Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le 22 mai 1995, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté d’expulsion à l’encontre de M. P.A. de C., ressortissant étranger présenté comme un industriel du nord de l’Italie. Cette mesure de police des étrangers trouvait formellement son fondement dans des éléments défavorables imputés à l’intéressé : selon l’Administration, M. de C. aurait été impliqué dans des enquêtes relatives au grand banditisme et à la criminalité organisée (la mafia italienne) et aurait constitué un personnage opaque du secteur des jeux de hasard, agissant en qualité de dirigeant d’établissement, d’apporteur d’affaires pour la Société des Bains de Mer ou d’agent prêteur maniant d'importantes sommes d’argent d’origine suspecte. L’Administration faisait en outre état d’un signalement défavorable émanant d’Interpol, de procédures pénales antérieures pour complicité de faux en écriture, ainsi que de refus administratifs ou retraits de licences d’exploitation de casinos sur le territoire français limitrophe (notamment à Beaulieu et Menton).

Pour sa part, M. de C. contestait vigoureusement l’exactitude de ces allégations. S'il reconnaissait avoir perçu une rémunération contractuelle de 3,5 % du chiffre d'affaires généré par la clientèle fortunée qu'il introduisait auprès des casinos monégasques, il soutenait que ses revenus étaient entièrement réinjectés dans les jeux, qu’il n’avait jamais exercé la fonction d’agent prêteur et que les poursuites pénales engagées autrefois contre lui s’étaient soldées par une ordonnance de non-lieu. Il arguait également d'une confusion patronymique ayant vicié les fiches initiales d'Interpol, situation corrigée ultérieurement par une attestation émanant de la Questure centrale de Rome.

Après l’échec d’une première démarche gracieuse formée le 4 avril 1997 et rejetée le 20 avril 1997 (décision dont il est établi qu'il en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000), puis d’un deuxième recours gracieux rejeté le 1er août 2000, l'intéressé a saisi le Ministre d'État, par lettre du 16 mars 2004, d'une demande tendant formellement à la « révision » de l’arrêté d'expulsion du 22 mai 1995. À l'appui de cette sollicitation, M. de C. produisait des pièces récentes, notamment une attestation délivrée le 10 mars 2004 par le procureur de la République près le tribunal de San Remo établissant qu’il disposait d’un casier judiciaire vierge et ne faisait l'objet d'aucune poursuite pénale, ainsi qu'une pièce de la Questure centrale de Rome affirmant la rectification des données d’Interpol.

Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle de rejet du 18 juin 2004.

Le requérant soutenait en substance :

• que sa moralité était exempte de reproche et qu'il n'avait commis aucune infraction sur le sol monégasque ;
• que les poursuites pénales pour faux s'étaient achevées par un non-lieu et que les fiches d'Interpol avaient fait l'objet d'une rectification officielle consécutive à une méprise sur son patronyme ;
• que si les décisions relatives au séjour des étrangers sont dispensées d'une obligation générale de motivation formelle en vertu de la jurisprudence monégasque (Battifoglio), il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur la matérialité et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'Administration ;
• qu'en l'absence de tout motif légalement admissible, la décision de refus du 18 juin 2004 devait être annulée, tout comme l'arrêté d'expulsion initial du 22 mai 1995 dont l'illégalité pouvait être invoquée par voie d'exception.

En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 28 septembre 2004, le Ministre d'État a soulevé :

1. À titre principal, l'irrecevabilité du recours : le Ministre a fait valoir que le recours tendait en réalité à contester l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995 plus de neuf ans après l'expiration des délais contentieux ; que cet arrêté, acte individuel créateur de situation juridique défavorable mais devenu définitif, ne pouvait plus faire l'objet d'une contestation directe ni être attaqué par le truchement d'une exception d'illégalité à l'occasion d'une demande de retrait tardive.
2. À titre subsidiaire, le mal-fondé de la requête : l'autorité administrative a soutenu que la décision de refus était justifiée au fond par la circonstance que l'intéressé n'avait apporté aucun élément démontrant une modification de son comportement de nature à faire cesser le caractère indésirable de sa présence à Monaco ; que M. de C. demeurait un individu interlope du monde des jeux, maniant des capitaux opaques liés à des activités de blanchiment justifiant son éloignement continu pour la préservation de l'ordre public.

Les écritures ont été complétées par un mémoire en réplique du requérant (28 octobre 2004), relevant que l'Administration n'apportait aucun élément tangible contemporain (se bornant à verser aux débats deux articles de presse de 1993 et 1994 ne le mentionnant pas), et par un mémoire en duplique du Ministre d'État (25 novembre 2004), réitérant que l'intéressé n'établissait aucun fait nouveau postérieur à 1995 susceptible d'obliger l'autorité publique à rapporter la décision initiale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation, articulant le droit du contentieux administratif des actes individuels devenus définitifs et le régime matériel des mesures de police administrative générale applicables aux étrangers :

1. Sur le plan procédural et contentieux : Une demande formée par un administré sollicitant la « révision » d'un arrêté d'expulsion devenu définitif depuis plusieurs années doit-elle être qualifiée de demande de retrait rétroactif ou de demande d'abrogation pour l'avenir ? Quels sont les effets de la réitération de recours gracieux sur les délais du recours pour excès de pouvoir, et dans quelle mesure le refus opposé par l'Administration présente-t-il un caractère confirmatif rendant les conclusions irrecevables ?
2. Sur le plan de la légalité matérielle : L'Administration peut-elle légalement refuser d'abroger un arrêté d'expulsion ancien (pris neuf années auparavant) en présumant la persistance d'une menace pour l'ordre public, ou est-elle tenue d'établir l'actualité de cette menace au jour où elle statue, dès lors que l'intéressé justifie par des pièces officielles d'un casier judiciaire vierge et de l'absence de poursuites pénales ? Le juge administratif peut-il sanctionner une telle appréciation au titre de l'erreur manifeste ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse et scindée de la décision attaquée du 18 juin 2004, en requalifiant la demande de « révision » présentée par l'administré en une double prétention : d'une part, une demande de retrait rétroactif de l'acte initial ; d'autre part, une demande d'abrogation pour l'avenir de cet arrêté d'expulsion.

1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le refus de retrait (caractère confirmatif)

S'agissant du volet relatif au retrait rétroactif de l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, le Tribunal Suprême constate que l'intéressé en avait eu officiellement connaissance au plus tard le 4 avril 1997, date de l'exercice de son premier recours gracieux. Ce recours ayant été rejeté le 20 avril 1997, M. de C. en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000 lorsqu'il a formulé un deuxième recours gracieux. Or, le Tribunal rappelle une règle fondamentale de procédure contentieuse administrative : un second recours gracieux ne saurait proroger ni conserver le délai de recours contentieux.

Ce délai étant définitivement expiré le 15 juin 2000, la décision administrative de rejet prise le 1er août 2000 revêtait un caractère purement confirmatif. Dès lors, ni le troisième recours gracieux formé le 16 mars 2004, ni la décision consécutive du 18 juin 2004 rejetant cette demande ne pouvaient rouvrir les délais contentieux expirés depuis quatre ans. En conséquence, en tant qu'elle refusait de retirer rétroactivement un acte individuel devenu définitif, la décision du 18 juin 2004 constituait un acte purement confirmatif insusceptible de recours, justifiant le rejet des conclusions correspondantes pour irrecevabilité.

2. La recevabilité et le bien-fondé des conclusions dirigées contre le refus d'abrogation

À l'inverse, s'agissant du refus d'abroger l'arrêté pour l'avenir, le Tribunal Suprême dégage un principe prétorien clair :

« un arrêté d'expulsion, même devenu définitif, peut être abrogé à tout moment, s'il apparaît que la présence sur le territoire monégasque de l'étranger qui en a fait l'objet ne constitue plus une menace pour l'ordre public ».

Il en déduit que la décision du 18 juin 2004, en ce qu'elle refuse de mettre fin pour l'avenir aux effets de l'éloignement, statue sur une situation nouvelle et ne saurait être regardée comme purement confirmative de l'arrêté de 1995. Les conclusions à fin d'annulation sont donc pleinement recevables.

Abordant le fond du litige, la haute juridiction administrative examine les motifs invoqués par le Ministre d'État au cours de l'instance pour justifier son refus. L'autorité administrative se bornait à faire valoir que M. de C. n'établissait pas avoir modifié son comportement depuis 1995 et réitérait des griefs historiques tirés de sa proximité supposée avec le grand banditisme des casinos et du blanchiment de capitaux.

Le Tribunal Suprême renverse la perspective probatoire imposée par l'Administration :

• Il constate, au vu des pièces produites par le requérant, notamment les attestations officielles délivrées par le procureur de la République près le tribunal de San Remo en date du 10 mars 2004, que M. de C. justifie d'un casier judiciaire totalement vierge et ne fait l'objet d'aucune poursuite judiciaire.
• Il relève que le Ministre d'État est défaillant dans l'administration de la preuve, ne versant aucun élément contemporain démontrant des agissements répréhensibles récents ou la persistance d'activités délictueuses depuis 1995.
• Il souligne l'existence de polices administratives spéciales étanches : si les autorités monégasques redoutent l'immixtion de l'intéressé dans les cercles de jeu, il leur appartient de faire usage des prérogatives d'exclusion des maisons de jeux prévues par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, sans que cette crainte sectorielle ne puisse suffire à interdire purement et simplement l'accès au territoire national après neuf années d'éloignement.

Par ces motifs, le Tribunal Suprême juge qu'en estimant que la présence de M. de C. représentait encore une menace pour l'ordre public plus de neuf ans après son expulsion, le Ministre d'État a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Le refus d'abroger l'arrêté d'expulsion est par conséquent annulé pour excès de pouvoir.

C. Le dispositif

La décision se conclut par le dispositif suivant :

« Décide :

La décision du Ministre d’État, en date du 18 juin 2004 est annulée en tant qu’elle refuse d’abroger l’arrêté en date du 22 mai 1995.

Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Les dépens sont partagés par moitié.

Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur P. A. de C. constitue une décision majeure rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, fixant le régime monégasque de la mutabilité des actes de police administrative individuelle et l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur l'éloignement des étrangers.

1. La consécration de la distinction entre retrait et abrogation des actes individuels défavorables

Le Tribunal Suprême applique avec une parfaite rigueur conceptuelle la summa divisio entre le retrait (qui anéantit rétroactivement l'acte dès son origine) et l'abrogation (qui met fin à ses effets pour l'avenir). En matière de recours administratif, la décision consacre la règle selon laquelle un requérant ne peut indéfiniment faire revivre le délai de recours contentieux contre un acte individuel défavorable par l'exercice de recours gracieux réitérés : le second recours gracieux ne conserve pas le délai, et le refus de retrait ultérieur est un acte confirmatif inattaquable.

En revanche, s'agissant de l'abrogation, la solution monégasque rejoint les principes directeurs du droit administratif continental (analogue à la jurisprudence française issue de l'arrêt du Conseil d'État, Assemblée, 30 novembre 1990, Association Les Verts, n° 103883, ou encore Mme Renard, 1980) : une mesure de police administrative n'a de légitimité que tant que subsiste la menace qui l'a justifiée. Dès lors, l'administré dispose à tout moment du droit de demander l'abrogation d'une mesure de police devenue obsolète, et le refus de l'Administration d'y procéder constitue un acte nouveau susceptible d'un recours pour excès de pouvoir autonome.

2. Le prolongement de la jurisprudence Battifoglio : la transparence des motifs devant le juge

En droit monégasque, les décisions prises par l'autorité administrative en matière de police des étrangers ne sont pas soumises à une obligation générale de motivation formelle en vertu de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Toutefois, par sa décision de principe Battifoglio, le Tribunal Suprême avait jugé que l'absence de motivation formelle de l'acte n'affranchissait pas l'autorité publique de posséder des motifs légaux, exacts et matériellement vérifiables, que le juge peut contraindre le Ministre d'État à révéler en cours d'instance.

L'arrêt Sieur P. A. de C. fait franchir un palier décisif à cette exigence. Le Ministre d'État avait certes explicité ses motifs dans ses mémoires en défense (allégation de liens avec la mafia, manipulations de fonds suspects) ; mais le Tribunal Suprême refuse de se contenter de simples affirmations administratives unilatérales ou d'articles de presse généraux. Il exige une matérialité objective des faits fondant la menace. En l'absence d'éléments contemporains apportés par l'État et face aux attestations judiciaires produites par le requérant, le juge sanctionne l'appréciation ministérielle sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation.

3. Résonance avec les standards de la Convention européenne des droits de l'homme

Bien que statuant au visa de la Constitution monégasque (notamment son article 90 B 1°) et des textes internes, le raisonnement du Tribunal Suprême anticipe les exigences de proportionnalité et d'actualité de la menace d'ordre public promues par les juridictions internationales. Une mesure d'éloignement ne saurait dégénérer en un bannissement perpétuel et irrévocable fondé sur des soupçons non réactualisés. L'exigence posée par la juridiction monégasque selon laquelle l'Administration doit caractériser une « menace actuelle » fait écho à l'interdiction de l'arbitraire et au respect de la légalité substantive qui innerve l'État de droit.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les avocats, conseils et praticiens du droit public monégasque, la décision du 8 mars 2005 livre plusieurs enseignements opérationnels majeurs quant à la conduite du précontentieux et du contentieux des mesures d'éloignement :

• La formulation précise des demandes administratives précontentieuses : L'utilisation du terme imprécis de « révision » expose le requérant à une requalification juridictionnelle. Les praticiens doivent scrupuleusement distinguer :
  • La contestation initiale de l'arrêté (soumise aux délais stricts de recours pour excès de pouvoir de deux mois, prorogeables une seule fois par un unique recours gracieux) ;
  • La demande d'abrogation pour l'avenir, qui peut être formulée à tout moment sans condition de délai dès lors que les circonstances de fait ou de droit ont évolué. Il convient d'exclure formellement la qualification de retrait dès lors que les délais de recours direct sont expirés, afin d'éviter la fin de