Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 (Lire sur source officielle)
Le droit de la police des étrangers constitue, par essence, le point de rencontre névralgique entre l'exercice régalien de la souveraineté étatique et l'exigence de soumission de l'administration au principe de légalité. En Principauté de Monaco, cette dialectique revêt une acuité particulière en raison de l'étroitesse du territoire et de la sensibilité spécifique de son tissu économique aux risques de criminalité financière. La décision rendue le 13 juin 2005 par le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière en matière administrative dans l'affaire opposant M. F. C. au Ministre d'État, s'inscrit directement dans cette problématique fondamentale. Elle offre une illustration topique des équilibres jurisprudentiels gouvernant le contentieux des mesures d'éloignement, tant sur le terrain de la recevabilité des recours dirigés contre le maintien d'actes administratifs définitifs que sur celui de l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police.
Au-delà de la simple résolution d'un litige individuel relatif à l'accès au territoire monégasque, cet arrêt présente un intérêt théorique et pratique majeur à un moment charnière de l'histoire institutionnelle de la Principauté. Rendue quelques mois après l'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), mais avant la ratification de cet instrument international, la décision éclaire avec une rigueur remarquable les conditions de réception du droit conventionnel dans l'ordre juridique interne monégasque. Parallèlement, elle consolide une architecture contentieuse classique mais protectrice, articulant l'absence d'obligation formelle de motivation des actes de police des étrangers avec l'obligation, pour l'administration, de dévoiler ses motifs devant le juge afin de permettre à ce dernier d'exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La genèse du litige remonte à la fin des années 1980. Le 10 juillet 1987, M. F. C., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas formellement explicitée dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque édictée par le Ministre d'État. Cette mesure de police administrative, prise sur le fondement des dispositions régissant l'entrée et le séjour des étrangers dans la Principauté, lui interdisait l'accès et le séjour sur le sol monégasque. N'ayant pas été contestée avec succès dans les délais de recours contentieux à l'époque de son édiction, cette décision initiale de refoulement a acquis un caractère définitif.
Le dossier révèle que cette mesure d'éloignement trouvait son origine, selon les écritures ultérieures de l'administration, dans des activités jugées suspectes de l'intéressé au sein du milieu des casinos, ainsi que dans l'existence de condamnations pénales prononcées à son encontre par les juridictions italiennes. Plus précisément, il apparaît au fil des échanges contradictoires que M. F. C. avait été condamné en Italie à une peine de trois ans et neuf mois d'emprisonnement pour vol, bien qu'il ait par ailleurs bénéficié d'une relaxe du chef du délit d'association de malfaiteurs et que son casier judiciaire ait également fait mention d'un délit de blessures volontaires correspondant, selon ses dires, à un accident du travail. En outre, des rapports, tant judiciaires que parlementaires, établis notamment en France postérieurement à la mesure initiale de refoulement, ont mis en cause M. F. C. en faisant apparaître des liens supposés avec la mafia et le milieu corse dans le cadre d'activités de blanchiment de capitaux.
Fort d'un élément nouveau intervenu dans sa situation juridique personnelle, à savoir un arrêt de la Cour d'appel de Turin en date du 19 novembre 2003 lui accordant le bénéfice de la réhabilitation judiciaire en Italie, M. F. C. a entrepris des démarches afin de pouvoir à nouveau pénétrer et séjourner en Principauté de Monaco. C'est dans ce contexte que, par une lettre adressée au Ministre d'État le 26 juillet 2004, soit dix-sept ans après l'édiction de la mesure initiale, il a sollicité la levée de la décision de refoulement prise à son encontre le 10 juillet 1987.
Par une décision matérialisée dans une lettre en date du 14 septembre 2004, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, maintenant ainsi les effets de la mesure d'éloignement. Cette décision de rejet ne comportait pas l'énoncé des motifs de droit et de fait qui en constituaient le fondement.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à ce refus administratif, M. F. C. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au greffe général le 3 novembre 2004, tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 14 septembre 2004 refusant de lever la mesure de refoulement et, à titre subsidiaire, à ce que la haute juridiction ordonne une mesure d'instruction enjoignant au Ministre d'État de faire connaître les motifs de son refus.
Au soutien de sa requête initiale, le demandeur articulait deux moyens principaux de légalité. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'illégalité faute de motivation. Selon son argumentation, l'obligation de motiver un tel acte administratif individuel défavorable était devenue impérative depuis l'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature par cet État de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, il arguait d'un défaut de justification au fond, faisant valoir qu'il n'avait commis aucune infraction sur le territoire de la Principauté et que sa présence ne constituait d'aucune manière une menace de trouble à l'ordre public monégasque.
Dans sa contre-requête enregistrée le 23 décembre 2004, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours en opposant d'abord une fin de non-recevoir. L'autorité administrative soutenait que la requête était irrecevable en ce qu'elle tendait en réalité à remettre en cause la décision de refoulement du 10 juillet 1987, laquelle était devenue définitive à l'expiration des délais de recours. Subsidiairement, sur le fond, le Ministre d'État contestait toute obligation de motivation, relevant qu'une telle exigence formelle n'était imposée ni par la législation monégasque, ni par la simple adhésion au Conseil de l'Europe, ni par la CEDH dès lors que cette dernière n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par la Principauté. Enfin, dévoilant dans ses écritures contentieuses les motifs de sa décision (rendant ainsi sans objet pratique la demande subsidiaire de mesure d'instruction du requérant), le Ministre d'État exposait que le maintien du refoulement était justifié par les activités suspectes de l'intéressé dans le milieu des casinos, par ses condamnations en Italie — la réhabilitation intervenue dans ce pays n'ayant pas pour effet de le rendre « inoffensif » — ainsi que par les rapports établis en France mettant en lumière ses liens avec la mafia et le milieu corse pour des opérations de blanchiment de capitaux.
L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique du requérant, enregistrée le 25 janvier 2005. M. F. C. y défendait la recevabilité de son action en précisant que son recours était dirigé non pas contre l'acte initial de 1987, mais contre le maintien de la mesure d'éloignement résultant du refus du 14 septembre 2004. Sur le fond, prenant connaissance des motifs invoqués par l'État, il soutenait que la décision reposait sur des informations matériellement fausses et sur une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir sa relaxe pour le délit d'association de malfaiteurs, le caractère selon lui « mineur » de l'infraction ayant donné lieu à condamnation, l'arrêt de réhabilitation de la Cour d'appel de Turin du 19 novembre 2003, et le fait que son casier judiciaire ne mentionnait qu'un délit de blessures volontaires lié à un accident du travail. Il critiquait enfin la légèreté des éléments retenus par l'administration, affirmant que l'État fondait sa décision sur de simples suspicions résultant de « quatre lignes dans un rapport ».
Dans sa duplique enregistrée le 25 février 2005, le Ministre d'État a infléchi sa position procédurale. S'il maintenait son exception d'irrecevabilité en tant que la requête critiquerait, directement ou par voie d'exception, la mesure initiale du 10 juillet 1987, il admettait désormais la recevabilité du recours en tant qu'il était dirigé contre la décision refusant de lever ladite mesure. Sur le fond, l'administration persistait à conclure au rejet, réfutant toute inexactitude matérielle des faits : elle soulignait qu'une condamnation à trois ans et neuf mois de prison pour vol ne saurait être qualifiée de condamnation mineure, que la réhabilitation n'avait ni effacé la réalité historique des condamnations ni rendu l'intéressé inoffensif, et que rien ne permettait de mettre en doute le sérieux des énonciations contenues dans les rapports le mettant en cause, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation.
Par ordonnance du 25 mars 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 13 juin 2005, au cours de laquelle la juridiction, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, a entendu le rapport du vice-président Pierre Delvolvé, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions du Procureur général.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique touchant successivement à la procédure contentieuse, au droit formel des actes administratifs dans son rapport avec le droit international, et au contrôle juridictionnel de fond des mesures de police.
En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le juge administratif suprême devait déterminer si le destinataire d'une mesure de police administrative à effet continu — telle qu'une décision de refoulement du territoire — devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux, est recevable à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir le refus ultérieur de l'autorité administrative de lever cette mesure. En d'autres termes, le caractère définitif de l'acte initial fait-il obstacle à la recevabilité d'un recours dirigé contre le refus de son abrogation ?
En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, la question posée était celle de savoir si la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement est soumise à une obligation formelle de motivation. Plus spécifiquement, il s'agissait de déterminer si, en l'absence de texte législatif ou réglementaire interne l'imposant, une telle obligation pouvait découler de l'adhésion de la Principauté au Conseil de l'Europe et de la seule signature, non encore suivie de ratification, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême devait apprécier l'étendue de son contrôle sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance. Il lui appartenait de vérifier si le Ministre d'État pouvait légalement, sans reposer sur des faits matériellement inexacts ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public, refuser de lever un refoulement ancien en se fondant sur des condamnations pénales étrangères ayant pourtant fait l'objet d'une réhabilitation judiciaire, ainsi que sur des rapports judiciaire et parlementaire mettant en cause le requérant dans des activités suspectes postérieures à la décision initiale d'éloignement.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à ces différentes questions et conclure au rejet au fond de la requête après l'avoir déclarée recevable, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande clarté méthodologique, structuré en trois étapes distinctes qui épousent l'ordre logique d'examen des moyens contentieux.
1. L'affirmation de la recevabilité du recours par la qualification de refus d'abrogation
Abordant au préalable la fin de non-recevoir initialement soulevée par l'administration, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique précise de l'objet de la demande de M. F. C. Loin de s'arrêter à la formulation littérale employée par les parties qui évoquaient un refus de « lever » la mesure de refoulement, le juge restitue à l'opération sa véritable nature juridique au sein de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral. Il relève ainsi que la requête tend « non à l'annulation de la mesure de refoulement du 10 juillet 1987, qui est devenue définitive, mais seulement à l'annulation du refus de lever cette mesure pour l'avenir, c'est-à-dire de l'abroger ».
Cette distinction entre le retrait (disparition rétroactive de l'acte) ou l'annulation de l'acte initial, d'une part, et l'abrogation (disparition de l'acte pour le seul avenir), d'autre part, est fondamentale. Une mesure de refoulement n'épuise pas ses effets à l'instant de son édiction ; elle produit des effets juridiques continus dans le temps en interdisant de manière permanente à l'étranger de pénétrer et de séjourner sur le territoire. Dès lors, si l'expiration du délai de recours contentieux cristallise définitivement la légalité de l'acte initial pour le passé, elle ne saurait figer éternellement l'ordonnancement juridique pour l'avenir. En qualifiant la demande du 26 juillet 2004 de demande d'abrogation, le Tribunal Suprême reconnaît que le refus opposé le 14 septembre 2004 constitue une décision administrative nouvelle, détachable de l'acte de 1987 en ce qu'elle statue sur le maintien de la mesure pour l'avenir au regard des circonstances de droit et de fait existant à la date de ce refus. Ayant cette fin précise, la requête est jugée pleinement recevable.
2. L'exclusion de toute obligation de motivation sur le fondement du droit interne et du droit conventionnel non ratifié
Sur le fond, le Tribunal Suprême examine d'abord le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation. Il rappelle au préalable le cadre normatif interne en citant le premier alinéa de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ».
Procédant à une lecture stricte des textes en vigueur, la haute juridiction constate que ni cette disposition spécifique de l'ordonnance de 1964, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur en Principauté ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision initiale de refoulement d'un étranger, non plus que la décision par laquelle il refuse de lever (c'est-à-dire d'abroger) une telle mesure. Par application du principe du parallélisme des formes et en l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables à l'époque des faits, le silence des textes vaut dispense de motivation formelle dans l'instrumentum même de la décision notifiée à l'administré.
Surtout, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation novatrice du requérant qui tentait de puiser cette obligation dans l'ordre juridique européen. Le juge affirme avec netteté que cette obligation « ne peut résulter non plus, en tout état de cause, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui, n'ayant pas été ratifiée, n'est pas entrée dans l'ordre juridique de la Principauté ». La motivation est ici d'une rigueur constitutionnelle et internationaliste absolue : la simple signature d'un traité international par l'exécutif, fût-elle accompagnée de l'adhésion politique à une organisation internationale telle que le Conseil de l'Europe, ne suffit pas à intégrer les normes conventionnelles dans l'ordre juridique interne. En l'absence de ratification, la Convention est dépourvue d'applicabilité directe devant le juge interne. L'emploi de la locution « en tout état de cause » laisse d'ailleurs entendre, à titre surabondant, que même si la Convention avait été en vigueur, il n'est nullement certain qu'elle eût imposé une telle obligation de motivation en matière de police des étrangers (les garanties procédurales relatives à l'éloignement des étrangers relevant au demeurant de protocoles spécifiques ou d'une jurisprudence restrictive quant au champ d'application de l'article 6 de la CEDH).
3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation
Bien que l'administration ne soit pas tenue de motiver formellement sa décision lors de son édiction, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir arbitraire échappant au contrôle du juge. Le Ministre d'État ayant exposé les raisons de son refus dans ses mémoires en défense, le Tribunal Suprême exerce son office de juge de l'excès de pouvoir sur la légalité interne des motifs ainsi révélés.
Le contrôle juridictionnel se déploie ici selon la grille classique du contrôle restreint, adaptée à l'étendue du pouvoir discrétionnaire que l'article 22 de l'ordonnance souveraine du 19 mars 1964 (« Le Ministre d'État pourra... ») confère à l'autorité de police. Ce contrôle comporte deux volets successifs :
Premièrement, le juge exerce un contrôle entier sur l'exactitude matérielle des faits invoqués par l'administration. Analysant les pièces versées aux débats, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte du dossier que la décision attaquée a été prise au vu de deux séries d'éléments : d'une part, des condamnations prononcées en Italie contre le requérant ; d'autre part, des rapports, de nature judiciaire et parlementaire, mettant en cause M. F. C. dans des activités suspectes postérieurement à la mesure initiale de refoulement de 1987. Examinant les critiques factuelles du requérant (qui invoquait sa relaxe partielle, sa réhabilitation et le caractère prétendument succinct des rapports), le Tribunal constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts ». La réalité historique de la condamnation pour vol à trois ans et neuf mois d'emprisonnement (nonobstant la réhabilitation ultérieure qui n'efface pas l'existence matérielle des faits passés du point de vue de la police administrative) ainsi que l'existence effective des rapports officiels mettant en cause l'intéressé postérieurement à 1987 sont donc établies.
Deuxièmement, une fois la matérialité des faits vérifiée, le juge contrôle l'appréciation à laquelle s'est livrée l'autorité administrative pour déterminer si ces faits justifiaient le maintien de la mesure au regard des nécessités de l'ordre public. En cette matière de haute police, le juge ne substitue pas sa propre appréciation d'opportunité à celle du Ministre d'État ; il se limite à vérifier l'absence de disproportion flagrante ou d'illogisme grossier à travers le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation. Le Tribunal Suprême juge qu'« en se fondant sur ces faits pour estimer que la présence de M. F. C. sur le territoire monégasque constituait toujours une menace pour l'ordre public, le Ministre d'État n'a pas commis d