Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27034

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27034 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement régalienne de la police des étrangers, régie par les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco. Par une décision administrative individuelle prise sous la forme d'un arrêté en date du 9 juillet 2002, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de M. L. B. une mesure d'éloignement forcé du territoire national, qualifiée dans les visas de « mesure de refoulement du territoire monégasque » et dans le dispositif d'arrêté « portant expulsion et refoulement ».

Les circonstances factuelles ayant conduit l'autorité administrative à adopter cette mesure de police administrative apparaissent, à la lecture de la décision rapportée, singulièrement complexes et disputées. L'administration monégasque soupçonnait M. L. B., dont l'activité professionnelle semble liée à la restauration et au commerce d'objets de valeur et d'œuvres d'art, d'être impliqué dans diverses opérations à caractère pénalement répréhensible, tant sur le territoire de la Principauté qu'à l'étranger. Plus précisément, les griefs initialement formulés par l'exécutif monégasque au soutien de sa mesure d'éloignement reposaient sur un faisceau de présomptions relatives à la probité de l'intéressé dans l'exercice de ses activités.

En premier lieu, il était reproché à M. L. B. d'avoir procédé à la vente d'un bijou — plus précisément un bracelet — provenant d'un vol, sans avoir préalablement effectué de vérification quant à l'origine licite de cet objet. En deuxième lieu, des griefs similaires étaient formulés concernant différentes œuvres d'art d'origine délictueuse qui auraient subi une modification matérielle, M. L. B. ayant eu la charge de restaurer certains tableaux qui firent l'objet d'un vol. En troisième lieu, l'administration faisait état de l'implication supposée de l'intéressé dans des procédures pénales transfrontalières ou nationales : d'une part, il aurait été cité dans une procédure suivie à l'étranger sous les qualifications pénales de vols et de recels ; d'autre part, il avait été convoqué par les services de police de Monaco dans le cadre d'une affaire de blanchiment d'argent et de trafic d'œuvres d'art, notamment en lien avec la vente de tableaux par un tiers dénommé M. De M.

Parallèlement à ces éléments qui semblaient constituer le socle initial de la mesure de police du 9 juillet 2002, la situation pénale et administrative de M. L. B. à Monaco faisait apparaître d'autres contentieux, d'une nature toutefois fort différente et chronologiquement distincte. Il ressort en effet des pièces versées au débat contradictoire que le bulletin n° 2 du casier judiciaire de l'intéressé comportait la mention de trois jugements rendus par défaut à son encontre : le premier pour une infraction de défaut d'assurance, et les deux autres pour le délit de non-paiement de cotisations sociales, ces décisions juridictionnelles datant respectivement des 11 et 30 avril 2003 ainsi que du 7 mai 2003. De surcroît, M. L. B. faisait l'objet d'une citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco du chef d'émission de chèques sans provision.

C'est dans ce contexte factuel composite, mêlant de graves soupçons de délinquance financière et artistique non judiciairement établis à la date de l'acte attaqué, et des infractions routières ou sociales postérieures à cet acte, que s'est noué le contentieux de la légalité et de la responsabilité devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant la mesure d'éloignement frappée d'illégalité et préjudiciable à ses intérêts, M. L. B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2002. Fondant son action sur le plan de la compétence constitutionnelle de la haute juridiction, et notamment sur l'article 90 B 1° de la Constitution ainsi que sur l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le requérant a formé un recours mixte, cumulant des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision du Ministre d'État du 9 juillet 2002 et des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État monégasque à lui verser une indemnité en réparation du préjudice subi.

L'instruction de cette affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive qui éclaire toute la portée de l'arrêt commenté. Avant dire droit au fond, le Tribunal Suprême a rendu, le 12 mars 2003, une décision préparatoire (un arrêt avant dire droit) par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Cette mesure d'instruction témoigne de ce qu'à l'issue des premiers échanges de mémoires, la juridiction s'estimait dans l'impossibilité de vérifier la matérialité et la consistance des motifs invoqués par la puissance publique pour justifier le refoulement.

En exécution de cette injonction d'instruction, le Ministre d'État a présenté des observations enregistrées le 14 avril 2003. La stratégie défensive de l'administration s'est alors déployée sur deux terrains. D'une part, pour tenter de démontrer le comportement répréhensible du requérant, le Ministre d'État a versé aux débats le bulletin n° 2 du casier judiciaire de M. L. B. mentionnant les trois jugements par défaut précités des mois d'avril et mai 2003 (défaut d'assurance et non-paiement de cotisations sociales), et a excipé de la citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel pour émission de chèques sans provision. D'autre part, revenant sur les motifs originels de l'arrêté du 9 juillet 2002 (la vente du bijou volé, les œuvres d'art modifiées, la procédure à l'étranger pour vols et recels, et la convocation policière pour blanchiment et trafic d'œuvres d'art), le Ministre d'État a formulé un aveu procédural déterminant : il a expressément indiqué au Tribunal Suprême « qu'il n'a pu obtenir du Parquet général ni des services de police des indications complémentaires à l'appui des faits qu'il a exposés ».

Face à ces observations ministérielles, M. L. B. a déposé un mémoire en réponse enregistré le 17 juin 2003, articulant une réfutation méthodique tant de la recevabilité opérante des nouveaux griefs que de la véracité des motifs initiaux.

S'agissant des éléments tirés du casier judiciaire et des poursuites correctionnelles en cours, le requérant a d'abord démontré leur fragilité juridique : il a fait valoir qu'il avait formé opposition au jugement par défaut relatif au défaut d'assurance et qu'il ne pourrait qu'être relaxé, ayant attesté avoir souscrit une police d'assurance en temps utile ; il a précisé que les cotisations sociales litigieuses avaient été intégralement réglées depuis lors ; enfin, concernant la procédure d'émission de chèques sans provision, il a souligné qu'elle était encore pendante et n'entraînerait aucune condamnation au vu des justifications produites. Surtout, sur le plan de la pure technique du contentieux administratif, M. L. B. a pertinemment observé que, « quoi qu'il en soit ces faits sont sans rapport avec les éléments qui paraissent avoir entraîné la mesure de refoulement ».

S'agissant ensuite des faits initiaux liés au marché de l'art et aux bijoux, M. L. B. a contesté avec vigueur tant les précisions factuelles apportées par l'État que les conséquences juridiques qui en étaient déduites. Il a soutenu n'avoir jamais vendu un bracelet provenant d'un vol, expliquant que ce n'est que postérieurement à la vente réalisée par ses soins que cette pièce de joaillerie a été dérobée à son acquéreur, ajoutant qu'il n'avait fait l'objet d'aucune poursuite pénale pour recel à cet égard. De même, concernant les tableaux qu'il avait la charge de restaurer et qui furent volés, il a affirmé n'avoir nullement été poursuivi pour falsification et avoir, bien au contraire, activement contribué à la résolution de cette affaire. Enfin, il a fait valoir qu'il avait été « complètement mis hors de cause » après avoir fourni ses explications aux autorités à la suite de la vente de tableaux par M. De M. et dans le cadre de l'affaire de blanchiment d'argent. Pour parachever son argumentation, le requérant a neutralisé un argument probatoire implicite de l'administration en observant que l'État ne saurait lui opposer le fait qu'il n'avait pas formellement contesté auparavant les faits reprochés, dès lors qu'il n'en avait eu « aucune connaissance précise et non ambiguë ».

Par une ordonnance du 28 novembre 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 janvier 2004, lors de laquelle l'assemblée plénière a entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries de Maître Pasquier-Ciulla pour le requérant et de Maître Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La décision rendue le 19 janvier 2004 par le Tribunal Suprême de Monaco mettait en jeu deux questions de droit distinctes mais complémentaires, relevant respectivement de la théorie de la légalité administrative (et plus spécifiquement du régime de la preuve des motifs de fait dans le recours pour excès de pouvoir) et du droit de la responsabilité de la puissance publique.

La question principale, qui confère à cet arrêt toute son importance doctrinale et pratique, peut être formulée de la manière suivante : quelle est la sanction juridictionnelle encourue par une décision administrative individuelle de police des étrangers (une mesure de refoulement ou d'expulsion) lorsque l'autorité administrative, expressément invitée par une décision avant dire droit du juge de l'excès de pouvoir à produire les éléments justifiant des motifs de fait de son acte, déclare être dans l'impossibilité d'obtenir auprès des autorités judiciaires et policières les précisions demandées sur les faits initiaux, et tente d'y suppléer en invoquant des condamnations par défaut et des poursuites pénales postérieures à la décision attaquée et étrangères aux motifs initiaux ? En d'autres termes, comment s'articulent l'office inquisitoire du juge administratif monégasque, la charge du risque de la preuve de la matérialité des faits et le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'édiction de l'acte ?

La question subsidiaire, d'ordre strictement processuel et indemnitaire, consistait à déterminer à quelles conditions le requérant qui obtient l'annulation pour excès de pouvoir d'une mesure de refoulement illégale peut prétendre, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, à la condamnation corrélative de l'État au versement d'une indemnité réparatrice.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle francophone des hautes juridictions administratives, mais révèle une rigueur méthodologique absolue dans le maniement des concepts du contentieux administratif. L'argumentation de la cour se décompose en deux temps, répondant successivement aux deux chefs de conclusions de la requête.

1. Sur le contrôle de la légalité et la sanction du défaut de base légale

Pour accueillir les conclusions aux fins d'annulation, le Tribunal Suprême opère une double démarche intellectuelle : d'abord une épuration du débat contentieux par la neutralisation des éléments inopérants, puis le prononcé d'une sanction radicale tirée de la défaillance probatoire de l'administration quant aux éléments pertinents.

En premier lieu, la haute juridiction prend soin de circonscrire strictement le périmètre des faits susceptibles d'être pris en compte pour apprécier la légalité de l'arrêté du 9 juillet 2002. Elle le fait par une incise décisive : « abstraction faite d'éléments signalés par le requérant et qui n'ont pas servi de base à la mesure en cause ». Par cette formule, le Tribunal Suprême écarte du débat l'ensemble des éléments issus du bulletin n° 2 du casier judiciaire produit par le Ministre d'État le 14 avril 2003 (les trois jugements par défaut des 11 avril, 30 avril et 7 mai 2003 pour défaut d'assurance et non-paiement de cotisations sociales, ainsi que la citation pour émission de chèques sans provision), éléments sur lesquels le requérant s'était longuement expliqué dans son mémoire en réplique.

La logique juridique qui sous-tend cette éviction est double. D'une part, en vertu du principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté, des jugements rendus au printemps 2003 ne pouvaient légalement fonder un arrêté de refoulement pris le 9 juillet 2002. D'autre part, ainsi que l'indique expressément le Tribunal, ces éléments « n'ont pas servi de base à la mesure en cause ». En l'absence d'une demande régulière et opérante de substitution de motifs qui aurait permis de vérifier si l'administration aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls faits (à supposer qu'ils fussent antérieurs, ce qui n'était pas le cas des condamnations), le juge de l'excès de pouvoir refuse de laisser l'administration déplacer artificiellement le terrain du litige vers des infractions mineures ou financières distinctes des graves soupçons initiaux de trafic d'art et de blanchiment.

En second lieu, une fois le débat recentré sur les seuls motifs ayant effectivement déterminé l'édiction de la mesure du 9 juillet 2002, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques directes de sa propre décision avant dire droit du 12 mars 2003. Le juge rappelle qu'il avait formellement « invité le Ministre d'État à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision ». Or, face à cette mesure d'instruction, l'administration s'est bornée à faire savoir « qu'il ne lui était pas possible d'obtenir les précisions demandées par ses soins à propos des faits relevés à l'appui de la mesure précitée », le Ministre d'État ayant indiqué dans ses observations ne pas avoir pu obtenir d'indications complémentaires du Parquet général ni des services de police.

Face à cette carence avouée de l'administration, le Tribunal Suprême ne se contente pas de présumer la véracité des allégations du requérant ; il constate l'impossibilité dans laquelle il est placé d'exercer son office constitutionnel de juge de la légalité. Dès lors que l'autorité administrative est incapable d'étayer la matérialité des faits qui constituent le soubassement de sa décision, le juge en déduit implacablement que « M. L. B. est fondé à en demander l'annulation » et conclut que « la décision attaquée est dépourvue de base légale ».

Il convient de souligner la qualification retenue par le Tribunal : la décision est annulée comme étant « dépourvue de base légale » (ce que le sommaire officiel de la décision résume sous l'intitulé « Absence de base légale »). Dans la terminologie retenue ici par le juge monégasque, le défaut de base légale ne désigne pas l'absence de texte législatif ou réglementaire habilitant le Ministre d'État à prononcer un refoulement — cette base textuelle existait et était visée par l'arrêt, à savoir l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 —, mais bien l'absence de fondement factuel prouvé permettant de justifier légalement l'application de ce texte à la situation individuelle de M. L. B. L'inexistence prouvée des motifs de fait prive l'acte de son support juridique indispensable, entraînant son annulation rétroactive.

2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires pour défaut de justification

Le second volet du raisonnement du Tribunal Suprême contraste par sa brièveté mais n'en est pas moins juridiquement orthodoxe. Statuant « Sur les conclusions aux fins d'indemnité », la haute juridiction énonce simplement : « Considérant que les conclusions aux fins d'indemnité ne sont assorties d'aucune justification ».

Par ce motif laconique, le Tribunal Suprême rappelle un principe fondamental du contentieux de la responsabilité de la puissance publique : l'illégalité fautive d'un acte administratif, fût-elle dûment constatée et sanctionnée par une annulation pour excès de pouvoir, ne suffit jamais, à elle seule, à ouvrir un droit automatique à réparation pécuniaire. Encore faut-il que le requérant satisfasse à la charge d'alléguer et de prouver l'existence d'un préjudice direct et certain, ainsi que d'évaluer et de justifier le montant de l'indemnité réclamée au titre du lien de causalité entre l'acte illégal et le dommage. En l'espèce, M. L. B. s'étant manifestement borné à solliciter la condamnation de l'État à une indemnité dans sa requête introductive d'instance sans produire la moindre pièce justificative ni démontrer la réalité et l'étendue de son préjudice matériel ou moral, ses conclusions indemnitaires sont rejetées comme étant dépourvues de toute justification.

C. Le dispositif

En conséquence de cette double motivation, le Tribunal Suprême accueille partiellement la requête de M. L. B. en annulant l'acte administratif tout en écartant la demande pécuniaire, mais fait supporter l'intégralité de la charge des dépens à la puissance publique qui succombe sur la question principale de la légalité. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« Décide : L'arrêté du Ministre d'État en date du 9 juillet 2002 portant expulsion et refoulement de M. L. B. est annulé. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur L. B. c/ Ministre d'État du 19 janvier 2004 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers et, plus largement, à la théorie de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Pour en mesurer toute la portée scientifique, il convient d'analyser la manière dont cette décision mobilise les pouvoirs d'instruction du juge pour vaincre l'opacité administrative, garantissant ainsi l'effectivité du contrôle de légalité dans un domaine régalien traditionnellement marqué par une large marge d'appréciation de l'exécutif.

1. Le dépassement du pouvoir discrétionnaire par l'approfondissement du contrôle de la matérialité des faits

Sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco, le Ministre d'État dispose de prérogatives étendues pour assurer le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, incluant le pouvoir de prononcer le refoulement ou l'expulsion d'un ressortissant étranger. Historiquement, dans la tradition du droit public d'inspiration française qui irrigue le droit administratif monégasque, la police des étrangers est l'archétype de la matière de haute police où l'autorité administrative jouit d'un large pouvoir discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure.

Toutefois, pouvoir discrétionnaire n'est point synonyme de pouvoir arbitraire. Si le juge de l'excès de pouvoir ne saurait