Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27245
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27245 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’aménagement urbanistique et maritime du littoral monégasque, et plus spécifiquement de la zone dite de l’Anse du Portier, rattachée au quartier ordonnancé du Port Hercule.
À proximité immédiate de cette zone côtière se trouve l’immeuble en copropriété dénommé « Le Sardanapale ». Cet édifice est implanté à la hauteur de l’Anse du Portier, à quelques dizaines de mètres seulement du rivage, dont il n’était séparé que par un ensemble de parcelles relevant jusqu'alors du domaine public de l’État. Sous l’empire de la réglementation d'urbanisme issue de l’Ordonnance souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule, la constructibilité au sein de la zone n° 7, correspondant à l’Anse du Portier, faisait l’objet d'un encadrement particulièrement restrictif. En vertu de l'article 2 de ladite Ordonnance souveraine, seule était autorisée dans cette zone la réalisation d’ouvrages et d’équipements maritimes, techniques ou légers. Cette servitude implicite de moindre constructibilité assurait de fait aux copropriétaires de l’immeuble « Le Sardanapale » le maintien d’une vue dégagée sur la mer ainsi qu’une valorisation patrimoniale importante de leurs biens immobiliers.
Cet équilibre urbanistique a toutefois été remis en cause par l’émergence d’un projet d’aménagement d'envergure, initié par un promoteur privé mais soutenu par les pouvoirs publics monégasques, visant à ériger au sein de l’Anse du Portier un complexe de divertissement et de loisirs destiné à la jeunesse. Selon les éléments exposés par l’Administration, l'État et la Commune souhaitaient depuis de nombreuses années implanter une telle structure sur le territoire national. Après l’abandon ou l’échec de plusieurs projets antérieurs de dimensions plus modestes — notamment en 2002 en raison d'une prise en compte jugée insuffisante des impératifs de protection contre la houle —, un nouveau projet de grande ampleur a été conçu par un promoteur privé et accepté par le Gouvernement. Ce nouveau programme prévoyait le développement d’une surface de quatre mille mètres carrés répartis sur cinq niveaux, tout en intégrant des ouvrages spécifiques de protection contre l’action de la mer.
La concrétisation juridique et opérationnelle de ce projet d'envergure nécessitait une double intervention normative préalable des autorités publiques monégasques, touchant tant au droit de la domanialité publique qu'au droit de l'urbanisme.
En premier lieu, la réalisation de l'opération reposait sur la conclusion d'un bail à construction. Or, un tel contrat constitutif de droits réels ne pouvant être légalement conclu sur des dépendances du domaine public, il s’avérait indispensable de procéder au transfert préalable des terrains d’assiette vers le domaine privé de l’État. C’est à cette fin qu'a été adoptée et promulguée la loi n° 1.294 du 29 décembre 2004, laquelle a prononcé, au quartier de Monte-Carlo, la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l’État, précisément identifiées par un plan annexé au texte législatif. L'exposé des motifs du projet de loi justifiait l’utilité publique de ce déclassement par le fait que la réalisation d'un complexe de loisirs conforme aux aspirations contemporaines de la jeunesse constituait une préoccupation majeure du Gouvernement depuis plusieurs années, à laquelle s'ajoutaient les retombées économiques attendues d'une telle infrastructure. Selon les allégations du syndicat requérant, cette loi de désaffectation s'inscrivait en réalité dans le cadre d'une opération globale d'échange négociée entre le Gouvernement et le promoteur privé, impliquant une seconde loi votée le même jour (le 29 décembre 2004) et déclassant des terrains situés au lieu-dit « La Poterie » : en contrepartie de la cession de terrains en pleine propriété, le promoteur s'engageait à réaliser diverses prestations, dont le club de loisirs de l'Anse du Portier.
En second lieu, la réglementation d'urbanisme applicable au quartier ordonnancé du Port Hercule devait impérativement être adaptée pour lever l'interdiction de construire des édifices autres que des équipements maritimes, techniques ou légers. À cette fin, a été édictée l’Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (publiée au Journal de Monaco le 27 mai 2005), prise pour l'application de l'article 12 modifié de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Ce nouveau texte réglementaire est venu modifier l’Ordonnance souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 précitée. Plus précisément, l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 a complété l'article 2 du règlement de 2003 afin d'ajouter expressément la possibilité d'édifier, dans la zone n° 7 de l'Anse du Portier, « un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de réaliser les ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer ». En outre, dans ses articles 3 à 10, l'Ordonnance modificative a fixé avec minutie l'ensemble des obligations d'ordre urbanistique s'imposant au futur constructeur de ce complexe. C'est précisément cette Ordonnance souveraine du 10 mai 2005 qui a cristallisé le contentieux.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la régularité de cette modification réglementaire qui bouleversait l'environnement immédiat de son immeuble, le syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » a formé un recours pour excès de pouvoir. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 juillet 2005, il a déféré au Tribunal Suprême l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 aux fins d'en obtenir l'annulation pure et simple.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat écrit particulièrement dense et nourri, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après l'enregistrement de la contre-requête du Ministre d'État le 29 septembre 2005, d'une réplique du syndicat requérant le 3 novembre 2005 et d'une duplique de l'Administration le 2 décembre 2005, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 27 décembre 2005, autorisé la production d'un mémoire supplémentaire. Une nouvelle réplique a ainsi été enregistrée le 26 janvier 2006 pour le syndicat des copropriétaires, suivie d'ultimes observations du Ministre d'État déposées le 28 février 2006. Par Ordonnance présidentielle du 21 mars 2006, l'affaire a finalement été renvoyée à l'audience publique du 12 juin 2006, avant que la décision ne soit rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution.
Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le syndicat requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne.
Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du vice de procédure, subdivisé en deux branches relatives au défaut de consultation préalable d'organismes consultatifs :
- En premier lieu, il reprochait à l'Ordonnance souveraine attaquée de ne pas avoir été précédée de l'avis du Comité supérieur d'urbanisme. Selon le syndicat, cette consultation était imposée par l'article 28 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 ainsi que par l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959. Le requérant soutenait que, par le degré de précision de ses articles, l'Ordonnance souveraine attaquée était manifestement destinée à un projet de construction déterminé et s'analysait, en réalité, en une véritable « autorisation de construire déguisée » et non en un acte réglementaire général. De surcroît, il avançait qu'il résultait de l'économie générale des textes de 1959 et 1966 précités qu'une Ordonnance souveraine réglementant un quartier ordonnancé ne pouvait déroger au règlement général de l'Ordonnance n° 3.647 qu'à la condition d'avoir été préalablement soumise à l'examen dudit Comité.
- En second lieu, le requérant invoquait le défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. S'appuyant sur le second alinéa de l'article L. 230-1 du Code de la mer — dont les prescriptions s'appliquent « à l'ensemble des rivages, des eaux intérieures et des eaux territoriales » —, le syndicat faisait valoir que le projet autorisé d'aménagement urbain, de vastes dimensions, avait des conséquences directes et immédiates sur le milieu marin, le domaine public maritime et le rivage naturel. Il en voulait pour preuve la nécessité même, inscrite dans le texte attaqué, de construire des ouvrages de protection tels qu'un mur brise-houle, ainsi que les risques de pollution marine induits par le déversement d'eaux de ruissellement, le tout dans une zone couverte et protégée par l'Accord international « Ramoge » auquel la Principauté est partie.
Sur le terrain de la légalité interne, le syndicat requérant articulait trois griefs principaux :
- La violation de la loi et des principes de la domanialité publique : le requérant soutenait que l'Ordonnance méconnaissait l'article 7 du Règlement général de voirie (Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966) ainsi que toute l'évolution réglementaire antérieure protégeant l'Anse du Portier, seule plage publique naturelle de Monaco (aux côtés de deux autres plages publiques mais aux eaux de qualité inférieure). Il invoquait également l'article 33 de la Constitution assurant la protection du domaine public, dont l'inaliénabilité est liée à l'affectation. Selon lui, la loi du 29 décembre 2004, bien qu'intitulée loi de désaffectation, opérait un déclassement sans disparition effective de l'usage public ni désaffectation matérielle préalable (le constat d'un « délaissé » établi par un fonctionnaire étant argué d'inexactitude). Les parcelles demeurant, selon lui, dans le rivage et le domaine public maritime, l'Ordonnance attaquée était illégale en ce qu'elle y autorisait une construction sans rapport avec la vocation domaniale.
- L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut d'utilité publique : le syndicat soutenait que le texte permettait d'ériger un bâtiment aux caractéristiques radicalement contraires au caractère et à l'intérêt du site et du paysage, faisant disparaître l'un des derniers vestiges du rivage naturel monégasque. Tout en reconnaissant l'absence de droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme, il arguait que l'instabilité normative (modifications successives en 2003 puis en 2005) révélait une erreur manifeste. Sollicitant du Tribunal Suprême l'exercice d'un contrôle approfondi de type « bilan coûts/avantages », il affirmait que l'intérêt public allégué du club de jeunes était discutable et insuffisant au regard des atteintes portées au site, d'autant que d'autres terrains disponibles (notamment appartenant au promoteur) auraient permis de réaliser le projet dans des conditions équivalentes.
- Le détournement de pouvoir : le requérant accusait la puissance publique de s'être mise au service d'un promoteur immobilier privé à travers une série d'actes enchaînés (les deux lois de déclassement du 29 décembre 2004 pour l'Anse du Portier et La Poterie, suivies de l'Ordonnance de 2005). À la différence des lois du 18 février 1971 qui déclassaient des parcelles à la suite de travaux publics, la loi de 2004 intervenait en vue d'un projet privé procurant un profit considérable à l'opérateur. Le syndicat relevait d'ailleurs que pour l'opération jumelle de La Poterie, un permis de construire avait été demandé et obtenu sur une dépendance non encore déclassée, démontrant les errements de l'Administration et le fait que les modifications législatives et réglementaires n'avaient d'autre but que de régulariser et favoriser des intérêts privés.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête en réfutant point par point l'argumentation adverse :
- Sur la légalité externe, l'Administration maintenait que l'Ordonnance attaquée était un véritable acte réglementaire (pris en application de l'article 12 modifié de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966) et nullement une autorisation individuelle de construire. Or, selon l'article 12, alinéa 2, de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée, l'avis du Comité supérieur d'urbanisme n'est limitativement requis que pour l'octroi de permis de construire dérogeant aux dispositions d'une Ordonnance portant règlement d'un quartier ordonnancé, et non pour l'édiction ou la modification de ladite Ordonnance souveraine elle-même. Quant au Conseil de la mer (institué par l'article L. 110-1 du Code de la mer), le Ministre d'État soutenait que les articles L. 230-1 et L. 230-2 du même code ne prévoyaient sa consultation que pour les Ordonnances souveraines spécifiques à la protection du milieu marin (visant la conservation de la faune et de la flore, la préservation des troubles et la prévention des dommages au sol et au sous-sol liés à la navigation, aux sports nautiques, à la pêche ou aux activités nuisibles à la qualité écologique), ce qui excluait une Ordonnance souveraine portant simple réglementation d'urbanisme.
- Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait le principe de la hiérarchie des normes : l'Ordonnance attaquée ayant le même rang normatif que l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966, et constituant un règlement particulier pour un quartier ordonnancé, elle avait précisément vocation à déroger au règlement général ; en outre, l'article 7 de ce dernier ne concerne que les demandes individuelles d'autorisation et non les actes réglementaires fixant les règles d'urbanisme. Sur le plan domanial, le défendeur reprochait au requérant de confondre l'emprise du complexe de loisirs — située sur des terrains du domaine public non maritime légalement désaffectés par le législateur (lequel peut déclasser sans désaffectation matérielle préalable) — et l'emprise des ouvrages de protection contre la mer, lesquels avaient vocation à être établis sur le domaine public maritime non désaffecté en vertu d'une autorisation domaniale distincte délivrée par l'État gestionnaire.
- Enfin, sur l'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir, le Ministre d'État rappelait l'absence de tout droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme. Il soutenait que la théorie du bilan coûts/avantages était inopérante en matière d'urbanisme et ne saurait conduire le juge à contrôler l'opportunité du choix d'un terrain par rapport à un autre, ce dernier moyen étant tout aussi inopérant compte tenu de l'exiguïté du territoire monégasque. L'implantation d'un complexe à vocation collective, touristique et destiné à la jeunesse répondant à un intérêt général incontestable, la circonstance qu'un intérêt privé y trouve son compte (notamment à travers l'opération de La Poterie, dont l'invocation était jugée inopérante) n'était nullement exclusive de l'intérêt public poursuivi et écartait tout grief de détournement de pouvoir.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au regard des prétentions contraires des parties et de la multiplicité des griefs soulevés, le Tribunal Suprême était confronté à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des procédures consultatives entre le droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement marin.
Le problème juridique central auquel la Haute Juridiction a choisi de répondre, par application du principe d'économie des moyens, peut être formulé de la manière suivante : Une Ordonnance souveraine modifiant le règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie d'un quartier ordonnancé, qui subordonne l'autorisation d'édifier un complexe immobilier en bordure du littoral à la réalisation d'ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer, constitue-t-elle une mesure d'application de l'article L. 230-1 du Code de la mer destinée à prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol, imposant à ce titre, à peine d'excès de pouvoir, la consultation préalable du Conseil de la mer en vertu de l'article L. 230-2 du même code ?
En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si le champ d'application de l'obligation de consultation du Conseil de la mer, prévue par le Code de la mer, est circonscrit d'un point de vue formel aux seules Ordonnances souveraines ayant exclusivement et spécifiquement un objet environnemental ou maritime (thèse minimaliste du Ministre d'État), ou s'il s'étend d'un point de vue matériel et fonctionnel à toute Ordonnance souveraine — fût-elle principalement un acte réglementaire d'urbanisme — dès lors qu'elle comporte une disposition prescrivant des travaux de protection du littoral rattachables aux finalités de préservation énoncées par le Code de la mer (thèse extensive).
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher cette question de droit par l'affirmative et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, condensé en un unique considérant après avoir fait usage de la formule classique d'économie des moyens : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce faisant, le juge administratif suprême délaisse l'examen du moyen tiré du défaut de consultation du Comité supérieur d'urbanisme ainsi que l'ensemble des moyens de légalité interne (hiérarchie des normes d'urbanisme, régularité de la désaffectation domaniale, erreur manifeste d'appréciation, théorie du bilan et détournement de pouvoir) pour concentrer sa censure sur le seul vice de procédure tiré de l'omission de la consultation du Conseil de la mer.
Le raisonnement de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se décompose en quatre étapes logiques successives :
1. L'énoncé de la majeure par la lecture combinée des articles L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer : Le Tribunal Suprême commence par rappeler la teneur des dispositions législatives applicables. Il relève, d'une part, que l'article L. 230-1 du Code de la mer prévoit l'adoption de mesures appropriées ayant pour objet, notamment, « de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol... ». Il cite, d'autre part, l'article L. 230-2 du même code, aux termes duquel « les conditions d'application de l'article précédent sont déterminées, après avis du Conseil de la mer, par des Ordonnances souveraines... ».
**2. L'interprétation téléologique et non limitative du champ des Or