Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27321

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27321 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et, plus particulièrement, du régime juridique entourant la délivrance et le renouvellement du certificat de domicile. Ce document administratif revêt une importance capitale pour ses titulaires, dans la mesure où il atteste de la résidence effective sur le territoire monégasque au regard des règles bilatérales de fiscalité.

En l'espèce, le requérant, M. J-P. N., avait obtenu un certificat de domicile délivré pour la première fois par les autorités monégasques le 4 septembre 1973. Ce certificat avait fait l'objet de renouvellements successifs, par périodes triennales conformément aux stipulations conventionnelles en vigueur, et ce de manière ininterrompue jusqu'à l'échéance du 4 septembre 2006. M. J-P. N. faisait valoir une ancienneté de présence particulièrement marquée en Principauté, affirmant y résider depuis l'année 1961 avec son épouse. Il exposait également que ses enfants étaient nés à Monaco, qu'ils y résidaient et y exerçaient leur activité professionnelle. Sur le plan personnel, le requérant soutenait avoir toujours travaillé à Monaco et être fortement impliqué dans la vie sociale et associative monégasque.

Toutefois, l'examen de sa situation matérielle et patrimoniale par l'administration monégasque a mis en lumière plusieurs éléments factuels déterminants intervenus au cours de la dernière période triennale précédant sa demande de renouvellement :

• Sur le plan immobilier et locatif à Monaco, l'adresse déclarée par M. J-P. N. au soutien de sa demande de renouvellement correspondait, selon le fichier des baux des services fiscaux, à un local composé de deux pièces. Ce bien avait fait l'objet d'un contrat de bail initialement conclu le 16 mars 2001 par sa seule épouse, avec pour destination contractuelle l'exercice par cette dernière de son activité professionnelle d'orthophoniste. Un premier avenant en date du 22 septembre 2004 avait étendu le bénéfice de ce bail à M. J-P. N. (l'administration soutenant dans ses écritures que cet avenant n'avait pas modifié la destination des locaux, tandis que le Tribunal relèvera dans ses motifs un usage professionnel et mixte résultant de ces actes). Postérieurement au refus administratif, le 21 février 2007, les époux ont par ailleurs conclu un nouveau bail faisant état d'un usage mixte de l'appartement.
• Parallèlement, sur le territoire de la République française voisine, M. J-P. N. et son épouse avaient acquis en commun, le 10 août 2004, la propriété d'un appartement de trois pièces à usage d'habitation situé dans la commune d'Eze-sur-Mer, dans le département des Alpes-Maritimes. Cet appartement présentait des dimensions plus importantes que le local loué en Principauté. En outre, les relevés fournis par l'administration démontraient que la consommation d'électricité enregistrée dans l'appartement français d'Eze-sur-Mer était nettement supérieure à celle constatée dans le local monégasque.
• Sur le plan professionnel, il ressortait du permis de travail versé aux débats que M. J-P. N. n'était employé en qualité de surveillant de la copropriété de l'immeuble « Park Palace » à Monaco que depuis le mois de mars 2004, après avoir exploité durant plusieurs années un bar situé sur la commune française limitrophe de Beausoleil.

À l'approche de l'expiration de son titre le 4 septembre 2006, M. J-P. N. a sollicité auprès de l'administration monégasque le renouvellement de son certificat de domicile. Par une décision administrative individuelle matérialisée par une lettre du 11 octobre 2006, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, au motif que l'intéressé n'avait pas maintenu sa résidence de manière effective et continue en Principauté.

Contestant cette appréciation, M. J-P. N. a formé un recours administratif préalable de nature gracieuse le 7 décembre 2006. Par une décision expresse du 9 février 2007, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux et confirmé le refus de renouvellement du certificat de domicile. Notons enfin que la situation de l'épouse du requérant avait parallèlement donné lieu à un contentieux similaire devant la haute juridiction monégasque, ayant abouti à une décision de rejet rendue le 19 mars 2007 (req. n° 2006/8, Nivet), par laquelle le Tribunal Suprême avait jugé que l'intéressée n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête introductive d'instance enregistrée au greffe général le 6 avril 2007, M. J-P. N. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il demandait à la juridiction d'annuler la décision du Ministre d'État du 9 février 2007 confirmant le rejet initial du 11 octobre 2006. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 juin 2007, une réplique du requérant enregistrée le 16 juillet 2007, et une duplique de l'administration enregistrée le 13 août 2007, avant le renvoi de l'affaire à l'audience du 4 février 2008 par ordonnance présidentielle du 21 novembre 2007.

Les prétentions et moyens développés par le requérant se sont articulés en deux temps procéduraux distincts, ce qui aura une incidence directe sur leur recevabilité :

1. Dans sa requête initiale, M. J-P. N. a exclusivement soulevé des moyens de légalité interne et présenté une demande subsidiaire avant dire droit :

   • Au titre de la légalité interne, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, les éléments de preuve produits établissaient la réalité de sa résidence en Principauté, où se situait le centre de ses intérêts tant professionnels que familiaux (naissance, résidence et travail de ses enfants à Monaco, implication dans la vie sociale et associative). Il reprochait également à l'administration de s'être fondée sur les résultats d'une enquête administrative antérieure (un rapport de la Sûreté publique) qui ne lui avait pas été communiquée. Selon le requérant, ce défaut de communication l'avait empêché d'assurer pleinement sa défense et d'apporter la preuve de sa résidence — dont il reconnaissait par ailleurs que la charge lui incombait — dès lors que l'administration lui opposait par avance les conclusions de cette enquête.
   • À titre subsidiaire, il sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne toute mesure d'instruction sous la forme d'une enquête complémentaire et contradictoire, incluant notamment la communication officielle de l'enquête administrative litigieuse.

2. Dans son mémoire en réplique du 16 juillet 2007, M. J-P. N. a maintenu ses conclusions tout en réorganisant et en complétant son argumentation :

   • Au titre de la légalité externe (moyen nouveau), il soutenait pour la première fois que la décision de rejet était illégale faute pour l'administration de l'avoir préalablement mis en demeure de justifier de sa résidence effective sur le territoire, en violation des stipulations de l'article 22, paragraphe 3, alinéa 2, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963.
   • Au titre de la légalité interne, il invoquait une violation du principe du contradictoire (défaut d'offre de rapporter la preuve de sa résidence ou de contester le rapport de la Sûreté publique non communiqué). Il rappelait que l'appréciation de la résidence habituelle est une question de pur fait devant être examinée au vu d'un faisceau d'indices précis et concordants. Il faisait valoir que le nouveau bail de février 2007 n'était qu'une nécessaire adaptation contractuelle avec son bailleur, et déplorait que l'administration ait fondé sa décision sur des pièces concernant uniquement son épouse sans produire d'élément de preuve le visant personnellement.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête, tant au principal qu'au subsidiaire, en opposant une argumentation structurée autour des règles de preuve et de procédure contentieuse :

• Sur l'irrecevabilité et le mal-fondé du moyen de légalité externe : dans sa duplique, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du moyen pris de la violation de l'article 22, paragraphe 3, alinéa 2, de la Convention de 1963, aucun moyen de légalité externe n'ayant été soulevé dans le délai de recours contentieux. Au surplus, il faisait valoir que ce moyen était infondé au fond, ladite disposition ne s'appliquant expressément qu'à l'initiative de l'administration fiscale française lorsqu'elle éprouve un doute sur le domicile du titulaire d'un certificat en cours de validité, et non lors de l'instruction par Monaco d'une demande de renouvellement d'un certificat arrivé à expiration (laquelle relève exclusivement de l'alinéa 1er du même paragraphe).
• Sur la charge de la preuve et la légalité interne : l'administration rappelait qu'en vertu de l'article 22, paragraphe 3, alinéa 1er, de la Convention de 1963, la charge de la preuve de la résidence à Monaco incombe exclusivement au détenteur du certificat qui en sollicite le renouvellement. Faute pour M. J-P. N. d'avoir apporté cette preuve lors de sa demande initiale ou de son recours gracieux, sa critique relative à la non-communication de l'enquête administrative était privée de toute portée.
• Sur l'appréciation des faits : le Ministre d'État soutenait que seule la résidence habituelle sur le territoire monégasque détermine la délivrance ou le refus du certificat, rendant inopérantes les considérations familiales, professionnelles ou associatives, ainsi que les relevés bancaires et témoignages attestant simplement que le couple était honorablement connu et effectuait des achats à Monaco. L'administration opposait la propriété de l'appartement de trois pièces à Eze-sur-Mer depuis août 2004 au local monégasque de deux pièces loué en 2001 pour l'activité d'orthophoniste de l'épouse, en soulignant que le bail mixte du 21 février 2007 était inopérant car postérieur à la décision attaquée. Enfin, M. J-P. N. n'ayant jamais prétendu avoir un domicile distinct de celui de son épouse, les indices retenus par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 mars 2007 concernant Mme N. étaient pleinement transposables pour démontrer l'absence d'erreur manifeste d'appréciation et d'inexactitude matérielle des faits.
• Sur la demande de mesure d'instruction : le Ministre d'État concluait au caractère inopérant de ces conclusions subsidiaires, dès lors qu'il était déjà démontré au dossier que la décision ne reposait pas sur des faits matériellement inexacts.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à trancher une double problématique, à la fois processuelle et substantielle, classique en droit du contentieux administratif mais appliquée ici au régime spécifique du droit fiscal conventionnel franco-monégasque :

1. Sur le plan de la procédure contentieuse administrativo-monégasque : Un requérant qui n'a soulevé dans sa requête introductive d'instance que des moyens touchant à la légalité interne d'un acte administratif individuel est-il recevable à invoquer pour la première fois dans son mémoire en réplique, après l'expiration du délai de recours, un moyen tiré de l'illégalité externe de cet acte (en l'occurrence un vice de procédure tiré du défaut de mise en demeure préalable) ? Par ailleurs, à quelles conditions le juge administratif doit-il faire droit à une demande subsidiaire de mesure d'instruction ?
2. Sur le fond du droit (application de l'article 22, § 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963) : Sur qui pèse la charge de la preuve de la résidence lors d'une demande de renouvellement d'un certificat de domicile, et selon quelle méthode et quels critères matériels l'administration monégasque — sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir — doit-elle apprécier la condition de maintien d'une résidence habituelle, effective et continue en Principauté lorsque le demandeur dispose simultanément d'attaches personnelles à Monaco et d'un bien immobilier d'habitation en France ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de M. J-P. N., l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux et concis, structuré en deux mouvements répondant respectivement aux griefs de forme et de fond.

1. L'irrecevabilité du moyen de légalité externe par application de la théorie des causes juridiques

Le Tribunal Suprême examine en premier lieu la recevabilité du moyen soulevé par M. J-P. N. dans son mémoire en réplique enregistré le 16 juillet 2007, par lequel il reprochait à l'administration une illégalité externe tenant à l'absence de mise en demeure préalable de justifier de sa résidence (violation alléguée de l'article 22, § 3, alinéa 2, de la Convention du 18 mai 1963).

Le juge administratif monégasque écarte ce moyen sans l'examiner au fond, en jugeant qu'il « repose sur une cause juridique distincte de celle développée dans la requête introductive d'instance ; qu'il est nouveau, tardif et donc irrecevable ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la distinction fondamentale entre les deux causes juridiques du recours pour excès de pouvoir : la légalité externe (compétence, forme, procédure) et la légalité interne (violation de la loi, motifs de fait et de droit, détournement de pouvoir). La requête initiale du 6 avril 2007 n'ayant développé que des moyens de légalité interne (erreur manifeste d'appréciation et critique des motifs de fait), le débat contentieux s'est trouvé cristallisé sur cette seule cause juridique à l'expiration du délai de recours. Le moyen de procédure présenté en réplique procédant d'une cause juridique distincte, il se heurte à une forclusion radicale. On observera que cette solution procédurale dispense le Tribunal de se prononcer sur l'argumentation subsidiaire du Ministre d'État concernant le champ d'application respectif des alinéas 1 et 2 de l'article 22, paragraphe 3, de la Convention.

2. La validation de la légalité interne du refus au regard de la charge de la preuve et de la méthode du faisceau d'indices

S'agissant de la légalité interne de la décision du 9 février 2007, le raisonnement du Tribunal Suprême procède par étapes syllogistiques :

• La détermination de la charge de la preuve : Le Tribunal cite expressément les termes du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 : « la validité du certificat de domicile sera désormais limitée à trois ans. Il appartiendra à chaque détenteur d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Le juge en déduit un principe directeur clair : « il résulte de ces stipulations que la charge de la preuve incombe au demandeur ». Cette affirmation neutralise implicitement mais nécessairement les griefs du requérant relatifs au défaut de communication de l'enquête administrative antérieure ou au renversement allégué du fardeau probatoire : c'est à l'administré qui sollicite le renouvellement d'établir positivement la réalité de sa résidence, et non à l'administration de prouver initialement l'absence de résidence.
• La qualification juridique de la notion de résidence habituelle et la méthode d'appréciation : Le Tribunal pose en principe que « la constatation de la résidence habituelle n'est qu'une question de pur fait, qui doit être résolue au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». Le juge consacre ainsi la méthode réaliste et concrète du faisceau d'indices pour caractériser l'effectivité et la continuité de l'habitation.
• L'évaluation concrète et hiérarchisée des indices produits par les parties : Le Tribunal procède ensuite à une pesée comparative des éléments factuels du dossier, en opérant une distinction nette entre les indices inopérants (ou insuffisants) et les indices matériels déterminants :
  • D'une part, l'insuffisance des éléments subjectifs ou périphériques du requérant : Le juge relève que M. J-P. N. ne fait état que de « liens familiaux, professionnels, associatifs et de témoignages ». Or, le Tribunal juge que ces éléments « ne sont pas par eux-mêmes de nature à justifier » que l'appartement loué par son épouse à Monaco (selon le bail du 16 mars 2001 pour l'activité d'orthophoniste, étendu au requérant avec usage mixte par l'avenant du 22 septembre 2004) constitue effectivement « le siège de sa résidence habituelle ». Avoir des attaches sociales, travailler à Monaco ou y avoir sa famille ne se confond pas avec le fait matériel d'habiter dans un local donné. On notera au passage que le Tribunal ne mentionne même pas le bail du 21 février 2007 invoqué par le requérant, confirmant implicitement son caractère inopérant en raison de sa postériorité par rapport à la décision attaquée, la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de M. J-P. N. est rejetée. Les dépens seront mis à la charge de M. P. N. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 18 février 2