Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13235
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13235 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige ayant donné lieu à la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 16 février 2015 s'inscrit dans le cadre du contentieux de l'urbanisme, de la construction et de la responsabilité de la puissance publique du fait de l'illégalité de ses actes administratifs individuels.
Les faits prennent racine au sein d'un ensemble immobilier situé dans la zone F, aux numéros 4 et 6 de l'avenue Albert II à Monaco. Au sein de cet immeuble exercent leurs activités plusieurs entités commerciales et industrielles, parmi lesquelles figurent, d'une part, la société anonyme monégasque (SAM) INTERMAT, qui exploite un magasin sous l'enseigne « Brico Center » au rez-de-chaussée, et, d'autre part, la société anonyme monégasque MC COMPANY, immatriculée au répertoire du commerce et de l'industrie sous le numéro 90S02654, dont le siège social est établi à cette même adresse et dont le président administrateur délégué est M. d. FL. La société MC COMPANY dispose d'ateliers de création et de fabrication répartis dans deux parties distinctes de cet immeuble, dénommées bloc B et bloc C. Ces deux blocs étaient initialement reliés par un couloir de liaison interne utilisé par le personnel de ladite société.
Le 12 avril 2013, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré à M. d. VE., agissant en qualité de représentant de la SAM INTERMAT, une décision administrative l'autorisant à réaliser des travaux d'extension du magasin « Brico Center » au rez-de-chaussée de l'immeuble. L'exécution des travaux ainsi autorisés a eu pour conséquence matérielle la fermeture et la disparition du couloir de liaison interne reliant les blocs B et C de l'immeuble, privant de ce fait le personnel de la société MC COMPANY de l'usage de cet axe de circulation interne.
Estimant que cette autorisation administrative faisait grief à ses intérêts, la SAM MC COMPANY, représentée par M. d. FL., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre la décision du 12 avril 2013. Par une décision enregistrée sous le numéro 2013-11 et rendue le 4 décembre 2013, la haute juridiction administrative monégasque a fait droit à cette demande et a prononcé l'annulation de l'autorisation de travaux. Cette annulation juridictionnelle a toutefois été prononcée pour un motif de légalité externe tenant à un vice de procédure, le Tribunal Suprême ayant considéré « qu'il n'est pas établi que le dossier joint à la demande d'autorisation comportait l'ensemble des pièces nécessaires à son instruction… ».
À la suite de cette annulation contentieuse, deux séries d'événements parallèles sont intervenues. D'une part, l'autorité administrative a repris l'instruction de la demande de travaux : le 27 février 2014, une nouvelle autorisation administrative ayant le même objet et régularisant la composition du dossier a été délivrée à la SAM INTERMAT. Saisi d'un nouveau recours contre ce second acte, le Tribunal Suprême en a reconnu la légalité par une décision numéro 2014-09 en date du 19 décembre 2014.
D'autre part, se prévalant de l'annulation prononcée le 4 décembre 2013 à l'encontre de l'acte initial du 12 avril 2013, la société MC COMPANY a entendu engager la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque. Par une lettre recommandée en date du 31 janvier 2014, distribuée avec accusé de réception le 3 février 2014 (la requête mentionne également, dans son chapeau introductif, la date du 31 juillet 2014 par erreur matérielle, ainsi que le 2 février 2014 concernant le point de départ des intérêts), la société a adressé à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État une réclamation préalable tendant à l'indemnisation de l'intégralité des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait de la décision illégale d'autorisation de travaux.
Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande pendant un délai de quatre mois, ce silence a fait naître, conformément aux dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, une décision implicite de rejet. Selon les écritures de la requérante, cette décision implicite est née le 3 juin 2014 (ou le 4 juin 2014 selon les conclusions finales de la requête).
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 31 juillet 2014 sous le numéro TS 2014-21, M. d. FL., agissant ès qualités de président administrateur délégué de la SAM MC COMPANY, a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir, d'une part, l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le Ministre d'État à sa demande préalable d'indemnisation et, d'autre part, la condamnation de l'État à lui verser la somme totale de 675 627 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable.
Au soutien de ses prétentions, la partie requérante développait une argumentation articulée autour de la compétence juridictionnelle, de la régularité formelle du refus et du bien-fondé de son droit à réparation. Sur la compétence et la recevabilité, elle invoquait l'article 90-B de la Constitution monégasque, qui attribue compétence au Tribunal Suprême pour statuer sur l'octroi des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir. Dans son mémoire en réplique enregistré le 30 octobre 2014, la requérante précisait que le texte constitutionnel ne distingue nullement selon que la demande indemnitaire est formulée concomitamment au recours en annulation ou postérieurement au prononcé de l'annulation. Elle s'appuyait à cet égard sur la décision du Tribunal Suprême du 25 juin 1986, Dame de CA. née E. de BO., ainsi que sur la doctrine (citant le commentaire de G.H. George sous la décision du Tribunal Suprême du 15 mars 1988, époux RS), pour affirmer que si la règle de la décision préalable ne s'impose pas à Monaco, rien n'interdit au justiciable qui a obtenu une annulation pour excès de pouvoir de saisir l'administration d'une demande préalable d'indemnité avant de saisir le juge en cas de refus.
En la forme, la société requérante soutenait que la décision implicite de rejet, faute de réponse expresse, était dépourvue de toute motivation et devait de ce seul fait être annulée.
Au fond, la SAM MC COMPANY faisait valoir que toute illégalité administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Selon elle, la circonstance que l'annulation du 4 décembre 2013 ait été prononcée pour un motif de légalité externe, ayant permis la délivrance ultérieure d'une nouvelle autorisation le 27 février 2014, était totalement indifférente quant au principe du droit à indemnité. Elle soutenait avoir subi un préjudice certain, né, actuel et d'une extrême gravité entre le 12 avril 2013 (date de la décision attaquée) et le 4 décembre 2013 (date de son annulation, que la requête mentionne par erreur matérielle comme étant le 3 décembre 2011 dans son paragraphe final). La décomposition de sa demande indemnitaire de 675 627 euros s'établissait comme suit :
- Un préjudice matériel global de 612 627 euros, subdivisé en trois postes distincts :
- Des surcoûts d'exploitation évalués à 412 314 euros sur une période de sept mois (sur la base d'une évaluation du commissaire aux comptes chiffrant ces surcoûts à 294 512 euros entre mai et septembre 2013, soit une moyenne mensuelle de 58 902 euros), résultant de l'obligation de recourir à une sous-traitance externe en raison de la suppression du couloir reliant ses ateliers des blocs B et C ;
- Le coût de licenciements économiques intervenus entre le 26 juillet 2013 et le 9 novembre 2013 en raison de la baisse d'activité générée par la fermeture du couloir, chiffré à 134 973,51 euros ;
- Les frais liés au recours à un cabinet de recrutement pour un montant de 65 340 euros, engagés dans le but de redévelopper l'activité de l'entreprise.
- Un préjudice moral évalué à 20 000 euros, en réparation de l'atteinte portée à sa notoriété et à sa force en tant qu'entreprise monégasque.
- Une somme de 21 500 euros correspondant aux sommes déboursées pour les conseils et avocats constitués, que la requérante qualifiait dans sa réplique non pas de frais irrépétibles, mais de préjudice matériel causé par la nécessité de recourir à des auxiliaires de justice.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 1er octobre 2014 et une duplique enregistrée le 1er décembre 2014, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, en soulevant à titre principal une fin de non-recevoir et en concluant à titre subsidiaire au mal-fondé des prétentions.
Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État soutenait que la requête se heurtait aux dispositions de l'article 90-B, 1° de la Constitution. Selon l'analyse gouvernementale, ce texte ne permet au Tribunal Suprême d'être saisi de conclusions indemnitaires qu'à l'occasion même du recours en annulation dirigé contre l'acte administratif initial, interdisant ainsi toute saisine indemnitaire autonome postérieure à l'instance d'annulation. Le défendeur ajoutait que l'artifice consistant à provoquer une décision implicite de rejet sur une réclamation indemnitaire pour l'attaquer en annulation était inopérant, dès lors que le préjudice allégué trouvait sa source non pas dans le refus d'indemniser, mais dans l'autorisation de construire du 12 avril 2013. Il écartait la jurisprudence Dame de CA. née E. de BO. du 25 juin 1986 en relevant qu'elle concernait un recours en indemnité direct formé indépendamment de tout recours pour excès de pouvoir, et faisait valoir qu'admettre une saisine indemnitaire a posteriori ouvrirait la voie, en cas d'annulation d'un acte réglementaire, à des recours indemnitaires formés par des tiers étrangers à l'instance initiale en annulation.
À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État contestait l'engagement de la responsabilité de l'État sur deux terrains. En premier lieu, il soutenait que si toute illégalité est fautive, elle n'entraîne pas automatiquement un droit à réparation. Appuyant son propos sur les jurisprudences monégasque et française, il faisait valoir que lorsqu'une décision est annulée pour un vice de forme ou de procédure (en l'occurrence le caractère incomplet du dossier d'instruction), la responsabilité de l'administration n'est pas engagée si la décision était justifiée au fond. Le requérant devait donc démontrer que l'autorisation n'aurait pu être légalement accordée même à l'issue d'une procédure régulière, preuve impossible à rapporter en l'espèce puisque l'administration avait précisément délivré une nouvelle autorisation régulière le 27 février 2014.
En second lieu, le Ministre d'État contestait l'existence d'un lien de causalité direct entre l'illégalité et les préjudices allégués. Il estimait que le remplacement d'un sous-traitant « interne » (la SAM NOVATEX) par un sous-traitant « externe » relevait d'un pur choix de gestion de la société requérante, sans rapport nécessaire avec la fermeture d'un couloir. Il qualifiait de fantaisiste l'imputation des licenciements à cette fermeture (tout en relevant que les pièces produites ne justifiaient que d'un montant de 86 216,68 euros et non de 134 973,51 euros) et soulignait l'incohérence chronologique consistant à imputer à l'annulation du 4 décembre 2013 le recours à un cabinet de recrutement intervenu dès le 30 septembre 2013. Il écartait également tout préjudice moral lié à la fermeture d'un simple couloir et rappelait, s'agissant des frais d'avocats, la jurisprudence constante du Tribunal Suprême refusant la condamnation aux frais irrépétibles faute de texte l'autorisant.
L'instruction ayant été close le 16 décembre 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 2 février 2015 et la décision a été lue le 16 février 2015.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire soulevait une double interrogation juridique, l'une de nature processuelle et constitutionnelle, l'autre touchant aux conditions substantielles du droit de la responsabilité administrative.
En premier lieu, sur le plan de la procédure contentieuse et de l'interprétation de l'article 90-B, 1° de la Constitution monégasque, la question était de savoir si le justiciable qui a préalablement obtenu du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative, sans avoir formulé de demande de réparation lors de cette première instance, est recevable à saisir ultérieurement cette même juridiction d'un recours dirigé contre le refus de l'administration de lui octroyer les indemnités résultant de cette annulation. Autrement dit, le recours en indemnisation consécutif à une annulation pour excès de pouvoir doit-il obligatoirement être joint au recours en annulation initial, ou peut-il faire l'objet d'une instance distincte et postérieure, nouée par la contestation du refus opposé par l'autorité administrative à une réclamation indemnitaire préalable ?
En second lieu, sur le fond du droit de la responsabilité publique, à supposer le recours recevable, le Tribunal Suprême devait déterminer à quelle condition l'annulation d'une autorisation administrative individuelle pour un motif exclusivement tiré d'un vice de forme ou de procédure est susceptible d'ouvrir droit à réparation au profit du tiers qui a obtenu cette annulation. Plus précisément, le caractère fautif de l'illégalité externe suffit-il à rendre indemnisables les conséquences matérielles de l'acte annulé, ou l'existence d'un préjudice indemnisable est-elle subordonnée à la démonstration que cette autorisation n'aurait pas pu être légalement délivrée sur le fond ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ces deux questions, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, procède par un raisonnement en deux temps, remarquable par sa concision et sa netteté conceptuelle, qui le conduit à accueillir la recevabilité de la requête tout en la rejetant intégralement au fond.
Sur la recevabilité, la haute juridiction commence par reproduire littéralement les termes de l'article 90-B, 1° de la Constitution, selon lesquels le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». De cette rédaction constitutionnelle, le Tribunal tire immédiatement une conséquence directe en énonçant « que dès lors le requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation d'une décision administrative est recevable à contester devant le Tribunal Suprême le refus que lui a opposé l'administration de tirer les conséquences indemnitaires de l'annulation prononcée ».
Par ce considérant de principe, le Tribunal Suprême écarte la lecture restrictive proposée par le Ministre d'État. Il refuse de considérer que la conjonction « ainsi que » employée par le constituant imposerait une simultanéité procédurale absolue entre les conclusions en annulation et les conclusions indemnitaires. En liant la recevabilité à la qualité de « requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation », le juge constitutionnel et administratif monégasque valide le mécanisme du contentieux indemnitaire en deux étapes : obtention de l'annulation de l'acte initial, puis demande indemnitaire adressée à l'administration dont le refus (exprès ou implicite) constitue une nouvelle décision administrative susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir et de l'indemnisation. Parallèlement, en limitant expressément cette faculté au « requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation », la motivation répond implicitement à la crainte formulée par la défense quant à une ouverture illimitée du prétoire aux tiers étrangers à l'instance initiale d'annulation.
Sur le fond, le Tribunal Suprême énonce ensuite une règle substantielle stricte gouvernant l'indemnisation des illégalités externes. Il pose le principe selon lequel, « en matière d'autorisation annulée pour vice de forme ou de procédure, le requérant doit établir, pour justifier d'un préjudice indemnisable, que l'autorisation annulée n'aurait pu être légalement accordée, même si la forme ou la procédure avait été régulière ».
Ce faisant, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre la faute administrative (l'illégalité externe constatée par la décision d'annulation du 4 décembre 2013) et l'existence d'un préjudice juridiquement indemnisable, laquelle dépend du lien de causalité entre le vice sanctionné et le dommage allégué. Si l'acte administratif, bien qu'entaché d'un vice de procédure lors de son édiction initiale, était justifié au fond et pouvait légalement être pris par l'administration, le préjudice subi du fait de l'exécution des travaux ne trouve pas sa cause dans l'irrégularité procédurale. La charge de la preuve de l'impossibilité légale de délivrer l'autorisation au fond pèse expressément sur le requérant (« le requérant doit établir »).
Appliquant cette grille d'analyse aux faits de l'espèce (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à une double constatation. D'une part, il relève qu'il ressort de sa précédente décision du 4 décembre 2013 que tel n'est pas le cas en l'espèce, l'annulation ayant été prononcée uniquement pour vice de procédure sans que l'illégalité interne de l'autorisation ait été retenue. D'autre part, et à titre surabondant (« que du reste »), le Tribunal observe qu'une nouvelle autorisation ayant exactement le même objet a été accordée à la SAM INTERMAT le 27 février 2014, et que la légalité de ce nouvel acte a été définitivement confirmée par sa propre décision n° 2014-09 du 19 décembre 2014. Cette régularisation validée juridictionnellement démontre de manière irréfragable que l'autorisation pouvait légalement être accordée au fond.
En l'absence de préjudice indemnisable au regard du principe ainsi posé, le Tribunal Suprême rejette la requête sans qu'il lui soit besoin d'examiner la réalité matérielle, le quantum ou le lien de causalité spécifique des différents chefs de préjudices (surcoûts de sous-traitance, licenciements, frais de recrutement, préjudice moral et frais d'avocats) invoqués par la société MC COMPANY, ni de se prononcer sur le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet.
C. Le dispositif
En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
« DÉCIDE Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge M. d. FL. et de la SAM MC COMPANY. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État, à M. d. FL. et à la SAM MC COMPANY. »