Tribunal Suprême de Monaco, 15 novembre 2004, n° 27063

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 novembre 2004, n° 27063 (Lire sur source officielle)

La répartition des compétences juridictionnelles en matière administrative au sein de la Principauté de Monaco repose sur une architecture singulière, à la croisée de l'unité de juridiction et de la spécialisation constitutionnelle. Contrairement aux systèmes caractérisés par une dualité d'ordres de juridictions dotés chacun d'une plénitude de compétence dans leur sphère respective, l'ordre juridique monégasque confie le contentieux administratif à deux organes distincts selon la nature du recours exercé : le Tribunal Suprême, juge constitutionnel et administratif d'attribution, et le Tribunal de Première Instance, juge judiciaire investi de la compétence de droit commun en matière administrative. C'est à la délimitation stricte de cette frontière, et plus particulièrement à l'articulation entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction, qu'est consacrée la décision rendue le 15 novembre 2004 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, dans l'affaire opposant Madame M. au Centre Hospitalier Princesse Grace.

Au-delà d'un différend pécuniaire né des répercussions indirectes de la réduction du temps de travail en France sur la rémunération des agents hospitaliers monégasques en vertu du principe statutaire de parité, cette décision revêt une importance majeure sur le terrain du droit processuel administratif. Elle rappelle avec une grande fermeté que la compétence du Tribunal Suprême en matière indemnitaire ou pécuniaire n'est jamais autonome : elle demeure rigoureusement subordonnée à la formulation expresse et première de conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir. En refusant de requalifier une action purement déclaratoire et pécuniaire en recours pour excès de pouvoir, la Haute Juridiction réaffirme la lettre de l'article 90 B de la Constitution et consolide le statut du Tribunal de Première Instance comme juge de droit commun du plein contentieux administratif.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision commentée trouve son origine dans les modalités de calcul de la rémunération du personnel hospitalier exerçant au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) de Monaco. Madame M., préparatrice en pharmacie classée au sixième échelon, avait la qualité d'agent hospitalier titularisé au sein de cet établissement public. À ce titre, sa situation juridique et financière était régie par le statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace, institué par l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982.

L'article 31, alinéa 2, du titre IV de ce texte statutaire pose un principe fondamental de parité ou d'alignement minimal avec la fonction publique hospitalière française, en disposant que les « traitements et modalités d'avancement ne peuvent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine ». Cette disposition crée un mécanisme de renvoi dynamique aux règles salariales applicables en France pour des fonctions et des indices équivalents.

Or, une divergence d'évolution législative entre la France et la Principauté de Monaco quant à la durée légale du travail est venue perturber l'application linéaire de cette règle de parité. En effet, dans la fonction publique hospitalière française, la durée hebdomadaire du travail a été réduite à 35 heures à compter du 1er janvier 2002. Dès lors, les agents hospitaliers français percevaient leur traitement de base pour l'exécution de 151,67 heures normales de travail par mois. À l'inverse, sur le territoire monégasque, conformément aux dispositions de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 677 du 2 décembre 1959, telle que modifiée par la loi n° 1067 du 28 décembre 1983, la durée légale du travail demeurait fixée à 39 heures par semaine, ce qui correspondait à un volume mensuel de 169 heures.

Estimant que cette distorsion temporelle devait se traduire par une revalorisation mathématique de son traitement de base, Madame M. considérait que le Centre Hospitalier Princesse Grace ne respectait plus l'obligation minimale posée par l'ordonnance souveraine du 28 juillet 1982. Selon son analyse, le CHPG avait continué à la rémunérer selon les règles antérieures au passage aux 35 heures en France, en se bornant à ajouter à son traitement de base des suppléments au titre d'heures supplémentaires ainsi que l'indemnité monégasque de 5 %, lesquels suppléments ne correspondaient pas, selon elle, à la mise en œuvre du régime des 35 heures et n'étaient pas versés qu'au mois de décembre.

Par un courrier en date du 31 octobre 2003, Madame M. a donc saisi le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, Monsieur F. S., d'une demande tendant au paiement d'un complément de salaire rétroactif à compter du 1er janvier 2002. Par une lettre datée du 21 novembre 2003, le Directeur de l'établissement public a rejeté cette demande, en indiquant à l'intéressée que les « heures en 2002 » avaient été dûment réglées au cours de l'année 2002 et en janvier 2003, tout en précisant que ces modalités de règlement étaient susceptibles d'être contestées devant la juridiction compétente. C'est à la suite de ce refus administratif que le contentieux a été noué.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant suite à la lettre de rejet du 21 novembre 2003, Madame M. a déposé une requête auprès du Greffe général du Tribunal Suprême le 21 janvier 2004. La formulation exacte du dispositif de cette requête introductive d'instance allait s'avérer déterminante pour l'issue du litige. L'exposante déclarait diriger son recours « contre la lettre qui lui a été adressée par Monsieur le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, Monsieur F. S., datée du 21 novembre 2003 et rejetant sa demande, légitime, de complément de salaire ».

Aux termes de sa requête, Madame M. demandait expressément au Tribunal Suprême de :

• « Constater, avec toutes les conséquences de droit que c'est à tort que Monsieur le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace de Monaco a, le 21 novembre 2003, refusé de faire droit à la demande de complément de salaire formulée par Madame M. le 31 octobre 2003 » ;
• « Constater le bien-fondé de ladite demande et condamner, en conséquence, ledit Centre Hospitalier Princesse Grace à lui régler pour les années 2002 et 2003 un complément de salaire de 2 200,18 Euros » ;
• « Dire qu'à l'avenir la rémunération due à Madame M. devra tenir compte de ladite décision ».

Sur le fond, la requérante soutenait que la combinaison de l'article 31, alinéa 2, de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 677 du 2 décembre 1959 imposait d'appliquer une « règle de trois ». Selon ce raisonnement arithmétique, un agent hospitalier monégasque détenant le même indice qu'un homologue français, mais effectuant 39 heures hebdomadaires (169 heures mensuelles), devait percevoir un traitement de base calculé au prorata de celui perçu par l'agent français pour 35 heures (151,67 heures mensuelles). Il suffisait, selon elle, de déterminer le taux horaire d'une heure normale de travail en France et de le multiplier par le nombre d'heures normales effectuées à Monaco.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 22 mars 2004, concluant au rejet de la requête par une argumentation structurée à deux niveaux.

À titre principal, l'établissement public soulevait une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité du recours au regard des règles de compétence constitutionnelle. Il faisait valoir que la requête se fondait implicitement sur l'article 90 B de la Constitution relatif au recours pour excès de pouvoir, lequel a pour objet exclusif l'annulation d'une décision administrative. Or, le CHPG observait que Madame M. ne sollicitait nullement l'annulation de la décision du 21 novembre 2003, mais se bornait à demander à la Haute Juridiction de procéder à des constatations et de prononcer une condamnation pécuniaire au paiement d'une créance salariale.

À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Centre Hospitalier soutenait que la règle de parité de l'article 31 avait été scrupuleusement respectée. Il expliquait s'être aligné sur le temps de travail effectif de 35 heures retenu légalement en France, en rémunérant sous forme d'heures supplémentaires (majorées de 7 % et de 27 %, conformément aux règles françaises) le temps de travail accompli au-delà de ce seuil de 35 heures, sans aucune perte de rémunération pour les agents. S'appuyant sur les bulletins de paie de la requérante, l'établissement démontrait que Madame M. percevait un salaire supérieur de 0,2 % à celui d'une préparatrice en pharmacie française d'indice équivalent, outre l'indemnité monégasque supplémentaire de 5 %, de sorte que sa réclamation équivaudrait à une augmentation injustifiée de 11,43 %.

Dans son mémoire en réplique enregistré le 21 avril 2004, Madame M. a tenté de parer l'exception d'irrecevabilité. Sur la recevabilité, elle soutenait qu'il n'était nullement nécessaire de formuler de manière sacramentelle ou expresse une demande d'annulation, celle-ci pouvant demeurer implicite. Elle invoquait la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle ce dernier se reconnaît le pouvoir de rectifier l'expression des parties afin de dégager leur volonté réelle. Selon la requérante, dès lors qu'elle avait précisé diriger son recours contre la lettre du Directeur du CHPG, elle en avait implicitement mais nécessairement demandé l'annulation, puisque les conclusions indemnitaires tendant à la condamnation au paiement d'un complément de salaire ne pouvaient prospérer sans l'annulation préalable de la décision de rejet attaquée. Sur le fond, elle écartait toute référence à l'article 11 de la loi n° 379 et à la notion de « conditions équivalentes », jugeant ces éléments inopérants face au texte clair du statut hospitalier et à l'insuffisance des sommes versées au titre des heures supplémentaires pour combler le différentiel de taux horaire.

Par une duplique enregistrée le 19 mai 2004, le Centre Hospitalier Princesse Grace a maintenu avec force son moyen principal d'irrecevabilité et d'incompétence. Il a répliqué que des demandes tendant uniquement à des constatations et à une condamnation au paiement d'un rappel de salaire relevaient de la compétence de droit commun du Tribunal de Première Instance. Répondant à l'argument de la requalification implicite, le défendeur a souligné que dans les précédents où le Tribunal Suprême avait accepté de rectifier les conclusions d'un requérant, la requête initiale comportait dès l'origine une demande d'annulation, ce qui faisait défaut en l'espèce. Enfin, le CHPG opposait que la formulation expresse d'une demande d'annulation pour la première fois dans le mémoire en réplique se heurtait à un double obstacle dirimant : elle contrevenait au principe de l'immutabilité de la demande et se trouvait frappée de forclusion pour avoir été présentée après l'expiration du délai de recours contentieux. Sur le fond, à titre infiniment subsidiaire, l'établissement réitérait que l'introduction en France de la distinction entre travail effectif et travail rémunéré rompait l'équivalence des conditions et justifiait le mécanisme de paiement en heures supplémentaires mis en œuvre.

L'affaire ayant été renvoyée à l'audience du 15 novembre 2004 par ordonnance présidentielle du 8 juillet 2004, le Tribunal Suprême, après avoir entendu le rapport de son vice-président Monsieur Pierre Delvolvé, les observations des avocats-défenseurs et les conclusions du Procureur général, a tranché le litige exclusivement sur le terrain de la compétence juridictionnelle.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'étendue de sa compétence d'attribution en matière administrative et sur l'office du juge face au libellé des conclusions des parties. Plus précisément, le problème juridique pouvait se formuler ainsi : le Tribunal Suprême est-il compétent, au titre de l'article 90 B de la Constitution, pour connaître d'une requête dirigée contre une décision administrative refusant un avantage pécuniaire à un agent public, lorsque le dispositif de la requête introductive d'instance ne comporte aucune conclusion expresse aux fins d'annulation pour excès de pouvoir, mais tend exclusivement à faire constater l'illégalité du refus et à faire condamner l'administration au paiement d'un rappel de traitement pour le passé et pour l'avenir ?

En filigrane de cette question principale d'attribution de compétence se posait une question procédurale subsidiaire : le juge de l'excès de pouvoir peut-il, par un effort d'interprétation de la volonté réelle du requérant ou à la faveur d'un mémoire en réplique ultérieur, requalifier des conclusions purement déclaratoires et pécuniaires de plein contentieux en conclusions d'annulation assorties d'une demande d'indemnisation consécutive, ou doit-il décliner sa compétence au profit du Tribunal de Première Instance, juge administratif de droit commun ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative à cette question et décliner sa compétence, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, fondé sur la confrontation directe des textes régissant la répartition des compétences juridictionnelles à Monaco avec la teneur littérale des conclusions de la requérante.

Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), la Haute Juridiction rappelle le cadre normatif dualiste qui gouverne le contentieux administratif monégasque. Elle cite d'abord intégralement les dispositions de l'article 90 B de la Constitution, qui définissent limitativement ses propres attributions en matière administrative. Aux termes de ce texte fondamental, le Tribunal Suprême statue souverainement sur trois catégories de recours :

1. Les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent » ;
2. Les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ;
3. Les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions administratives et des ordonnances souveraines d'exécution des lois.

En miroir de cette compétence d'attribution constitutionnelle, le Tribunal Suprême vise et reproduit immédiatement l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée portant organisation judiciaire. Ce texte législatif dispose que « le tribunal de première instance connaît encore, comme juge de droit commun en matière administrative, en premier ressort, de tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au tribunal suprême ou à une autre juridiction ».

La juxtaposition de ces deux textes au sein du premier considérant met en lumière l'économie générale du système juridictionnel monégasque : la compétence du Tribunal de Première Instance est le principe (compétence résiduelle et de droit commun), tandis que celle du Tribunal Suprême est l'exception (compétence d'attribution stricte). En particulier, sur le terrain financier ou indemnitaire, l'article 90 B 1° de la Constitution n'investit le Tribunal Suprême que d'une compétence accessoire et consécutive : il ne peut octroyer que les indemnités « qui en résultent », le pronom « en » renvoyant grammaticalement et logiquement aux « recours en annulation pour excès de pouvoir ».

Dans un second temps (la mineure et la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême analyse l'objet exact de la demande dont il est saisi au regard de cette grille de lecture constitutionnelle. Il relève souverainement que « les conclusions de la requête de Madame M. tendant à la condamnation du Centre Hospitalier Princesse Grace à lui régler un complément de salaire pour les années 2002 et 2003 ainsi que pour l'avenir ne tendent ni à l'annulation d'une décision administrative pour excès de pouvoir ni à l'octroi des indemnités qui en résulteraient ».

Par cette formulation lapidaire mais décisive, le Tribunal Suprême balaie l'ensemble de l'argumentation développée par la requérante dans son mémoire en réplique. D'une part, il refuse de considérer que la demande de « constater [...] que c'est à tort » que le Directeur du CHPG a rejeté la réclamation équivaudrait implicitement à une demande d'annulation pour excès de pouvoir. D'autre part, il ne tient aucun compte de la tentative de régularisation opérée dans la réplique, validant ainsi implicitement l'analyse du défendeur selon laquelle la nature du recours s'apprécie exclusivement au regard des conclusions de la requête introductive d'instance. Enfin, le juge précise que la condamnation au paiement d'un rappel de traitement et au prononcé d'une injonction pour l'avenir ne saurait davantage s'analyser comme « l'octroi des indemnités qui en résulteraient ».

Constatant que le litige ne relève ni de l'article 90 de la Constitution ni d'aucune disposition législative spéciale lui attribuant compétence, le Tribunal Suprême en déduit inéluctablement son incompétence rationae materiae et rejette la requête sans examiner le fond du droit relatif à l'application des 35 heures et de la règle de parité statutaire.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation centrée sur son incompétence, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de Madame M. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame M. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grace. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Dame M. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace du 15 novembre 2004 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative à la délimitation des contentieux administratifs. Elle s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle constante visant à préserver la pureté fonctionnelle de l'article 90 B de la Constitution tout en clarifiant la distinction entre le contentieux de l'excès de pouvoir (compétence du Tribunal Suprême) et le contentieux subjectif des droits pécuniaires (compétence du Tribunal de Première Instance).

En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage fondamental sur la nature du lien unissant le recours en annulation et le recours en indemnisation devant le Tribunal Suprême. L'originalité du modèle constitutionnel monégasque, fixé par l'article 90 B 1° de la Constitution, réside dans la faculté accordée au juge de l'excès de pouvoir de statuer non seulement sur la légalité objective de l'acte administratif afin de l'annuler, mais également sur « l'octroi des indemnités qui en résultent ». Ce mécanisme permet une économie de procédure remarquable en évitant au justiciable qui a obtenu l'annulation d'un acte illégal de devoir saisir ultérieurement le juge judiciaire de droit commun pour obtenir réparation du préjudice causé par cette illégalité fautive.

Toutefois, comme le rappelle avec force la décision commentée, cette compétence indemnitaire du Tribunal Suprême est strictement dérivée, accessoire et subordonnée. Il ne s'agit nullement d'une compétence générale de pleine juridiction. Pour que le Tribunal Suprême puisse allouer une somme d'argent, deux conditions cumulatives sont requises : le requérant doit avoir formé, à titre principal, un véritable recours en annulation pour excès de pouvoir, et la somme réclamée doit constituer une indemnité réparant le préjudice découlant directement de l'illégalité de l'acte annulé. En l'absence de conclusions principales aux fins d'annulation, le support constitutionnel de la compétence financière du Tribunal Suprême fait entièrement défaut. Le recours en indemnisation formé à titre principal et autonome, détaché d'un recours en annulation, échappe par nature au Tribunal