Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26961

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26961 (Lire sur source officielle)

L’arrêt avant dire droit rendu en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 mars 2003, dans l'affaire opposant le sieur L. B. au Ministre d’État, constitue un jalon essentiel dans l’édification du droit du contentieux administratif monégasque et, plus particulièrement, dans la détermination de l’office du juge de l’excès de pouvoir face au pouvoir discrétionnaire de l’administration en matière de police des étrangers. En dissociant radicalement l'absence d'obligation formelle de motiver un acte administratif individuel de police — en l'espèce une mesure de refoulement — et l'obligation substantielle faite à l'autorité administrative de révéler et de justifier devant le juge les motifs de fait et de droit qui sous-tendent sa décision, la Haute Juridiction monégasque refuse toute immunité juridictionnelle aux actes de haute police et affirme avec force les exigences du contrôle de légalité.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Les circonstances factuelles ayant donné naissance au litige s'inscrivent dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police administrative des étrangers sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le requérant, M. L. B., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision, exerçait une activité commerciale sur le territoire monégasque, impliquant la détention d'un fonds de commerce et des activités liées à la restauration et à la vente d'objets d'art.

Le 9 juillet 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de M. L. B. une décision individuelle portant mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative, prise sur le fondement de l'Ordonnance souveraine régissant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, enjoignait à l'intéressé de quitter le territoire sans être assortie d'une motivation formelle exposant les griefs retenus contre lui. Selon les écritures ultérieures du requérant, l'exécution de cette mesure de police administrative a eu pour conséquence directe de le contraindre à céder le fonds de commerce qu'il exploitait en Principauté.

Ce n'est que dans le cadre des échanges contentieux ultérieurs que l'administration a fait état des circonstances ayant, selon elle, justifié l'édiction de cette mesure d'éloignement. Le Ministre d'État a en effet exposé que les activités professionnelles de M. L. B. avaient donné lieu à « de sévères critiques ». Plus précisément, l'autorité administrative lui reprochait d'avoir vendu des objets d'art provenant de vols après avoir procédé à leur restauration, ainsi que d'avoir émis des chèques sans provision. L'administration soutenait en outre que le requérant figurait dans plusieurs procédures étrangères alors en cours et qu'il se trouvait ainsi mêlé à diverses affaires de caractère pénal, tant à Monaco qu'à l'étranger, impliquant notamment un trafic d'œuvres d'art. C'est sur le fondement de ces éléments, rattachés par l'administration aux nécessités de la sauvegarde de l'ordre public, que la mesure de refoulement du 9 juillet 2002 avait été prononcée.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant usage des voies de droit ouvertes devant la juridiction suprême de la Principauté, M. L. B. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2002. Cette requête tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement édictée par le Ministre d'État le 9 juillet 2002 et contenait, en outre, une évaluation du préjudice moral et matériel que le requérant estimait avoir subi du fait de cette mesure, chiffré à hauteur de 75 000 euros. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 29 novembre 2002, une réplique du requérant enregistrée le 26 décembre 2002, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 28 janvier 2003. Par une ordonnance du 6 février 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003.

Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, M. L. B. articulait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte attaqué, tout en formulant une demande procédurale précise.

Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), texte exécutoire en Principauté. Aux termes de cette stipulation conventionnelle, l'étranger « doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion ». Le requérant en déduisait logiquement que, pour pouvoir exercer effectivement ce droit et, le cas échéant, introduire un recours gracieux utile, il lui fallait nécessairement connaître les motifs de la mesure prise à son encontre. Aucune motivation ne lui ayant été communiquée lors de l'édiction de l'acte, il soutenait que la mesure de refoulement était entachée d'illégalité et devait être annulée. Dans sa réplique, il prenait soin de préciser qu'il ne s'était jamais prévalu des dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, contrairement à ce que laissait entendre l'administration, mais exclusivement du Pacte relatif aux droits civils et politiques.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soulevait deux ordres de moyens :

• D'une part, il arguait d'une violation de la Constitution monégasque, résultant de la combinaison de ses articles 32 et 24. Selon lui, la décision de refoulement portait une atteinte illégale à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution, dans la mesure où son éloignement forcé du territoire l'avait contraint à céder son fonds de commerce sans qu'aucune justification tirée de l'utilité publique, seule à même de légitimer une telle privation au sens de l'article 24, n'ait été avancée par l'administration.
• D'autre part, le requérant contestait vigoureusement les motifs de fait allégués par l'administration en cours d'instance. Soulignant qu'il n'avait jamais été ni condamné ni inculpé et qu'aucune justification n'était apportée à propos des infractions dont il était soupçonné, il s'inscrivait dans le sillage de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême pour exiger que soient fournis à la juridiction les éléments permettant à celle-ci d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. Il sollicitait en conséquence que le Tribunal ordonne une mesure d'instruction, affirmant qu'elle permettrait de constater l'inexactitude matérielle des faits sur lesquels l'administration s'était fondée et de satisfaire ainsi aux impératifs de transparence et de débat contradictoire.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés par M. L. B. :

• Sur l'obligation de motivation et le droit conventionnel, l'administration soutenait qu'en l'état du droit positif interne, la mesure attaquée était parfaitement conforme aux dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 (mentionnée par erreur matérielle comme datant du 11 mars 1964 dans la contre-requête, puis rectifiée au 19 mars 1964 dans la duplique), lesquelles n'obligent nullement à motiver une décision de refoulement. Tout en reconnaissant l'absence de motivation formelle, le Ministre d'État demandait que la décision à venir soit alignée sur la jurisprudence du Conseil d'État français en conformité avec le PIDCP applicable à Monaco, et observait par ailleurs (quoique de manière inopérante au vu de la réplique) que le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne régit que les rapports inter-étatiques et ne s'applique pas aux particuliers. Il ajoutait que le requérant aurait parfaitement pu faire valoir sa position par la voie d'un recours gracieux.
• Sur les griefs d'inconstitutionnalité, le Ministre d'État faisait valoir que le requérant ne précisait pas, au titre de l'article 32 de la Constitution, quelles formes légales auraient été méconnues. Quant à l'article 24 de la Constitution relatif au respect du droit de propriété, il le jugeait inopérant, la décision d'expulsion étant, par sa nature même de mesure de police, sans rapport direct avec ce droit.
• Enfin, sur le bien-fondé de la mesure et la demande d'instruction, l'administration soutenait que le refoulement reposait sur des faits avérés (vente d'objets d'art volés et restaurés, chèques sans provision, procédures étrangères en cours) et était justifié par les nécessités de l'ordre public. Dans sa duplique, le Ministre d'État affirmait qu'en se bornant à soutenir qu'il n'avait jamais été condamné ou inculpé, le requérant ne contestait pas pour autant l'exactitude matérielle des faits reprochés. Surtout, l'administration opposait un refus de communication des pièces du dossier, notamment celles relatives au trafic d'œuvres d'art, au motif qu'une telle communication ne pourrait être effectuée « sans nuire gravement à l'efficacité des enquêtes et pourrait porter préjudice à la coopération entre les polices ». Selon le Ministre d'État, il appartenait au juge de se déterminer sur la « nature des pièces écartées et sur les raisons de leur exclusion » et d'apprécier souverainement si les faits figurant au dossier justifiaient légalement la décision déférée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique fondamentale touchant à l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et les garanties juridictionnelles de l'État de droit :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le Ministre d'État est-il légalement tenu de motiver formellement une décision individuelle enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque, soit en vertu des dispositions de droit interne régissant la police des étrangers (l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964), soit en vertu des engagements internationaux de la Principauté, et plus précisément de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ?

En second lieu, sur le terrain du contrôle juridictionnel de la légalité interne et de la procédure contentieuse, l'absence d'obligation légale ou conventionnelle de motiver formellement l'acte de refoulement dispense-t-elle l'autorité administrative, lorsque le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits devant le juge de l'excès de pouvoir, de produire les éléments de preuve justifiant les motifs de sa décision, ou le Tribunal Suprême doit-il, face aux simples allégations non étayées de l'administration, user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre le Ministre d'État à le mettre en mesure d'exercer effectivement son contrôle de légalité ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, articulés autour d'une opposition rhétorique classique (« Considérant que... Mais considérant que... ») qui permet à la Haute Juridiction de valider la régularité formelle du cadre juridique de l'acte tout en resserrant considérablement l'étau du contrôle juridictionnel sur le fond.

1. L'exclusion de toute obligation formelle de motivation en droit interne et conventionnel

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation de la décision de refoulement. Pour ce faire, le juge examine successivement les sources nationales puis les sources internationales du droit monégasque.

S'agissant du droit interne, la juridiction se réfère expressément au premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte de cette disposition, le Tribunal constate que « ni ce texte ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire ». En l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables ou de texte spécial propre à la police des étrangers, le principe demeure celui de la non-obligation de motiver.

S'agissant du droit international conventionnel, le requérant tentait de contourner ce silence du droit interne en invoquant l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal Suprême rejette toutefois cet argument en faisant une application décisive du mécanisme des réserves et déclarations interprétatives en droit des traités. La juridiction relève en effet qu'en vertu d'une déclaration du gouvernement princier, publiée en annexe à l'Ordonnance souveraine n° 13330 ayant rendu le Pacte exécutoire en droit interne, l'application de ce traité « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté et non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ».

Par ce motif, le Tribunal Suprême confère une pleine portée juridique en droit interne à la déclaration gouvernementale annexée à l'ordonnance de réception du traité. Cette déclaration neutralise l'effet de l'article 13 du Pacte en tant qu'il pourrait imposer des obligations procédurales nouvelles — telle l'obligation de communiquer les motifs de l'expulsion pour permettre à l'étranger de faire valoir ses raisons — allant au-delà des prescriptions de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. La légalité externe de la décision du 9 juillet 2002 est, sur ce point, intégralement préservée.

2. L'affirmation de l'office du juge et l'obligation de justifier les motifs devant la juridiction

Dans un second temps, introduit par la locution adversative « Mais considérant que », le Tribunal Suprême opère un basculement fondamental du terrain de la forme de l'acte vers celui de la preuve contentieuse et de l'office du juge de l'excès de pouvoir.

Le Tribunal pose le principe selon lequel « si la décision attaquée n'avait pas à être motivée, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». Cette affirmation est capitale : l'absence d'obligation d'exprimer les motifs dans le corps de l'acte administratif (motivation formelle) ne signifie nullement que l'acte puisse être dépourvu de motifs légitimes en fait et en droit (motivation substantielle), ni que ces motifs échappent au contrôle du juge de la légalité. Dès lors que l'administration est attraite devant le juge de l'excès de pouvoir, elle doit rendre compte des raisons qui l'ont déterminée à agir.

Or, examinant le comportement procédural des parties dans l'instance en cours, le Tribunal Suprême relève une carence manifeste de l'administration. D'un côté, le requérant a soulevé un moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour lui enjoindre de quitter le territoire monégasque ». De l'autre côté, en réponse à ce moyen, « le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que le requérant se trouvait mêlé à diverses affaires de caractère pénal tant à Monaco qu'à l'étranger ». Le juge balaye ainsi implicitement mais nécessairement l'argumentation de la duplique gouvernementale selon laquelle le requérant n'aurait pas contesté la matérialité des faits et selon laquelle le secret des enquêtes et la coopération policière interdiraient toute production de pièces.

Pour le Tribunal Suprême, de simples affirmations unilatérales et générales de l'administration, dépourvues de tout commencement de preuve ou de pièces justificatives versées au dossier, sont radicalement insuffisantes. La sentence tombe, implacable : « ainsi dans les circonstances de l'espèce il [le Ministre d'État] n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ».

Refusant d'abdiquer sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs (visée à travers l'article 90 B 1° de la Constitution), le Tribunal Suprême en tire la conséquence procédurale qui s'impose : avant de statuer au fond sur la légalité interne (et sans même examiner à ce stade le moyen tiré de la violation des articles 24 et 32 de la Constitution relatifs au droit de propriété, dont l'examen est implicitement réservé), il fait usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 (mentionnée dans les motifs avec la date du 16 octobre 1963 par suite d'une coquille matérielle, alors que les visas mentionnent exactement le 16 avril 1963) modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il prescrit dès lors une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant à l'administration de produire les éléments probatoires nécessaires à l'exercice de son contrôle.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif s'énonce très exactement dans les termes suivants :

« Décide : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; Les dépens sont réservés. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur L. B. c/ Ministre d'État du 12 mars 2003 occupe une place de premier plan dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par la rigueur de son analyse des rapports entre ordres juridiques que par la fermeté avec laquelle il consolide les méthodes du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir.

1. L'articulation entre droit interne et droit international conventionnel : la portée des déclarations et réserves

Le premier enseignement majeur de la décision réside dans le traitement réservé au moyen tiré de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). On sait qu'aux termes de cet article, un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi et, sauf raisons impérieuses de sécurité nationale, doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente. L'argumentation du requérant était habile : comment faire valoir utilement des raisons militant contre une mesure d'éloignement si l'administration refuse de faire connaître les motifs mêmes sur lesquels repose cette mesure ? L'effectivité du droit conventionnel semblait postuler, par ricochet, une obligation de motivation formelle préalable ou concomitante à l'acte.

Toutefois, le Tribunal Suprême coupe court à toute interprétation constructive de l'article 13 en opposant la déclaration formulée par le Gouvernement princier lors de l'introduction du Pacte dans l'ordre interne par l'Ordonnance souveraine n° 13330