Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27163

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27163 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco et met en lumière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de sauvegarde de l'ordre public et les exigences du contrôle juridictionnel des actes administratifs individuels.

Madame S. épouse G., de nationalité hongroise et née le 17 novembre 1956 à Léningrad, a cherché à s'établir sur le territoire monégasque et a sollicité à cette fin la délivrance d'un titre de séjour. Son parcours personnel et familial est marqué par l'usage successif de plusieurs patronymes, élément factuel qui se trouve au cœur de la suspicion administrative. Selon ses propres déclarations, son père se nommait Monsieur M. K. et sa mère Madame N. S. À la suite du divorce de ses parents en 1962 et du remariage de sa mère avec Monsieur A. B., l'intéressée a successivement porté le nom de S., puis, pour l'établissement de son passeport conformément à sa loi nationale, celui du second époux de sa mère, B. (au féminin B.), afin d'éviter de porter le nom K. à consonance israélite dans les pays de l'Est marqués par de fortes tendances à l'antisémitisme. Par la suite, ayant épousé en secondes noces Monsieur J. K., elle a fait usage de ce patronyme, qu'elle a conservé après son divorce et son remariage en 1999 avec Monsieur V. G., homme d'affaires israélo-américain rencontré en Hongrie.

Lors de son arrivée et de son installation provisoire à Monaco, notamment lors de ses séjours au Méridien Beach Plaza Hôtel, ainsi que pour le dépôt de sa demande de carte de séjour et l'ouverture de lignes téléphoniques, l'intéressée a utilisé le patronyme K. Par ailleurs, elle s'est présentée aux services de police sous l'identité de M. B., divorcée K., avant de saisir la juridiction administrative suprême sous le nom de S. épouse G.

Estimant que la présence de cette ressortissante étrangère sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, le Ministre d'État a pris à son encontre, le 7 mars 2005, une décision de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à l'intéressée le 24 mars 2005. Toutefois, la décision comportait une modalité d'exécution particulière : elle prévoyait un délai pour son entrée en vigueur, fixée au 1er juillet 2005, accordé à la demande de la requérante afin de permettre à sa fille de terminer son année scolaire au sein de la Principauté.

Selon l'administration monégasque, cette mesure de police administrative était justifiée par le profil de l'époux de la requérante, Monsieur V. G., présenté comme notoirement connu des services de police européens spécialisés en tant que l'un des dirigeants de l'organisation criminelle Solntsevo et associé au chef mafieux S. M., lequel avait fait l'objet d'un mandat d'arrêt. Les autorités monégasques soutenaient que Monsieur V. G. était impliqué dans de multiples activités criminelles — incluant l'extorsion de fonds, le blanchiment de capitaux, la fraude en matière de santé, la corruption et le trafic de stupéfiants — et que l'installation de son épouse à Monaco, sous des identités fluctuantes dissimulant son lien matrimonial actuel, avait pour finalité de favoriser le développement de ces activités illicites et frauduleuses en Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, Madame S. épouse G. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête en annulation déposée au Greffe général le 14 juin 2005.

Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, la requérante développait plusieurs moyens de légalité interne et externe, articulés autour de l'absence de menace pour l'ordre public et du défaut de justification probatoire de l'administration :

1. Elle affirmait en premier lieu ne présenter aucune menace pour l'ordre public de la Principauté ni pour la sécurité des biens et des personnes privées.
2. Elle soutenait qu'il appartenait à l'administration de préciser les motifs prétendus ayant conduit à l'édiction de la mesure de refoulement, afin de mettre le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle de légalité, conformément à sa jurisprudence établie.
3. Elle qualifiait les motifs ayant pu guider l'autorité administrative d'erreur manifeste d'appréciation. Dans son mémoire en réplique enregistré le 19 septembre 2005, elle précisait que les motifs d'un refoulement ne sauraient légalement tenir qu'au comportement personnel de l'intéressé et non à celui des membres de sa famille. Elle démentait formellement toute implication criminelle de son époux, le décrivant comme un homme d'affaires honnête au casier judiciaire vierge n'ayant jamais fait l'objet de poursuites, et niait tout lien avec Monsieur S. M. Elle justifiait en outre la diversité de ses patronymes par son histoire familiale et ses mariages successifs, excluant toute volonté de tromper une surveillance policière. Enfin, elle soulignait avec force que l'administration ne produisait strictement aucun document pour établir la réalité des griefs allégués.
4. Enfin, elle soulevait un moyen tiré de la grave contradiction interne affectant la décision attaquée : selon elle, l'octroi d'un délai d'exécution jusqu'au 1er juillet 2005 pour motif scolaire contredisait l'affirmation même d'un péril que sa présence ferait courir à l'ordre public monégasque.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 17 août 2005 et une duplique enregistrée le 21 octobre 2005, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. L'autorité administrative maintenait l'intégralité de ses accusations factuelles relatives à l'appartenance de Monsieur V. G. à l'organisation criminelle Solntsevo et à ses liens avec Monsieur S. M. Dans sa duplique, le Ministre d'État affinait sa position juridique en précisant que la décision frappant Madame G. n'était liée ni à sa seule qualité d'épouse, ni à une fuite consécutive au mandat d'arrêt visant Monsieur S. M., mais au fait matériel et intentionnel de s'être installée à Monaco pour favoriser les activités illicites de son mari. L'État s'appuyait à cet égard sur les engagements internationaux souscrits par la Principauté en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux.

Sur la question des patronymes, le Ministre d'État estimait les explications de la requérante peu convaincantes, relevant que les pièces d'état civil produites en réplique étaient rédigées en langues russe et hongroise sans être accompagnées de traductions, et qu'elles n'expliquaient pas l'usage soudain à Monaco du nom de son père (K.) ou de son premier mari (K.) plutôt que celui de son époux actuel ou de son nom d'option (B.). Quant au moyen tiré de la contradiction de motifs liée au délai d'exécution, le Ministre d'État le qualifiait d'inopérant : ce sursis résultait de la seule bienveillance de l'administration répondant à la demande expresse de la requérante, et il n'existerait aucune contradiction juridique entre le prononcé d'un refoulement et l'aménagement d'un délai d'exécution en l'absence d'urgence absolue, à l'instar des mécanismes prévus par la législation française en matière d'expulsion.

L'instruction écrite a été close par procès-verbal le 12 décembre 2005, et l'affaire a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 27 janvier 2006 à l'audience de l'assemblée plénière du 20 mars 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette espèce posait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à la charge de la preuve et à l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative à fort coefficient discrétionnaire :

Lorsque l'autorité administrative motive formellement une décision de refoulement d'un étranger par une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, et que le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits sous-jacents, le Ministre d'État peut-il se borner, dans ses écritures contentieuses, à de simples affirmations factuelles non étayées par des pièces justificatives, ou a-t-il l'obligation de verser au dossier les éléments probatoires permettant au juge administratif d'exercer son contrôle de légalité ?

De manière corollaire se posait la question de l'attitude procédurale que doit adopter le Tribunal Suprême face à une telle carence probatoire de l'administration : doit-il statuer immédiatement au fond en tirant les conséquences de cette abstention, ou user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les justificatifs de ses allégations ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se caractérise par sa grande rigueur méthodologique et sa concision. En deux considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction monégasque pose les jalons de son office et sanctionne provisoirement l'insuffisance du dossier administratif par une mesure d'instruction avant dire droit.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit les termes du débat contentieux en confrontant la motivation formelle de l'acte attaqué aux écritures des parties. Il relève d'abord que la décision de refoulement du 7 mars 2005 énonce que « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Cette formule, bien que reprenant les critères légaux classiques de la police des étrangers régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, demeure abstraite et stéréotypée.

Or, la requérante ayant soulevé le moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour la refouler », le débat s'est déplacé sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Le Tribunal analyse alors la réponse apportée par l'administration à ce moyen. Il constate que « le Ministre d'État s'est borné à énoncer, dans sa contre-requête » trois séries d'affirmations : l'implication criminelle du mari connu des services de police européens spécialisés comme lié à une organisation criminelle ; la finalité de la présence de l'épouse destinée à favoriser ces activités illicites ; et la suspicion née de l'usage de plusieurs patronymes à Monaco. L'emploi par le juge de la locution restrictive « s'est borné à énoncer » traduit d'emblée une critique de la posture procédurale de l'État, qui a confondu allégation argumentative et démonstration probatoire.

Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette posture dans un considérant de principe. Il constate souverainement que « le Ministre d'État n'a versé au dossier aucun document de nature à corroborer ses affirmations, qui sont contredites par Mme G. ». La structure dialectique du contentieux administratif est ici clairement rappelée : face à des affirmations administratives précises mais dépourvues de tout support documentaire (notes de police, signalements internationaux, pièces d'enquête), la dénégation circonstanciée de la requérante suffit à créer un doute sérieux qui interdit au juge de tenir les faits allégués par l'administration pour établis.

Le Tribunal en déduit immédiatement que, par cette abstention, le Ministre d'État « n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée ». Cette affirmation est capitale : elle consacre l'obligation juridique pesant sur l'autorité administrative de collaborer loyalement à l'instruction en fournissant au juge les éléments matériels sur lesquels repose sa décision, faute de quoi le contrôle juridictionnel garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution serait privé de toute effectivité.

Toutefois, plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base factuelle établie, le Tribunal Suprême fait usage de ses pouvoirs inquisitoriaux. Visant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il juge « qu'il y a lieu, dès lors [...] de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». Par cet arrêt avant dire droit, le juge offre à l'administration une ultime opportunité de régulariser sa production probatoire dans un délai contraint d'un mois, tout en réservant les dépens.

C. Le dispositif

Le dispositif de l'arrêt avant dire droit rendu par le Tribunal Suprême le 20 mars 2006 s'énonce dans les termes exacts suivants :

« Décide -Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée.

• Les dépens sont réservés.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt avant dire droit Dame M. S., épouse G. c/ Ministre d'État du 20 mars 2006 constitue un jalon majeur dans la construction de l'État de droit administratif en Principauté de Monaco. Pour en saisir toute la portée, il convient de l'analyser au prisme de l'évolution du contrôle des mesures de police des étrangers et de la théorie de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir.

Historiquement, la police des étrangers — et singulièrement les mesures d'éloignement telles que le refoulement régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 — a longtemps constitué le domaine d'élection du pouvoir discrétionnaire de l'exécutif. En raison de l'étroitesse du territoire monégasque et de la vulnérabilité particulière de la Principauté face aux risques d'infiltration par la criminalité transnationale organisée et le blanchiment de capitaux (préoccupation expressément invoquée en l'espèce par le Ministre d'État au titre des engagements internationaux de Monaco), l'autorité administrative jouit d'une large marge d'appréciation pour évaluer si la présence d'un ressortissant étranger compromet « la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ».

Cependant, pouvoir discrétionnaire ne signifie nullement pouvoir arbitraire. Comme l'indique le sommaire officiel de la décision, cet arrêt consacre sans ambiguïté l'« obligation pour l'autorité administrative de mettre le juge à même de contrôler la légalité de la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême, sous l'impulsion notable de son Vice-Président et rapporteur en l'espèce, le professeur Pierre Delvolvé, transpose et consolide dans l'ordre juridique monégasque les principes directeurs du contentieux administratif moderne, directement inspirés de la jurisprudence du Conseil d'État français (notamment la célèbre jurisprudence Barel du 28 mai 1954 et ses prolongements en matière de police des étrangers).

L'apport fondamental de la décision du 20 mars 2006 réside dans la distinction implicite mais rigoureuse entre deux obligations bien distinctes : l'obligation de motivation formelle de l'acte administratif lors de son édiction, et l'obligation de justification des motifs (et de leur matérialité factuelle) devant le juge lors du procès contentieux. Quand bien même l'acte de refoulement du 7 mars 2005 se contentait d'une formule générale visant la tranquillité et la sécurité publique ou privée, le juge administratif ne peut exercer son office constitutionnel (article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives) que s'il a connaissance des faits précis ayant déterminé l'administration à agir.

Or, en l'espèce, l'administration avait certes révélé ces motifs dans sa contre-requête (les liens mafieux supposés de l'époux avec l'organisation Solntsevo et l'usage trompeur de patronymes), mais elle avait omis d'en rapporter la moindre preuve matérielle. Le Tribunal Suprême pose ici un principe cardinal de dialectique probatoire : les allégations de l'administration ne bénéficient d'aucune présomption de véracité absolue lorsqu'elles sont formellement contredites par l'administré. Dès lors que la requérante contestait point par point ces affirmations et apportait une explication alternative cohérente (l'histoire de ses mariages successifs et le contexte historique soviétique expliquant les changements de noms, l'absence de poursuites contre son mari), la charge de la preuve basculait intégralement sur les épaules du Ministre d'État.

En mobilisant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 pour ordonner un supplément d'instruction avant dire droit, le Tribunal Suprême démontre le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Le juge ne se contente pas d'être l'arbitre passif des productions des parties ; il dirige l'instruction et met en demeure l'administration de produire les pièces du dossier (rapports de police, fiches de renseignement, éléments transmis par les services européens spécialisés).

Cette démarche juridictionnelle permet par ailleurs de différer l'examen des moyens de légalité interne soulevés par la requérante, lesquels ne pourront être utilement tranchés qu'une fois la matérialité des faits établie :

• D'une part, la question très délicate de la personnalité des mesures de police : la requérante soutenait que « les motifs de refoulement ne peuvent tenir qu'au comportement de l'intéressé, non à celui des membres de sa famille ». Le Ministre d'État l'avait bien compris puisque, dans sa duplique, il avait pris soin de rectifier son argumentation en soutenant que Madame G. n'était pas refoulée en sa simple qualité d'épouse, mais en raison de son comportement propre consistant à s'installer sous de faux noms pour préparer ou favoriser les activités de son mari. Pour apprécier la réalité de cette complicité active ou de cette manœuvre préparatoire, le juge avait impérativement besoin d'éléments tangibles.
• D'autre part, le moyen tiré de la contradiction interne (ou de l'erreur manifeste d'appréciation) résultant de l'octroi d'un délai d'exécution de plus de trois mois (jusqu'au 1er juillet 2005) pour achever l'année scolaire. Si le Ministre d'État défendait la légalité de cette mesure de bienveillance en établissant un parallèle explicite avec la législation française sur l'expulsion en l'absence d'urgence absolue, le Tribunal Suprême s'abstient à ce stade de trancher ce point de droit, préférant d'abord vérifier si la menace alléguée existe matériellement.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

La décision du 20 mars 2006 comporte des enseignements pratiques de premier plan, tant pour les conseils des requérants (avocats-défenseurs) que pour les représentants de l'État monégasque dans la conduite des contentieux de l'excès de pouvoir.

1. Pour la défense des administrés et des ressortissants étrangers

Cet arrêt offre une feuille de route stratégique claire aux praticiens contestant une mesure de police administrative (refoulement, refus ou retrait de carte de séjour) :

• L'importance de la contestation factuelle circonstanciée : Le déclenchement du pouvoir d'instruction du juge repose sur le fait que les affirmations du Ministre d'État « sont contredites par Mme G. ». L'avocat du requérant ne doit pas se limiter à des dénégations générales ou à des moyens de pur droit ; il doit contester méthodiquement l'exactitude matérielle des faits