Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11354

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11354 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse du litige porté devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe de la planification urbaine et des opérations d'aménagement concertées entre la puissance publique et les opérateurs privés sur un territoire caractérisé par une très forte densité foncière. En l'espèce, au cours de l'année 2008, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) « E. » a été sollicitée par l'État monégasque afin de prendre en charge la réalisation d'un ensemble immobilier d'envergure dénommé « AGAVES II », situé dans le quartier ordonnancé de la Gare. Ce partenariat projeté reposait sur un mécanisme de contrepartie foncière et immobilière : la société devait édifier un ensemble de logements domaniaux destinés à être cédés à l'État, en échange de quoi elle devait bénéficier de droits à construire dans le cadre d'une autre opération immobilière baptisée « TESTIMONIO II ».

Pour mener à bien cette opération qualifiée d'intérêt général par la société requérante, cette dernière a procédé à l'acquisition de plusieurs propriétés foncières, et plus précisément de sept villas (parmi lesquelles figurent notamment la Villa Castelleretto et la Villa Andrée Renée), implantées au sein de la zone 6 du quartier de la Gare. Toutefois, la concrétisation matérielle et juridique du projet « AGAVES II » se heurtait aux dispositions urbanistiques alors en vigueur, fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 15.627 (également visée dans les motifs de la décision sous le numéro 15.626) du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de la Gare.

Une modification de cette réglementation sectorielle s'avérant indispensable, l'État a étroitement associé la S.A.M. E. en 2008 et 2009 aux travaux préparatoires de révision du texte réglementaire. Ce processus de concertation informelle a abouti à l'édiction de l'Ordonnance Souveraine n° 2.287 du 27 juillet 2009. Ce nouvel acte réglementaire a instauré une zone 6 dite « des AGAVES » et a créé, en son sein, un îlot n° 2 épousant exactement le périmètre de l'ensemble immobilier souhaité par l'État. Le dispositif réglementaire applicable à cet îlot n° 2 était assorti d'un plan parcellaire spécifique qui identifiait, d'une part, les parcelles relevant du domaine public devant être intégrées dans l'opération immobilière et, d'autre part, les parcelles de propriétés privées vouées à être rattachées au domaine public. L'ordonnance de 2009 précisait que ces transferts de propriété croisés s'opéreraient par la voie de conventions devant être conclues préalablement à la délivrance des autorisations de construire sur les terrains concernés.

Cependant, au mois d'août 2010, un revirement de la politique d'aménagement est intervenu : l'État a pris la décision d'abandonner le projet « AGAVES II » et, par voie de conséquence, de ne pas donner suite à l'accord d'échange initialement envisagé avec la S.A.M. E. Tirant les conséquences réglementaires de cet abandon opérationnel, le pouvoir exécutif a élaboré un nouveau texte modifiant derechef le statut urbanistique du secteur. Après avoir recueilli l'avis du Comité consultatif pour la construction lors de ses séances des 25 novembre et 14 décembre 2010, l'Ordonnance Souveraine n° 3.229 a été adoptée le 11 avril 2011, modifiant l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 modifiée.

Cette nouvelle réglementation de 2011 a substantiellement altéré l'économie générale du texte de 2009 sans que la S.A.M. E., pourtant demeurée propriétaire des terrains et immeubles acquis en vue de l'opération abandonnée, n'ait été consultée. En particulier, les nouvelles règles régissant l'îlot n° 2 ont substitué à la notion d'opérations « immobilières » celle d'opérations « d'aménagement » concernant l'intégration des parcelles du domaine public, tout en maintenant les prévisions de rattachement de certaines parcelles privées au domaine public ainsi que la création d'équipements publics (liaison piétonne et aire de jeux). Selon l'analyse de la société propriétaire, cette refonte réglementaire a eu pour effet de rendre le terrain d'assiette de la Villa Castelleretto inconstructible du fait de sa séparation physique d'avec les autres parcelles constructibles, et d'amputer ses droits à construire globaux — évalués à près de 42 000 m² sous l'empire du texte de 2009 — d'une surface de 4 254 m², outre 2 000 m² de surfaces situées sous le terrain naturel.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à l'abandon du projet et à la modification unilatérale du cadre réglementaire, la S.A.M. E. a déployé une stratégie contentieuse sur deux fronts distincts, illustrant la dualité des juridictions en droit monégasque. D'une part, estimant avoir subi de graves préjudices consécutifs à la rupture des engagements de l'État et à l'acquisition en pure perte de foncier sur la foi de promesses administratives, elle a saisi le Tribunal de Première Instance d'une action en responsabilité tendant à la condamnation pécuniaire de l'État ; cette instance indemnitaire demeurait pendante au jour où le juge constitutionnel et administratif a statué.

D'autre part, sur le terrain de la légalité objective, la société a formé, le 3 juin 2011, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de l'Ordonnance Souveraine n° 3.229 du 11 avril 2011. Ce recours ayant fait l'objet d'une décision explicite de rejet en date du 3 octobre 2011, la S.A.M. E. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 1er décembre 2011. Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir tant de l'Ordonnance Souveraine du 11 avril 2011 que de la décision ministérielle du 3 octobre 2011 refusant de la retirer.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante articulait une série de moyens relevant successivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte réglementaire attaqué :

Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure tiré de l'irrégularité de la consultation du Comité consultatif pour la construction, pourtant imposée par l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956. Après avoir initialement sommé l'administration de prouver la régularité de la réunion de cet organisme, elle a soutenu, dans son mémoire en réplique du 5 mars 2012 au vu des pièces produites par l'État, que des experts irrégulièrement désignés avaient siégé lors des séances. En second lieu, elle arguait d'un second vice de procédure résultant du défaut de consultation préalable de la S.A.M. E. elle-même. Elle faisait valoir qu'ayant été étroitement associée à la négociation et à l'élaboration de l'Ordonnance de 2009 et étant directement intéressée par son remplacement, le principe du parallélisme des formes et des procédures imposait à l'autorité administrative de la consulter avant de défaire le dispositif réglementaire antérieur.

Sur le terrain de la légalité interne, la société développait quatre griefs principaux :

1. Une atteinte excessive et inconstitutionnelle à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution. Elle soulignait la perte sèche et non compensée de ses droits à construire (réduction de 4 254 m² de plancher et 2 000 m² en sous-sol), l'inconstructibilité de fait frappant le foncier de la Villa Castelleretto, l'absence de tout motif d'urbanisme justifiant cette restriction, ainsi que le maintien injustifié de l'obligation de rattacher au domaine public une partie des terrains et des bâtiments des Villas Castelleretto et Andrée Renée, mesure devenue sans objet depuis l'abandon du projet « AGAVES II ».
2. Une erreur manifeste d'appréciation entachant le dispositif réglementaire et ses plans annexés. Selon la requérante, l'ordonnance a été rédigée dans la précipitation en reprenant les plans de 2009, ce qui a conduit à maintenir l'exigence de rattachements domaniaux et la création d'une nouvelle liaison piétonne et d'une aire de jeux sans supprimer les équipements existants qui devaient initialement être déplacés, et sans déterminer ni la consistance ou la localisation exactes de ces ouvrages, ni la personne appelée à en supporter la charge financière.
3. Une violation directe de la loi, et plus précisément de l'article 5 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, en ce que les plans annexés à l'ordonnance imposeraient une obligation positive de démolir les sept villas appartenant à la société, alors qu'une réglementation d'urbanisme ne saurait légalement prescrire une obligation de faire.
4. Enfin, un détournement de pouvoir, l'acte réglementaire n'ayant pas été édicté pour répondre à une préoccupation d'aménagement urbain, mais dans l'unique but de tirer les conséquences de la décision politique et financière de l'État d'abandonner l'opération « AGAVES II ».

En défense, par une contre-requête enregistrée le 6 février 2012 et un mémoire en duplique du 5 avril 2012, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur la forme, il produisait les procès-verbaux des séances du Comité consultatif pour la construction des 25 novembre et 14 décembre 2010 attestant d'un avis favorable voté à l'unanimité, en précisant que les fonctionnaires mentionnés comme ayant « assisté » aux séances n'étaient nullement des experts au sens de l'Ordonnance de 1956 et n'avaient pas pris part aux délibérations. Il opposait par ailleurs l'absence de tout fondement textuel ou jurisprudentiel imposant la consultation d'une personne privée, seules les consultations du Comité précité et du Conseil communal étant légalement requises.

Sur le fond, le Ministre d'État soutenait que les modifications purement rédactionnelles de l'Ordonnance n° 3.229 n'avaient pas affecté le droit de propriété de la requérante, laquelle ne détenait aucune autorisation de construire et ne pouvait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme, tout en conservant la pleine propriété de ses biens et la faculté d'y mener des opérations d'aménagement. Il écartait l'erreur manifeste d'appréciation en affirmant que les aménagements accessoires conservaient leur utilité propre et ne seraient évidemment pas à la charge de la société. Quant à la prétendue obligation de démolir, il la jugeait inopérante et dépourvue de sérieux, rappelant le principe constant selon lequel un règlement d'urbanisme ne comporte jamais d'obligation de faire. Enfin, il contestait tout détournement de pouvoir, faisant valoir que même à supposer que le texte fût motivé par l'abandon du projet « AGAVES II », une telle circonstance ne suffirait pas à caractériser une illégalité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait la question fondamentale de l'étendue et des limites du pouvoir réglementaire de l'État en matière de planification urbaine lorsqu'il décide de modifier un règlement d'urbanisme à la suite de l'abandon d'un projet immobilier concerté avec un opérateur privé.

De manière analytique, la haute juridiction devait résoudre quatre problèmes juridiques distincts :

1. Sur le plan procédural, la participation informelle d'une personne privée à l'élaboration d'un règlement d'urbanisme initial crée-t-elle, en vertu du principe du parallélisme des formes ou d'un principe général du droit, une obligation pour l'administration de consulter à nouveau cette personne avant de modifier ledit règlement, et la simple présence matérielle de fonctionnaires lors de la réunion d'un organe consultatif obligatoire vicie-t-elle la délibération de ce dernier ?
2. Au regard de la protection constitutionnelle du droit de propriété, la modification d'un règlement particulier d'urbanisme qui réduit la constructibilité théorique de parcelles privées acquises en vue d'un projet abandonné par l'État porte-t-elle une atteinte illégale au droit de propriété du détenteur du foncier, alors même que ce dernier n'est titulaire d'aucune autorisation de construire ?
3. Quelle est la nature juridique exacte des prescriptions contenues dans un règlement d'urbanisme et ses plans annexés : peuvent-elles légalement imposer à un propriétaire privé une obligation positive de faire, telle que la démolition d'immeubles existants, et quel degré d'imprécision technique dans ces plans est susceptible d'entraîner l'annulation du texte pour erreur manifeste d'appréciation ?
4. Enfin, l'édiction d'une réglementation d'urbanisme motivée par l'abandon par la puissance publique d'un projet d'aménagement spécifique est-elle constitutive d'un détournement de pouvoir comme étant étrangère à toute préoccupation d'urbanisme ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et classique distinguant la légalité externe de la légalité interne, tout en posant, dans un considérant liminaire, le cadre factuel non contesté du litige : la juridiction prend acte de ce que la S.A.M. E. a bien été associée en 2008 et 2009 à la préparation de l'Ordonnance du 27 juillet 2009 dans le cadre du projet « AGAVES II », et relève que le Ministre d'État ne conteste nullement que la nouvelle modification opérée par l'Ordonnance attaquée du 11 avril 2011 soit directement liée à l'abandon par l'État dudit projet.

1. L'examen de la légalité externe : une approche stricte et textuelle des procédures consultatives

Concernant la régularité de la consultation du Comité consultatif pour la construction, le Tribunal Suprême exerce un contrôle normal et minutieux des pièces du dossier, à savoir les procès-verbaux des séances des 25 novembre et 14 décembre 2010. Rappelant l'exigence posée par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956, le juge opère une distinction juridique essentielle quant au statut des personnes présentes lors des réunions. Il constate que le Comité ne s'est adjoint aucun « expert » au sens technique de l'article 2 de l'Ordonnance de 1956. Surtout, s'agissant des fonctionnaires dont les procès-verbaux mentionnaient qu'ils « assistaient » aux séances, le Tribunal relève qu'il ne ressort aucunement des pièces que ces agents publics aient participé, « fût-ce à titre consultatif, aux délibérations du Comité ». En distinguant ainsi la simple présence physique ou l'assistance administrative de la participation active au délibéré ou à la prise de parole consultative, et après avoir vérifié la conformité de la composition de l'organe ainsi que l'identité entre le projet soumis et le texte adopté, le juge conclut à la parfaite régularité de la consultation.

S'agissant du défaut de consultation de la société requérante, le Tribunal Suprême livre un attendu de principe d'une grande netteté. Visant les textes applicables en la matière — l'article 1er-7° de l'Ordonnance n° 1.349 du 30 juin 1956, l'article 5 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 (que l'arrêt mentionne par erreur matérielle de plume comme datant de 1974 dans les motifs, après l'avoir correctement datée de 1959 dans les visas) et la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale —, la haute juridiction rappelle que la procédure d'élaboration ou de modification d'une ordonnance souveraine régissant un quartier ordonnancé n'impose légalement que deux consultations : celle du Comité consultatif pour la construction et celle du Conseil communal. Le juge en déduit qu'en l'absence de texte imposant la consultation de personnes privées avant l'édiction d'une norme d'urbanisme, « aucun principe général du droit n'impose la consultation de personnes privées qui avaient été consultées préalablement à une modification antérieure ». Par cette motivation, le Tribunal Suprême refuse d'étendre la règle du parallélisme des procédures aux consultations facultatives ou aux négociations informelles menées antérieurement avec des administrés : une pratique administrative bienveillante ou concertée lors de l'élaboration d'un acte réglementaire ne saurait se muer en une formalité substantielle contraignante lors de sa modification ou de son abrogation.

2. L'examen de la légalité interne : la réaffirmation de la nature objective de la règle d'urbanisme et la dissociation des contentieux

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême sur la légalité interne constitue le cœur doctrinal de la décision, articulé autour de quatre axes majeurs.

En premier lieu, pour écarter le grief tiré de la violation du droit de propriété, le juge administratif opère une séparation rigoureuse entre le statut de la propriété foncière et les simples expectatives de constructibilité. Il relève d'emblée qu'à la date de l'ordonnance attaquée, la société « n'était titulaire d'aucune autorisation de construire » sur ses parcelles, ce qui exclut l'existence de tout droit acquis à réaliser un volume déterminé de construction. Analysant ensuite les effets juridiques propres de l'acte réglementaire, le Tribunal constate que la société demeure pleinement propriétaire de ses terrains et des constructions qui y sont édifiées. Il observe que si le nouveau texte fait obstacle à la réalisation du projet « AGAVES II » — au demeurant déjà abandonné par l'État —, les modifications réglementaires n'ont « en elles-mêmes » pour effet ni d'opérer une dépossession (privation du droit de propriété), ni de transférer d'office et par la seule force du règlement une partie des parcelles dans le domaine public, ni enfin de frapper les biens d'une stérilisation absolue puisqu'elles n'interdisent pas de réaliser « d'autres opérations d'aménagement dans le respect des lois et règlements applicables ».

C'est alors que le Tribunal Suprême introduit une distinction fondamentale entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de la responsabilité : il juge que « si ces modifications peuvent être de nature à engager la responsabilité de l'État devant le juge de droit commun, elles ne sont pas en elles-mêmes de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué ». Autrement dit, le préjudice financier résultant de l'achat de terrains sur la foi de promesses non tenues et de la modification subséquente des règles d'urbanisme relève d'une logique indemnitaire devant le Tribunal de Première Instance, mais ne saurait entacher d'illégalité intrinsèque l'exercice par l'État de son pouvoir réglementaire d'aménagement.

En deuxième lieu, statuant sur l'erreur manifeste d'appréciation relative aux incohérences des plans annexés (maintien d'équipements, imprécisions sur les rattachements), le Tribunal exerce un contrôle restreint empreint de pragmatisme. Il reconnaît ouvertement que les plans annexés à l'ordonnance « comportent quelques imprécisions et erreurs techniques », validant ainsi partiellement le constat factuel de la requérante quant à une certaine hâte rédactionnelle. Toutefois, il estime que ces malfaçons graphiques ou techniques « ne sont pas d'une nature ou d'une importance suffisante » pour franchir le seuil de l'erreur manifeste d'appréciation. Le juge refuse ainsi de sanctionner par l'annulation des imperfections vénielles qui ne dénaturent pas l'économie générale