Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27065

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27065 (Lire sur source officielle)

Le droit de la fonction publique repose, tant par son essence que par ses nécessités fonctionnelles, sur un équilibre constant entre les garanties statutaires accordées aux agents de l'État et les prérogatives de puissance publique dévolues à l'Administration pour assurer la continuité et la sécurité du service public. Au cœur de cette architecture statutaire figurent deux mécanismes fondamentaux : le devoir d'obéissance hiérarchique, véritable clé de voûte de l'action administrative subordonnée, et le pouvoir disciplinaire, corollaire indispensable permettant de sanctionner les manquements à ce devoir. La décision rendue le 16 novembre 2004 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l'affaire Sieur D. G. c/ Ministre d'État, offre une illustration particulièrement dense et didactique de l'articulation de ces principes.

Par cet arrêt, la Haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d'une Ordonnance souveraine déplaçant et nommant un fonctionnaire à un grade inférieur à la suite de son refus réitéré de se soumettre à des examens médicaux d'aptitude. Au-delà de la singularité du litige, qui touche au secteur particulièrement sensible du contrôle de la navigation aérienne, la décision du 16 novembre 2004 tranche des questions juridiques de premier plan. Elle précise, d'une part, le degré de formalisme requis dans la rédaction des actes administratifs prononçant une sanction disciplinaire majeure telle que la rétrogradation et, d'autre part, la portée exacte de l'obligation d'obéissance du fonctionnaire face à des convocations médicales dont il conteste le fondement juridique. Par une motivation d'une grande concision, caractéristique du style des juridictions suprêmes de tradition francophone, le Tribunal Suprême valide l'acte attaqué en privilégiant une approche réaliste et substantielle de la sanction administrative, tout en réaffirmant avec fermeté la rigueur du principe d'obéissance hiérarchique.

L'examen approfondi de cette décision commande de retracer au préalable les éléments factuels et procéduraux ayant conduit à la saisine du juge administratif suprême (I), avant d'analyser la problématique juridique soulevée ainsi que la réponse méthodique apportée par la juridiction (II), pour enfin mesurer toute la portée théorique et pratique de cet arrêt de principe pour le contentieux de la fonction publique (III).

I. Le contexte factuel et procédural

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême trouve sa source dans une dégradation progressive des relations statutaires entre un agent public spécialisé et son administration de tutelle, cristallisée autour de la question du suivi médical professionnel (A), laquelle a débouché sur un contentieux en annulation particulièrement argumenté devant la Haute juridiction (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur D. G., requérant dans la présente instance, exerçait les fonctions de contrôleur aérien au sein du Service de l'Aviation Civile de la Principauté de Monaco. Sur le plan statutaire, cet agent de l'État détenait un grade de catégorie B et se trouvait placé dans l'échelle des attachés principaux hautement qualifiés.

La genèse du différend remonte au mois de juillet 2000. À cette date, Monsieur D. G. a fait l'objet d'une convocation administrative aux fins de se soumettre à des examens médicaux plus approfondis. Selon les éléments exposés dans la décision, l'Administration justifiait le renforcement de ces contrôles par les nécessités liées à l'« harmonisation européenne » des règles gouvernant le suivi médical des personnels au sol de l'aviation civile. Estimant toutefois que la nature de ces examens médicaux approfondis était dépourvue de tout rapport avec l'exercice concret de son activité professionnelle, le fonctionnaire a opposé un refus de s'y soumettre.

Ce premier refus a déclenché une réaction immédiate de l'autorité administrative, à la fois sur le terrain disciplinaire et sur celui de la gestion de l'aptitude professionnelle. Le 19 décembre 2000, Monsieur D. G. s'est vu infliger la sanction disciplinaire du blâme et a, parallèlement, fait l'objet d'une mesure d'exclusion du service motivée par son inaptitude physique. Le recours hiérarchique formé par l'intéressé à l'encontre de cette décision administrative a été rejeté. Selon les écritures de l'Administration, l'agent a ensuite été convoqué en vain le 10 janvier 2001 pour passer des examens placés sous le contrôle du Service des Prestations médicales de l'État, avant de cesser d'occuper effectivement son poste de contrôleur aérien le 5 février 2001, tout en demeurant administrativement affecté au Service de l'Aviation Civile.

La chronologie médicale devient alors l'objet de divergences d'interprétation entre les parties. Monsieur D. G. expose avoir finalement accepté de se soumettre à des examens médicaux dans le courant du mois de février 2001, examens dont il soutient n'avoir jamais reçu communication des résultats. Le Ministre d'État réplique sur ce point que ces examens de février 2001 étaient incomplets, qu'ils avaient été réalisés alors que l'agent était déjà déclaré inapte, et surtout qu'il ne s'agissait nullement des contrôles officiels placés sous l'égide du Service des Prestations médicales de l'État pour lesquels il avait été convoqué sans succès le 10 janvier 2001.

C'est dans ce contexte tendu qu'intervient un second épisode décisif. En octobre 2002, l'Administration adresse à Monsieur D. G. une nouvelle convocation pour subir un contrôle d'aptitude médicale. Le fonctionnaire oppose un nouveau refus. Pour justifier sa position, il fait valoir, d'une part, que les examens médicaux périodiques ne doivent avoir lieu que tous les deux ans — délai non écoulé selon lui depuis sa visite de février 2001 — et, d'autre part, qu'ayant été déclaré inapte et ayant cessé d'exercer ses fonctions à l'aviation civile depuis février 2001, il s'interrogeait, notamment par un courrier du 4 novembre 2002, sur les motifs d'une convocation à des examens correspondant à des fonctions qu'il n'occupait plus de facto.

Face à ce que l'Administration analyse comme des refus réitérés d'obéissance (et plus spécifiquement, selon le Ministre d'État, à raison du refus de se présenter aux examens organisés en janvier 2001 et en octobre 2002), une procédure disciplinaire lourde est engagée. Neuf mois après le refus d'octobre 2002, le Conseil de discipline, réuni le 17 juillet 2003, émet un avis motivé proposant d'infliger à Monsieur D. G. la sanction de la rétrogradation.

Cette proposition est entérinée par l'autorité souveraine. Le 6 janvier 2004, est édictée l'Ordonnance souveraine n° 16.122 portant nomination de Monsieur D. G., jusqu'alors Contrôleur aérien au Service de l'Aviation Civile (avec le grade d'attaché principal), à la Direction des Télécommunications et du Contrôle des Concessions en qualité de simple Attaché. Son affectation administrative au Service de l'Aviation Civile prend ainsi fin le 16 janvier 2004 par l'effet de cette nouvelle nomination à un grade inférieur.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de cette mesure qui affecte tant son grade que son affectation fonctionnelle, Monsieur D. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Par une requête enregistrée au greffe de la Principauté le 5 mars 2004 sous le numéro TS 2004-5, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 7 juin 2004, le requérant conclut à l'annulation de l'Ordonnance souveraine n° 16.122 du 6 janvier 2004. L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a déposé une contre-requête enregistrée le 5 mai 2004, suivie d'une duplique enregistrée le 7 juillet 2004, concluant au rejet pur et simple du recours. Par ordonnance du 18 septembre 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience plénière du 16 novembre 2004.

L'argumentation développée par le requérant au soutien de ses conclusions en annulation s'articule autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement diversifiés, complétés par une demande procédurale d'instruction :

1. Sur la qualification et la forme de l'acte attaqué (légalité externe et base légale) : Monsieur D. G. développe une argumentation alternative ou cumulative sur la nature de l'Ordonnance souveraine du 6 janvier 2004. D'un côté, prenant l'acte au mot en ce qu'il porte formellement « nomination » à de nouvelles fonctions, il soutient qu'une telle décision de nomination aurait dû recueillir son consentement préalable ; à défaut, elle se trouve privée de base légale. D'un autre côté, envisageant l'acte sous son angle réel de sanction disciplinaire, il invoque la violation de l'article 42, alinéa 3, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte disposant expressément que les sanctions autres que celles du premier groupe (avertissement, blâme, exclusion temporaire) doivent être prononcées par Ordonnance souveraine, le requérant en déduit qu'une décision de rétrogradation doit être expresse et non implicite. L'Ordonnance attaquée ne mentionnant pas le terme de « rétrogradation », elle encourrait la nullité et souffrirait d'un défaut de motivation.

2. Sur le fondement légal et conventionnel de l'obligation médicale (légalité interne) : Le requérant conteste l'existence même d'une faute disciplinaire en s'attaquant à la légalité des ordres reçus. Il soutient que les examens médicaux approfondis exigés de lui ne sont nullement imposés par les dispositions de la Convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale, ni par ses annexes, lesquelles ne seraient d'ailleurs pas publiées. Il ajoute dans sa réplique qu'aucune Ordonnance souveraine prévoyant de tels examens médicaux n'a été prise en application de l'article 34 de la loi du 12 juillet 1975 (mentionnée par erreur matérielle dans la réplique sous le numéro n° 375).

3. Sur la matérialité des faits et l'erreur dans l'appréciation de la situation médicale et administrative : À titre subsidiaire, à supposer même que la Convention de Chicago crée une obligation de contrôle médical bisannuel, Monsieur D. G. affirme s'y être conformé en subissant une visite médicale en février 2001. Il reproche à l'avis du Conseil de discipline du 17 juillet 2003 d'avoir omis de mentionner cet élément factuel déterminant. En outre, s'agissant de la convocation d'octobre 2002, il fait valoir qu'il n'était plus affecté au service de l'aviation civile à cette date, ayant été déclaré inapte et ayant cessé d'occuper son poste de contrôleur aérien dès le 5 février 2001.

En défense, le Ministre d'État oppose une réfutation systématique à chacun de ces moyens :

1. Sur le devoir d'obéissance hiérarchique : L'Administration place d'emblée le débat sur le terrain des principes fondamentaux de la fonction publique. Elle soutient que le motif allégué selon lequel la Convention de Chicago ou ses annexes n'imposeraient pas lesdits examens ne saurait, en tout état de cause, dispenser le fonctionnaire de son devoir d'obéissance face à un ordre qui n'est ni manifestement illégal, ni de nature à compromettre gravement un intérêt public. Au demeurant, le Ministre d'État précise que la Convention de Chicago et son annexe 1 ont bien été rendues exécutoires à Monaco par l'Ordonnance souveraine du 4 mars 1980, et qu'elles imposent une vérification de l'aptitude physique et mentale des contrôleurs aériens au moins tous les deux ans.

2. Sur la réalité du manquement et la situation administrative de l'agent : Le Ministre d'État écarte la pertinence des examens passés en février 2001, qualifiés d'incomplets, tardifs (intervenus après la déclaration d'inaptitude) et étrangers au Service des Prestations médicales de l'État devant lequel l'agent avait été convoqué en vain le 10 janvier 2001. C'est précisément ce refus de janvier 2001, suivi de celui d'octobre 2002, qui fonde les poursuites disciplinaires. Quant à l'argument tiré de la cessation des fonctions, l'État rétorque que le requérant étant resté administrativement affecté au Service de l'Aviation Civile jusqu'au 16 janvier 2004, l'inexercice effectif de ses fonctions était sans influence sur la régularité de la convocation d'octobre 2002.

3. Sur la régularité formelle de l'Ordonnance souveraine : Le Ministre d'État fait valoir que l'article 42, alinéa 3, de la loi du 12 juillet 1975 exige uniquement que la sanction soit prononcée par voie d'Ordonnance souveraine. L'absence du mot « rétrogradation » dans le corps du texte est sans incidence sur sa légalité, dès lors qu'il ressort tant de son objet que de la procédure préalable — et notamment de l'avis motivé du Conseil de discipline proposant cette sanction précise — que l'acte constitue bien une sanction disciplinaire de rétrogradation.

4. Sur la charge de la preuve et l'instruction : Enfin, l'État rappelle qu'il incombe au requérant de rapporter la preuve de ses affirmations et soutient que ses allégations manquent de la précision nécessaire pour justifier qu'une mesure d'instruction soit ordonnée par le juge.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Pour trancher ce litige aux ramifications multiples, le Tribunal Suprême devait isoler les questions juridiques déterminantes (A) avant de déployer un raisonnement concis mais décisif (B) aboutissant à un dispositif de rejet intégral (C).

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême posait une double problématique juridique, touchant respectivement à la théorie de l'acte administratif disciplinaire (sa forme et sa qualification) et à la théorie de la faute disciplinaire (ses conditions d'existence au regard du devoir d'obéissance).

En premier lieu, sur le plan formel et statutaire, la question était de savoir si une Ordonnance souveraine qui, à la suite de l'avis du Conseil de discipline proposant la rétrogradation d'un fonctionnaire, procède à la nomination de cet agent dans un autre service avec un grade inférieur à celui qu'il détenait précédemment, méconnaît les dispositions de l'article 42 de la loi portant statut des fonctionnaires de l'État dès lors qu'elle se présente formellement comme une mesure de nomination prise dans l'intérêt du service et s'abstient d'utiliser expressément le terme de « rétrogradation ». Autrement dit, la validité d'une sanction disciplinaire est-elle subordonnée à une qualification sacramentelle expresse dans le dispositif de l'acte qui l'édicte, ou le juge administratif peut-il restituer à l'acte sa véritable nature juridique au regard de son effet matériel et de la procédure suivie ?

En second lieu, sur le plan substantiel, le juge devait déterminer si un fonctionnaire peut légalement se soustraire à des convocations administratives lui enjoignant de se soumettre à des examens médicaux d'aptitude, en invoquant l'absence de base textuelle (conventionnelle ou réglementaire) de ces examens ou son inactivité de fait au sein de son service d'affectation, ou si, à l'inverse, le devoir d'obéissance hiérarchique s'impose à lui tant que l'ordre reçu n'est pas manifestement illégal et susceptible de compromettre gravement un intérêt public, rendant ainsi son refus constitutif d'une faute disciplinaire et privant d'objet toute mesure d'instruction sur les visites médicales parallèles qu'il aurait pu effectuer.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La réponse du Tribunal Suprême se déploie à travers deux considérants d'une grande densité juridique, suivis d'une déduction logique sur le terrain procédural. Le juge administratif suprême procède en deux temps, examinant successivement la légalité de la forme et de la nature de la mesure prise (premier considérant), puis la légalité du fondement disciplinaire de cette mesure au prisme de la faute commise par l'agent (second considérant).

1. La consécration d'une approche substantielle de la rétrogradation disciplinaire

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême répond aux moyens tirés du défaut de motivation, du défaut de base légale (absence de consentement à une nomination) et de la violation de l'article 42 de la loi statutaire (visée dans l'arrêt sous la date du « 2 juillet 1975 » par une manifeste plume matérielle pour la loi n° 975 du 12 juillet 1975).

Le juge procède par un syllogisme en trois étapes qui écarte tout formalisme excessif :

• D'abord, il rattache l'acte attaqué à son processus d'élaboration procédurale en relevant « que le Conseil de discipline dans son avis du 17 juillet 2003 a proposé la rétrogradation de M. D. G. ». L'Ordonnance souveraine n'est donc pas un acte isolé de gestion courante ; elle s'inscrit directement dans le sillage d'une procédure disciplinaire contradictoire ayant abouti à une proposition de sanction déterminée.
• Ensuite, le Tribunal analyse l'effet matériel et statutaire de l'acte sur la situation juridique de l'agent. Il constate « que la nomination de l'intéressé aux fonctions d'attaché à la direction des télécommunications et du contrôle des concessions alors qu'il était précédemment attaché principal au service de l'aviation civile a constitué une rétrogradation ». Le juge opère ici une qualification matérielle : le passage du grade d'attaché principal à celui d'attaché est, par définition même, une diminution de grade, c'est-à-dire une rétrogradation. Par ce constat, le Tribunal balaye implicitement mais nécessairement le moyen du requérant selon lequel il s'agissait d'une simple nomination nécessitant son consentement : s'agissant d'une rétrogradation disciplinaire assortie d'un changement d'affectation, l'acte relève du pouvoir unilatéral de sanction et d'organisation de l'Administration, exclusif de toute exigence d'accord de l'agent.
• Enfin, le Tribunal en tire la conséquence légale : « l'Ordonnance souveraine attaquée a pu sans méconnaître les dispositions de l'article 42 de la loi du 2 juillet 1975 prononcer cette mesure dans l'intérêt du service, sans la qualifier expressément ». La Haute juridiction valide ainsi la pratique administrative consistant à rédiger l'Ordonnance souveraine sous la forme d'un acte de nomination à un nouvel emploi inférieur, pris dans l'intérêt du service, sans qu'il soit besoin d'imprimer dans le texte même de l'Ordonnance le vocable infamant de « rétrogradation » ou de « sanction ». Dès lors que la compétence de l'auteur de l'acte (l'Ordonnance souveraine exigée par l'article 42), la procédure (l'avis du Conseil de discipline) et la réalité matérielle de la mesure (l'abaissement de grade) convergent, le défaut de qualification expresse n'affecte en rien la légalité de la décision.

2. L'application stricte de la théorie de l'obéissance hiérarchique et de l'ordre manifestement illégal

Dans son second considérant, le Tribunal Suprême