Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27343

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27343 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la fonction publique hospitalière monégasque et met aux prises un établissement public de santé, le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), avec l'un de ses agents, Madame A. C. da C. L'examen de la chronologie des faits révèle une trajectoire professionnelle marquée par la succession d'engagements contractuels, une nomination en qualité de stagiaire, puis une dégradation de l'état de santé consécutive à un accident du travail ayant conduit à la rupture du lien de service.

Initialement, Madame A. C. da C. a été recrutée par le Centre Hospitalier Princesse Grace sur le fondement d'un contrat à durée déterminée. Ce premier engagement, qui a débuté le 18 septembre 2003, a fait l'objet de renouvellements successifs et ininterrompus jusqu'au 4 octobre 2005. À cette date précise du 4 octobre 2005, la situation administrative de l'intéressée a évolué vers une intégration statutaire : elle a été nommée en qualité d'agent d'entretien spécialisé stagiaire, cette nomination étant assortie d'un effet rétroactif fixé au 1er octobre 2004. Poursuivant sa carrière au sein de l'établissement, Madame C. da C. a bénéficié, par une décision en date du 21 août 2006, d'une promotion au premier échelon de son grade, cette mesure prenant elle-même effet rétroactivement au 1er mars 2006.

Cependant, l'exécution normale de ses fonctions a été interrompue par un événement soudain. Le 15 mars 2006, Madame C. da C. a été victime d'un accident du travail. Cet accident a entraîné un arrêt de travail ininterrompu qui s'est prolongé durant plusieurs mois, parallèlement à des périodes d'absences antérieures relevées par l'administration hospitalière au cours des années précédentes (19 jours en 2003, 49 jours en 2004, 26 jours en 2005, outre les 283 jours d'absence comptabilisés en 2006).

L'issue de cette période d'incapacité temporaire a été déterminée par l'intervention de la Médecine du Travail. Par un avis rendu le 28 novembre 2006, le médecin du travail a constaté, d'une part, l'inaptitude définitive de Madame C. da C. à son poste actuel ainsi qu'une inaptitude générale au poste d'agent hospitalier et, d'autre part, une aptitude résiduelle strictement limitée à un poste ne comportant aucune manutention possible, tel qu'un emploi de type gardiennage.

Tirant les conséquences de cette situation médicale et statutaire, l'administration du Centre Hospitalier Princesse Grace a engagé la procédure mettant fin aux fonctions de l'agent. Par une lettre en date du 23 avril 2007, l'établissement a informé Madame C. da C. de l'avis défavorable à sa titularisation émis par la Commission paritaire compétente — laquelle avait dû se prononcer à trois reprises en ce sens, selon l'administration, faute d'avoir pu évaluer ses aptitudes en raison de ses absences répétées. Par ce même courrier du 23 avril 2007, notification lui a été faite de son licenciement, assorti d'un préavis de trente jours. Cette mesure d'éviction était expressément motivée par son inaptitude médicale et par l'impossibilité matérielle d'aménager son poste de travail ou de procéder à son reclassement au sein de l'établissement hospitalier.

Ce n'est que près de trois mois plus tard, par une lettre datée du 17 juillet 2007, que Madame C. da C. s'est manifestée auprès de la direction de l'établissement. Aux termes de cette correspondance, elle a formulé trois séries de demandes distinctes : en premier lieu, elle a réclamé le versement d'arriérés de salaires qu'elle estimait lui être dus depuis le mois de décembre 2006 ; en deuxième lieu, elle a contesté la régularité même de son licenciement, en soutenant qu'elle était nécessairement devenue un agent titulaire et devait, à ce titre, bénéficier des garanties statutaires protectrices applicables aux agents titulaires frappés d'une inaptitude définitive ; en troisième et dernier lieu, elle a sollicité sa réintégration formelle dans les effectifs du Centre Hospitalier Princesse Grace.

En réponse à cette démarche, le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris une décision par lettre du 27 juillet 2007 (notifiée le 31 juillet 2007 selon les écritures de la requérante). Cet acte administratif présentait un caractère mixte : s'il faisait droit à la réclamation pécuniaire en accordant le versement des salaires demandés, il opposait en revanche une fin de non-recevoir aux prétentions relatives à la carrière en confirmant purement et simplement le licenciement prononcé le 23 avril 2007 et en rejetant la demande de réintégration. C'est dans ce contexte que le juge administratif suprême a été saisi.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 28 septembre 2007, Madame A. C. da C. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision prise à son encontre par le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace le 27 juillet 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête de l'établissement public enregistrée le 30 novembre 2007, une réplique de la requérante déposée le 4 janvier 2008, et enfin une duplique du Centre Hospitalier enregistrée le 4 février 2008. Par ordonnance du 1er octobre 2008, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2008 et, se trouvant empêché, a désigné le Vice-Président pour assurer sa suppléance.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action contentieuse au regard des délais de recours, d'une part, et la légalité interne ainsi que procédurale de la rupture du lien de travail au regard du statut du personnel hospitalier régi par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, d'autre part.

Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique, Madame C. da C. développait une argumentation visant à démontrer tant la recevabilité de son recours que l'illégalité de son éviction :

• Sur la recevabilité : La requérante soutenait que sa lettre du 17 juillet 2007 revêtait bien la nature juridique d'un recours gracieux. Surtout, elle faisait valoir que cette missive contenait, ainsi que le reconnaissait l'établissement défendeur lui-même, une « demande distincte » tendant spécifiquement à sa réintégration. Le rejet de cette demande, matérialisé par la décision du 27 juillet 2007, lui ayant été notifié le 31 juillet 2007, elle estimait que sa requête contentieuse enregistrée au greffe général le 28 septembre 2007 respectait le délai légal de recours et était, par conséquent, pleinement recevable.
• Sur le fond et la titularisation : La thèse centrale de la requérante reposait sur la reconnaissance de sa qualité d'agent titulaire à la date de la décision attaquée. Invoquant l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace, elle affirmait qu'eu égard à l'ancienneté de ses services effectifs au sein de l'établissement (depuis septembre 2003), elle aurait dû être nommée directement agent hospitalier titulaire dès le 1er octobre 2004. Subsidiairement sur ce point, elle soutenait que le statut imposait sa titularisation au plus tard le 1er octobre 2005. En outre, elle interprétait la décision du 21 août 2006 la promouvant au 1er échelon avec effet au 1er mars 2006 comme ne pouvant s'analyser autrement que comme une titularisation implicite mais certaine dans un emploi permanent. Elle ajoutait que les absences qui lui étaient reprochées reposaient toutes sur une justification médicale et ne pouvaient légalement avoir pour effet de retarder sa titularisation.
• Sur le régime de l'inaptitude et du licenciement : Se prévalant de cette qualité d'agent titulaire, Madame C. da C. soutenait que l'appréciation de son inaptitude physique échappait à la compétence de la Médecine du Travail pour relever exclusivement de la « commission médicale » instituée par les articles 36 et 41 du statut de 1982. Dès lors, elle estimait qu'elle ne pouvait légalement faire l'objet d'un licenciement, mais seulement, le cas échéant et après avis de ladite commission médicale, d'une mesure de mise en disponibilité dans les conditions fixées par l'article 42 du statut. Enfin, elle rappelait que les articles 84 et 85 du statut de 1982 limitent les hypothèses de licenciement d'un titulaire aux seuls cas de suppression d'emploi ou d'insuffisance professionnelle, alors même que la qualité technique de son travail n'avait jamais été remise en cause.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la forclusion et, à titre subsidiaire, le mal-fondé des moyens :

• À titre principal, sur l'irrecevabilité : L'établissement public rappelait que la requérante disposait d'un délai impératif de deux mois pour former, à l'encontre de la décision initiale de licenciement du 23 avril 2007, soit un recours gracieux, soit un recours contentieux. Dans sa contre-requête, il soutenait initialement que la lettre du 17 juillet 2007 ne constituait pas un véritable recours gracieux et que la décision du 27 juillet 2007 était purement confirmative du licenciement du 23 avril 2007. Affinant son argumentation dans sa duplique, le CHPG soulignait que la réclamation du 17 juillet 2007 était, en toute hypothèse, postérieure de plus de deux mois à la lettre de licenciement du 23 avril 2007, et ajoutait que la requête du 28 septembre 2007 était elle-même postérieure de plus de deux mois à la lettre du directeur du 27 juillet 2007.
• À titre subsidiaire, sur le fond : Le Centre Hospitalier contestait toute acquisition de plein droit de la qualité de titulaire. Il faisait valoir qu'en vertu de l'article 20 du statut de 1982, une décision expresse de titularisation émanant du directeur est indispensable, l'expiration de la durée normale du stage ne suffisant pas. De plus, s'appuyant sur l'article 19 du même statut, il précisait que les périodes d'absence pour maladie ou maternité ne sont pas comptabilisées comme temps de stage. Compte tenu du volume important des absences de l'agent entre 2003 et 2006, la durée de son stage avait été légalement prolongée afin de permettre la vérification de ses aptitudes, ce qui avait conduit la commission paritaire à émettre par trois fois un avis défavorable. Ayant ainsi conservé la qualité juridique de stagiaire, l'intéressée ne pouvait revendiquer le bénéfice des articles 36, 41 et 42 du statut réservés aux titulaires. Enfin, l'établissement relevait que la requérante ne contestait ni la réalité de l'inaptitude physique constatée par la Médecine du Travail, ni l'impossibilité d'aménager son poste ou de la reclasser.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration procédurale du litige obligeait le Tribunal Suprême à démêler l'écheveau des actes administratifs successifs (la décision de licenciement du 23 avril 2007 et la décision du 27 juillet 2007 portant refus de réintégration) au regard des règles régissant les délais de recours contentieux et les exceptions d'illégalité. Le problème juridique soumis à la haute juridiction administrative monégasque se décomposait ainsi en deux questions étroitement imbriquées :

En premier lieu, un recours gracieux formé après l'expiration du délai légal de deux mois suivant la notification d'une décision administrative individuelle de licenciement est-il susceptible de conserver et de proroger le délai du recours contentieux à l'encontre de cette décision initiale ?

En second lieu, lorsqu'une décision administrative à caractère non réglementaire (telle qu'un licenciement) est devenue définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours contentieux, le destinataire de cet acte est-il recevable à demander l'annulation d'une décision ultérieure lui refusant sa réintégration, en se fondant exclusivement sur l'illégalité alléguée de la décision initiale de licenciement, sans invoquer aucun vice propre à l'encontre de la décision de refus de réintégration ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige sans avoir à examiner le fond du droit de la fonction publique hospitalière (c'est-à-dire la question pourtant longuement débattue de la titularisation de l'agent au regard de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982), le Tribunal Suprême opère une distinction analytique rigoureuse entre les deux actes administratifs en cause : la décision initiale de licenciement du 23 avril 2007, d'une part, et la décision subséquente de refus de réintégration du 27 juillet 2007, d'autre part. Bien que la requête initiale ne visât formellement que l'annulation de la décision du 27 juillet 2007, le juge administratif requalifie implicitement mais nécessairement la portée des conclusions de la requérante pour examiner successivement le sort contentieux des deux décisions.

1. L'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions dirigées contre la décision de licenciement du 23 avril 2007

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine la recevabilité de la contestation de l'acte originel d'éviction. Pour ce faire, il rappelle le cadre normatif gouvernant la procédure devant lui, tel qu'il résulte de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (étant observé que le texte du premier considérant mentionne par suite d'une simple erreur matérielle de plume « l'Ordonnance n° 2.884 », alors que les visas et le dernier considérant visent exactement l'Ordonnance n° 2.984).

Le juge combine deux dispositions fondamentales de cette ordonnance :

• D'une part, l'article 13, qui fixe le délai de droit commun du recours contentieux à deux mois à compter, selon la nature de l'acte, de sa notification, de sa signification ou de sa publication.
• D'autre part, l'article 15, qui régit l'articulation entre le recours administratif préalable et le recours juridictionnel en disposant que « le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, à condition qu'il soit formé dans le délai de ce dernier ».

Appliquant cette règle de computation aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême constate que la décision de licenciement date du 23 avril 2007. Or, le recours gracieux de Madame C. da C. n'a été formé que par lettre du 17 juillet 2007, soit près de trois mois plus tard, et donc manifestement après l'expiration du délai impératif de deux mois prescrit par les articles 13 et 15 combinés. La conséquence juridique s'impose avec la rigueur mécanique propre aux délais de forclusion : le recours gracieux, étant lui-même tardif, n'a pu produire aucun effet conservatoire ou prorogatoire sur le délai du recours contentieux. Dès lors, les conclusions tendant à l'annulation de la décision de licenciement du 23 avril 2007 sont déclarées tardives et, par suite, frappées d'irrecevabilité.

2. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision de refus de réintégration du 27 juillet 2007 faute de vice propre

Dans un second temps, le Tribunal Suprême se penche sur la décision du 27 juillet 2007, en tant qu'elle rejette la demande de réintégration de la requérante. On se souvient que Madame C. da C. tentait de contourner l'écueil de la tardiveté frappant le licenciement en présentant sa demande de réintégration du 17 juillet 2007 comme une « demande distincte » ayant donné naissance à une décision nouvelle le 27 juillet 2007, attaquée dans le délai de deux mois (le 28 septembre 2007, compte tenu d'une notification intervenue le 31 juillet 2007).

Le Tribunal Suprême ne rejette pas cette seconde branche du recours sur le terrain de la tardiveté directe de la requête par rapport à l'acte du 27 juillet 2007, ni même en qualifiant formellement cet acte de décision purement confirmative au sens strict. Il déplace l'analyse sur le terrain de l'opérance et de la recevabilité des moyens soulevés à l'appui du recours, en mobilisant la théorie de l'exception d'illégalité des actes non réglementaires devenus définitifs et l'exigence d'un « vice propre ».

Le raisonnement syllogistique déployé par la haute juridiction dans son dernier considérant se décompose en quatre étapes logiques :

1. Constatation de la nature des moyens invoqués : Le juge relève que Madame C. da C. n'invoque, au soutien de son recours dirigé contre l'acte du 27 juillet 2007, « aucun vice propre à la décision de refus de réintégration ». Toute son argumentation juridique (qu'il s'agisse de sa prétendue titularisation automatique, de l'incompétence de la médecine du travail ou de la méconnaissance des règles sur la disponibilité) tend uniquement et « exclusivement » à démontrer l'irrégularité de la décision initiale de licenciement du 23 avril 2007.
2. Qualification de la nature juridique de l'acte initial : Le Tribunal précise que cette décision de licenciement du 23 avril 2007 « n'est pas de nature réglementaire » ; il s'agit en effet d'un acte administratif individuel.
3. Constatation du caractère définitif de l'acte initial : Faute d'avoir fait l'objet d'un recours administratif ou contentieux dans le délai légal de deux mois prévu par les articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, cette décision individuelle de licenciement « a acquis un caractère définitif ».
4. Déduction quant à la recevabilité : Le caractère définitif d'un acte administratif non réglementaire interdit que sa légalité soit remise en cause par la voie de l'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre un acte ultérieur qui en est la conséquence. Le Tribunal en conclut que l'irrégularité de la décision de licenciement « ne peut plus être invoquée à l'appui du recours formé contre la décision de refus de réintégration du 27 juillet 2007 ».

En l'absence de tout autre moyen articulé contre le refus de réintégration lui-même, le Tribunal Suprême juge que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 27 juillet 2007 sont, elles aussi, irrecevables.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation resserrée exclusivement axée sur les règles de la procédure administrative contentieuse, la haute juridiction prononce le rejet intégral du recours :

« Décide : La requête de Mme A. C. da C. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de Mme A. C. da C. ; Expédition de la