Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27253

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27253 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe d'une opération d'aménagement urbain et de promotion immobilière au sein du quartier ordonnancé du Port Hercule, plus précisément dans un secteur impliquant un terrain situé au 1, boulevard Louis II, correspondant au secteur dit de la « bretelle de la Poterie » et d'un espace vert attenant.

À l'origine de cette opération figure une transaction domaniale et foncière. Selon les éléments exposés par l'administration en défense, une promesse d'échange a été signée le 16 juin 2004 entre l'administrateur des domaines et Monsieur P. P., agissant en qualité de gérant de la société civile immobilière (SCI) M. 2001. Cet échange mettait à la charge du promoteur privé un certain nombre de prestations destinées, selon l'administration, à bénéficier aux nationaux monégasques ainsi qu'aux résidents de la Principauté, en contrepartie de droits sur le terrain d'assiette du projet, lequel faisait initialement partie du domaine public.

Fort de cette promesse d'échange, Monsieur P. P., ès qualités de gérant de la SCI M. 2001, a déposé le 9 décembre 2004 une demande d'autorisation de construire portant sur l'édification d'un immeuble à usage mixte d'habitation et de bureaux sur ladite parcelle sise 1, boulevard Louis II. Selon les précisions apportées au cours de l'instruction, le bâtiment projeté comprenait neuf niveaux au total, dont sept niveaux dédiés à des logements et une quote-part de surface de plancher affectée à un usage de bureaux représentant 15 % de l'ensemble. Le dossier de demande d'autorisation de construire a fait l'objet d'un complément en date du 18 février 2005.

Toutefois, à la date du dépôt initial de la demande comme à celle de son complément, la réglementation d'urbanisme applicable au secteur était régie par l'Ordonnance souveraine n° 15630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule. Or, ce texte ne comportait pas de dispositions spécifiques permettant la réalisation d'un tel projet sur cette emprise particulière.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005. Ce nouveau texte réglementaire est venu modifier les règles d'urbanisme du quartier ordonnancé du Port Hercule en créant spécifiquement, au sein de la zone 4, un « îlot n° 2 » correspondant à la bretelle de la Poterie et à l'espace vert attenant, et en fixant de nouvelles règles de constructibilité, incluant notamment la possibilité d'affecter à des bureaux jusqu'à 30 % de la surface des planchers de chaque bâtiment dans cet îlot.

Une fois ce nouveau cadre réglementaire édicté, le Ministre d'État a, par l'arrêté n° 2005-384 en date du 28 juillet 2005, délivré à Monsieur P. P., gérant de la SCI M. 2001, l'autorisation de construire l'immeuble projeté, en assortissant toutefois ce permis de diverses conditions, relatives notamment à la réalisation des aires de stationnement.

Contestant la régularité de cette opération immobilière érigée dans leur voisinage, quatre sociétés de droit étranger — la Société Advantage Investment Services Limited, la Société Loman Properties SA, la Société Granville Limited et la Société Laverston International Limited — ont formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de l'arrêté d'autorisation de construire du 28 juillet 2005. Par une décision en date du 25 janvier 2006, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours administratif préalable. Parallèlement, le conseil des sociétés contestataires a sollicité, le 6 février 2006, la communication de divers documents administratifs jugés essentiels à l'instruction de leur contestation, démarche qui s'est heurtée à une absence de transmission directe des pièces par l'administration.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus du Ministre d'État de retirer le permis de construire, les sociétés Advantage Investment Services Limited, Loman Properties SA, Granville Limited et Laverston International Limited ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté le 24 mars 2006. Leur requête tendait à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel n° 2005-384 du 28 juillet 2005 autorisant la construction et de la décision du 25 janvier 2006 portant rejet de leur recours gracieux.

Au soutien de leur requête initiale, les sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de deux axes majeurs : d'une part, une exception d'illégalité dirigée contre l'acte réglementaire de base et, d'autre part, une série de moyens tirés des vices propres affectant l'autorisation individuelle de construire, tant sur le terrain de la légalité externe que sur celui de la légalité interne.

En premier lieu, par la voie de l'exception d'illégalité, les requérantes soutenaient que l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005, sur le fondement de laquelle l'arrêté attaqué avait été pris, était entachée de détournement de pouvoir. Elles faisaient valoir que cette modification réglementaire avait eu pour unique objet d'adapter les règles d'urbanisme afin de permettre de faire droit à la demande de permis de construire préalablement déposée par Monsieur P. P. le 9 décembre 2004.

En second lieu, au titre des vices propres à l'arrêté du 28 juillet 2005, les sociétés requérantes invoquaient une pluralité de moyens :

• Sur le plan procédural et formel (légalité externe et composition du dossier) : Elles soutenaient d'abord la violation de l'article 4 de l'Ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, estimant que le permis de construire aurait dû être précédé d'un accord préalable dès lors que l'édifice comportait non seulement des logements mais également des bureaux. Elles ajoutaient que si un tel accord préalable avait existé avant le 9 décembre 2004, il aurait été nécessairement illégal puisque le pétitionnaire n'était pas propriétaire du terrain (qui appartenait encore au domaine public) et que l'Ordonnance du 10 mai 2005 n'existait pas encore. Ensuite, sur le fondement de l'article 3 de la même Ordonnance n° 3647, elles reprochaient au dossier de demande, tel que complété le 18 février 2005, de ne pas comporter d'acte notarié attestant de la qualité de propriétaire du demandeur. En outre, elles déduisaient des nombreuses conditions assortissant le permis que ce dernier avait été délivré au vu d'un dossier incomplet.
• Sur le plan substantiel (légalité interne et règles d'urbanisme) : Les requérantes faisaient valoir que le permis ne pouvait légalement reposer sur l'Ordonnance du 10 mai 2005, intervenue postérieurement à la demande. Elles invoquaient également une violation de l'article 8 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, qui impose le maintien du caractère actuel des zones vertes constituées par des parcs et jardins publics. Elles arguaient par ailleurs d'une méconnaissance de l'article 15 de l'Ordonnance n° 3647 relatif au nombre minimum d'emplacements de stationnement à aménager. Enfin, elles soutenaient qu'il ne ressortait pas de l'arrêté attaqué que le projet respectait le plafond de 30 % de surface de plancher affectée aux bureaux dans l'îlot n° 2 de la zone 4, fixé par l'Ordonnance du 10 mai 2005.
• Sur le plan du droit au procès équitable et de l'instruction : Déplorant le refus du Ministre d'État de communiquer à leur avocat les pièces essentielles du dossier malgré une demande du 6 février 2006, les requérantes soutenaient qu'une simple consultation sur place ne suffisait pas à garantir le droit à un recours effectif protégé par les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elles sollicitaient en conséquence que le Tribunal Suprême enjoigne au Ministre d'État de procéder à cette communication et se réservaient le droit de produire de nouveaux moyens après examen des pièces.

Le déroulement de l'instance a été marqué par l'intervention volontaire, enregistrée le 10 mai 2006, du syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Porto Bello », situé 11, avenue du Président J. F. Kennedy à Monaco, représenté par son syndic en exercice, Monsieur A. V., dûment habilité par une assemblée générale extraordinaire du 6 février 2006. Cette intervention accessoire tendait aux mêmes fins d'annulation que la requête principale et s'appuyait sur des moyens identiques.

Dans sa contre-requête enregistrée le 2 juin 2006, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête principale ainsi que de l'intervention, en réfutant point par point les griefs des requérantes :

• Sur l'accord préalable, il opposait que l'immeuble, comprenant sept niveaux de logements sur neuf, ne constituait pas « un immeuble à usage autre que d'habitation » au sens de la réglementation et se trouvait donc dispensé de cette formalité.
• Sur la qualité du pétitionnaire, il précisait que Monsieur P. P. agissait en vertu de la promesse d'échange signée le 16 juin 2004 avec l'administrateur des domaines.
• Sur la complétude du dossier et les réserves du permis, il invoquait l'article 8 de l'Ordonnance n° 3647 qui habilite l'administration à assortir l'autorisation de conditions, ce qui ne démontre nullement l'incomplétude du dossier initial.
• Sur les règles de fond, il soutenait que l'espace vert situé sous la bretelle de la Poterie n'avait pas la nature d'un jardin public protégé par l'article 8 de l'Ordonnance-loi n° 674 ; que les parkings ne devaient pas obligatoirement être réalisés sur l'assiette foncière même du projet et que le respect de cette prescription ferait l'objet d'une vérification lors du récolement des travaux ; et que la surface de bureaux n'atteignait que 15 %, soit la moitié du plafond autorisé de 30 %.
• Sur le détournement de pouvoir allégué contre l'Ordonnance n° 15 du 10 mai 2005, le Ministre d'État défendait la légalité du texte en faisant valoir l'intérêt général s'attachant à l'opération d'échange, laquelle mettait à la charge du promoteur privé des prestations profitant aux Monégasques et aux résidents.

L'instruction de l'affaire a toutefois connu un tournant décisif au cours de l'été 2006. Dans leur mémoire en réplique conjoint enregistré le 7 juillet 2006, les sociétés requérantes et le syndicat des copropriétaires intervenant ont soulevé un moyen nouveau, tiré d'un événement juridique survenu en cours d'instance : par une décision rendue au mois de juin 2006 (mentionnée à la date du 14 juin 2006 dans les écritures des requérantes, mais rectifiée à sa date exacte du 12 juin 2006 dans les motifs du Tribunal Suprême), la Haute Juridiction monégasque avait purement et simplement annulé l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005. Les requérantes en déduisaient que cet acte réglementaire, disparu rétroactivement de l'ordonnancement juridique, ne pouvait plus servir de base légale à l'arrêté du 28 juillet 2005, et que l'Ordonnance souveraine n° 15630 du 13 janvier 2003, remise en vigueur par l'effet de cette annulation, ne permettait pas d'autoriser légalement la construction litigieuse.

En défense, dans sa duplique enregistrée le 9 août 2006, le Ministre d'État tentait de sauver l'autorisation de construire en opérant une substitution de base réglementaire ou, à tout le moins, une lecture neutralisante de l'annulation intervenue. Il soutenait que si l'Ordonnance du 13 janvier 2003, redevenue applicable par suite de l'annulation de celle du 10 mai 2005, ne comportait certes pas de dispositions spécifiques applicables à l'îlot n° 2 (bretelle de la Poterie et jardin attenant), il n'en résultait pas pour autant que le projet autorisé par le permis attaqué fût juridiquement impossible sur le fondement de ce texte antérieur.

Il convient enfin de relever, au titre des incidents procéduraux, que les quatre sociétés requérantes avaient parallèlement introduit une requête en référé tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté du 28 juillet 2005, demande qui a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 16 août 2006. L'affaire au fond a ensuite été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 6 octobre 2006, à l'audience publique du 4 décembre 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au terme des échanges contradictoires et de l'évolution du contexte juridique en cours d'instance, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, devait répondre à deux questions de droit distinctes, l'une d'ordre procédural, l'autre touchant au fond du droit administratif et du contentieux de l'urbanisme.

La première question, préalable, concernait la recevabilité de l'intervention volontaire formée par un groupement de voisins : un syndicat de copropriétaires d'un immeuble riverain justifie-t-il d'un intérêt lui donnant qualité pour intervenir volontairement au soutien d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un arrêté ministériel délivrant une autorisation de construire ?

La seconde question, centrale pour l'issue du litige, portait sur les conséquences de l'annulation contentieuse d'un règlement d'urbanisme sur les actes individuels pris pour son application : quel est l'effet de l'annulation pour excès de pouvoir d'une ordonnance souveraine portant règlement particulier d'urbanisme sur la légalité d'un arrêté ministériel d'autorisation de construire délivré postérieurement, lorsque les dispositions réglementaires annulées avaient été spécialement édictées pour rendre possible ladite construction, et l'administration peut-elle utilement invoquer le maintien en vigueur du règlement antérieur pour préserver la validité du permis ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande économie de moyens et une rigueur déductive qui le conduisent à trancher le litige sur le seul terrain des conséquences de sa propre jurisprudence antérieure, sans qu'il lui soit besoin d'examiner la multitude des autres griefs (vices de procédure, composition du dossier, violation des règles de fond sur les parkings ou les espaces verts, injonction de communication de pièces) soulevés par les requérantes.

1. Sur la recevabilité de l'intervention volontaire

En premier lieu, le Tribunal Suprême examine la recevabilité de l'intervention présentée par le syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Porto Bello », situé 11, avenue du Président J. F. Kennedy. Par une motivation concise mais dépourvue d'ambiguïté, la Haute Juridiction relève : « Considérant que ce syndicat a intérêt à l'annulation de l'arrêté et de la décision attaqués ; qu'ainsi son intervention est recevable ».

Bien que le considérant ne détaille pas la configuration topographique des lieux, le sommaire officiel de la décision éclaire la portée exacte de cette affirmation en qualifiant la copropriété d'« immeuble riverain ». En matière de contentieux de l'urbanisme, la proximité géographique immédiate (la riveraineté) fait présumer l'existence d'un intérêt à agir — et, à plus forte raison, d'un intérêt à intervenir au soutien d'une requête principale déjà formée — à l'encontre d'une autorisation de construire susceptible d'affecter les conditions de jouissance, la vue, l'ensoleillement ou l'environnement urbain de l'immeuble voisin. Le syndicat des copropriétaires, légalement habilité par son assemblée générale extraordinaire à agir en justice pour la défense des parties communes et des intérêts collectifs des copropriétaires, voit ainsi son intervention pleinement admise.

2. Sur l'annulation par voie de conséquence des décisions attaquées

En second lieu, abordant la légalité de l'arrêté du 28 juillet 2005 et de la décision de rejet du recours gracieux du 25 janvier 2006, le Tribunal Suprême fonde l'intégralité de sa censure sur un unique considérant de principe, articulé en trois temps logiques :

1. Le constat de l'annulation préalable de l'acte réglementaire : Le Tribunal rappelle tout d'abord que, « par décision en date du 12 juin 2006, le Tribunal Suprême a annulé l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule ». En vertu de l'effet erga omnes et rétroactif attaché aux décisions d'annulation pour excès de pouvoir, cette ordonnance souveraine est réputée n'être jamais intervenue.
2. La caractérisation du lien fonctionnel et téléologique entre les deux actes : C'est ici que réside le cœur de la motivation de l'assemblée plénière. Le juge ne se contente pas de relever un rapport formel de base légale entre le règlement et l'acte individuel ; il met en évidence un rapport substantiel et finaliste en jugeant « que les dispositions de cette ordonnance qui ont créé dans la zone 4 un îlot n° 2 ont été spécialement édictées pour rendre possible la construction autorisée par l'arrêté du 28 juillet 2005 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement la défense du Ministre d'État présentée en duplique. L'administration prétendait en effet que l'Ordonnance antérieure n° 15630 du 13 janvier 2003, remise en vigueur par l'annulation de celle du 10 mai 2005, n'interdisait pas nécessairement le projet. En affirmant au contraire que les dispositions de l'Ordonnance de 2005 avaient été spécialement édictées pour rendre possible la construction, le juge souverain constate que, sans cette modification réglementaire sur mesure, le projet immobilier tel qu'autorisé ne pouvait légalement voir le jour sous l'empire de la réglementation antérieure de 2003.
3. La déduction mécanique de l'annulation par voie de conséquence : Dès lors que cette dépendance absolue est établie, la conclusion s'impose d'elle-même : « que, dès lors, compte tenu de ce lien, leur annulation entraîne, par voie de conséquence, celle dudit arrêté et de la décision du 25 janvier 2006 rejetant le recours gracieux dont il a fait l'objet ». L'annulation de l'acte-condition ou de l'acte réglementaire conditionnant l'édiction de l'acte individuel provoque, par un effet d'entraînement automatique, la chute de l'autorisation de construire ainsi que de la décision confirmative née du rejet du recours gracieux.

Succombant dans ses prétentions, l'État de Monaco se voit condamné aux entiers dépens de l'instance.