au grief d'inintelligibilité, le Ministre d'État le jugeait à la fois inopérant — l'article 53 fixant un mode de scrutin et non un objectif, et le Tribunal Suprême n'ayant jamais consacré la notion d'objectif de valeur constitutionnelle — et infondé en fait, le dispositif étant novateur mais clair.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême était ainsi conduit à résoudre une question juridique complexe touchant tant à la délimitation de sa propre compétence matérielle en contentieux constitutionnel qu'à la substance des droits politiques fondamentaux :
Dans quelle mesure le juge constitutionnel monégasque, saisi sur le fondement de l'article 90.A.2° de la Constitution d'un recours direct contre une loi électorale, est-il compétent pour contrôler l'opportunité technique et institutionnelle du mode de scrutin ainsi que sa conformité à l'article 53 de la Constitution et à un principe de clarté de la loi, et, au fond, l'instauration d'un scrutin de liste mixte imposant un seuil minimal de treize candidats par liste et comptabilisant les suffrages issus du panachage au profit des listes d'origine des candidats pour la répartition proportionnelle des sièges porte-t-elle atteinte à la liberté de manifester ses opinions (article 23) et au principe d'égalité devant la loi (article 17) ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'intégralité de la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureusement structuré qui opère un tri strict entre les moyens recevables et opérants au regard de sa compétence d'attribution, et l'examen au fond de la conformité de la loi aux seuls droits et libertés du Titre III de la Constitution.
En premier lieu, examinant la constitutionnalité de l'article 8 de la loi du 9 avril 2002 (obligation de présenter des listes d'au moins treize candidats), la Haute Juridiction pose le principe d'interprétation de l'article 23 de la Constitution en matière électorale : « seul un système électoral ayant pour effet d'empêcher la manifestation des opinions serait contraire à la liberté garantie par l'article 23 de la Constitution ». Cette formule liminaire fixe un seuil de contrôle restreint. Le Tribunal combine ensuite cette exigence avec le renvoi législatif opéré par l'article 53 de la Constitution, lequel impose l'élection du Conseil National « au scrutin de liste dans les conditions prévues par la loi ». Le juge en déduit qu'en exigeant des listes d'au moins treize candidats, le législateur n'a fait qu'exercer sa compétence constitutionnelle de fixation des conditions du scrutin de liste, et que cette modalité « n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher quiconque de manifester ses opinions ». Le grief tiré de la violation de l'article 23 est donc écarté au fond.
Immédiatement après, le Tribunal Suprême décline sa compétence pour connaître des critiques portant sur la pertinence politique et technique de ce seuil de treize candidats. Il juge que les moyens tirés de la violation de la « logique institutionnelle », de la « logique de technique de vote » et de la « logique liée au mode de scrutin » sont étrangers à toute atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution et, par conséquent, « ne relèvent pas de la compétence du Tribunal Suprême ».
En second lieu, se penchant sur l'article 9 de la loi (instauration de la dose proportionnelle avec maintien du panachage), le Tribunal analyse le mécanisme même du panachage pour réfuter l'accusation de détournement de suffrage. Il définit juridiquement le panachage comme l'acte par lequel « les électeurs manifestent leur volonté de substituer aux candidats figurant sur une liste ceux d'une autre liste ». Dès lors, le fait d'additionner l'ensemble des suffrages recueillis par les candidats d'une même liste — qu'ils aient été obtenus sur la liste entière ou par voie de panachage sur une autre liste — a pour unique objet et pour seul effet de déterminer le total réel des voix acquises par chaque liste. Le juge constitutionnel affirme que ces dispositions, « loin de détourner la volonté des électeurs, (...) en établissent un compte exact ». Concluant sur le respect du principe d'égalité (article 17), le Tribunal relève une identité parfaite de traitement juridique : « le vote de tous les électeurs, les voix obtenues par chaque candidat et le total des voix obtenues par chaque liste sont traités de la même manière ». Les moyens tirés des articles 17 et 23 sont ainsi déclarés mal fondés.
En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême écarte par deux considérants laconiques et tranchants les moyens soulevés par les requérants dans leur mémoire en réplique. D'une part, le moyen pris du « manque de clarté et d'intelligibilité de la loi » est déclaré, « en toute hypothèse, inopérant ». D'autre part, le moyen tiré de la violation directe de l'article 53 de la Constitution (organisation institutionnelle du Conseil National) est écarté comme non invocable, le Tribunal jugeant qu'il « n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ».
C. Le dispositif
À l'issue de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants :
« Décide : La requête est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de MM. G., N. et R. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
(Il convient de relever à titre liminaire que le texte intégral de la décision commentée ne comporte aucune citation de précédents jurisprudentiels nationaux précis ni aucune référence à la Convention européenne des droits de l'homme ou à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ; l'analyse qui suit s'attache donc exclusivement aux constructions juridiques et aux principes qui se dégagent du texte même de l'arrêt du 3 décembre 2002).
La décision rendue le 3 décembre 2002 par le Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit constitutionnel monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il circonscrit le périmètre des normes de référence du contrôle de constitutionnalité des lois que par la liberté d'appréciation qu'il reconnaît au législateur en matière électorale.
1. La stricte délimitation du bloc de constitutionnalité invocable au titre de l'article 90.A.2°
L'apport théorique le plus saillant de la décision réside dans la lecture restrictive mais littérale que fait le Tribunal Suprême de sa compétence d'attribution en matière constitutionnelle. En vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution, visé par l'arrêt, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution. Contrairement à d'autres juridictions constitutionnelles disposant d'une compétence générale pour assurer le respect de l'intégralité du texte constitutionnel par la loi, le juge constitutionnel monégasque voit son office spécialisé dans la protection des droits fondamentaux garantis par ce seul Titre III.
Cette spécificité procédurale emporte trois conséquences majeures dans l'arrêt commenté :
Premièrement, elle conduit à l'exclusion des dispositions purement institutionnelles de la Constitution du champ des normes de référence invocables à titre principal. Lorsque les requérants soutiennent, dans leur réplique, que le mode de scrutin adopté méconnaît l'article 53 de la Constitution (situé hors du Titre III et relatif à la composition et à l'élection du Conseil National) en ce qu'il dénaturerait la notion de scrutin de liste par un « scrutin majoritaire déguisé », le Tribunal Suprême leur oppose une fin de non-recevoir radicale : ce moyen « n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ». Il faut toutefois noter la subtilité dialectique du raisonnement du juge : si l'article 53 ne peut être invoqué par les requérants comme norme de contrôle autonome pour obtenir l'annulation de la loi, il est en revanche utilisé par le Tribunal lui-même comme norme d'habilitation constitutionnelle pour justifier le rejet du moyen tiré de l'article 23. En effet, le juge relève qu'en fixant le seuil de treize candidats, le législateur n'a fait qu'édicter « une des conditions prévues par l'article 53 de la Constitution ». L'article 53 est donc ininvocable comme moyen d'annulation, mais opérant comme fondement de la compétence du législateur pour aménager l'exercice d'une liberté du Titre III.
Deuxièmement, cette limitation du bloc de constitutionnalité justifie le refus catégorique d'ériger le principe de clarté et d'intelligibilité de la loi au rang de norme de contrôle. Alors que le Ministre d'État, dans sa duplique, invitait déjà le Tribunal à constater qu'il n'avait jamais consacré la notion d'« objectif constitutionnel », la Haute Juridiction tranche la question en déclarant le moyen tiré du manque de clarté et d'intelligibilité « en toute hypothèse, inopérant ». L'emploi de la locution « en toute hypothèse » dispense le juge de vérifier si la loi électorale était effectivement complexe ou obscure en fait : quand