Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 28 juin 2016 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire monégasque. Elle met aux prises une ressortissante étrangère et l'autorité exécutive suprême de l'administration monégasque au sujet d'une mesure d'éloignement et d'interdiction d'accès au territoire.

La requérante, Mademoiselle m. CH., née le 23 décembre 1987 à Gaesti en Roumanie et de nationalité roumaine, réside en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Sa proximité géographique immédiate avec la Principauté l'amenait à fréquenter régulièrement des établissements situés sur le territoire monégasque.

Le 27 novembre 2014, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de Mademoiselle m. CH. une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure de police administrative, particulièrement rigoureuse dans ses effets puisqu'elle interdit à l'intéressée l'entrée et le séjour sur le territoire de la Principauté, a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (étant relevé que les visas de la décision mentionnent également, par suite d'une coquille matérielle manifeste dans le texte original, « l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 »).

Les motifs ayant déterminé l'autorité administrative à prononcer ce refoulement tenaient au comportement prêté à la requérante au sein de divers établissements de la Principauté. Selon l'administration, la présence de Mademoiselle m. CH. provoquait un trouble à l'ordre public. Plus précisément, le Ministre d'État lui reprochait son comportement dans l'exercice de la prostitution auquel elle se serait livrée depuis le 10 juin 2013. Aux termes des motifs exposés par l'administration, cette activité se serait caractérisée par un démarchage agressif de la population masculine, y compris lorsque ces personnes étaient accompagnées, notamment de leurs épouses. Ce démarchage insistant et ce comportement qualifié d'agressif et d'explicitement provocateur auraient été réalisés dans des établissements recevant du public, au premier rang desquels figuraient les halls de grands hôtels ainsi que les salons de jeux ou casinos de la Principauté. Considérant qu'une telle attitude était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée à Monaco, le Ministre d'État a estimé nécessaire d'user de ses pouvoirs de police pour écarter l'intéressée du territoire national.

Contestant vigoureusement la présentation des faits retenue par l'autorité de police, Mademoiselle m. CH. a entendu contester cette mesure administrative d'éviction. À cette fin, elle a d'abord emprunté la voie du recours administratif préalable en formant, le 11 mars 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de la décision de refoulement du 27 novembre 2014. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme de l'administration a fait naître, conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet. C'est cette décision implicite rejetant son recours gracieux qui a cristallisé le litige et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au rejet implicite de son recours gracieux, Mademoiselle m. CH. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 8 septembre 2015 sous le numéro TS 2015-16. Le recours, relevant du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir tel que prévu par l'article 90-B de la Constitution et organisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, tendait à l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 11 mars 2015 dirigé contre la mesure de refoulement du 27 novembre 2014, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, respectant pleinement le principe du contradictoire. À la suite de la requête initiale, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 17 septembre 2015, désigné Monsieur Didier Ribes, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'État de Monaco a déposé une contre-requête enregistrée le 6 novembre 2015, à laquelle la requérante a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 décembre 2015. L'administration a clôturé cet échange d'arguments par une duplique enregistrée le 4 janvier 2016. Le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 13 janvier 2016, et par une ordonnance du 19 avril 2016, le Président a fixé l'audience au 16 juin 2016, la décision étant lue publiquement le 28 juin 2016.

Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la mesure, en ciblant particulièrement le bien-fondé des motifs de fait invoqués par l'administration. Dans sa requête initiale, Mademoiselle m. CH. soutenait que la décision attaquée était illégale en ce qu'elle était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Son argumentation reposait sur la dénégation formelle de la matérialité des griefs formulés à son encontre : elle affirmait que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ».

Sur le fond de son activité, la requérante opérait une distinction nette avec les accusations de racolage agressif portées par le Ministre d'État. Elle reconnaissait exercer une activité d'« escort girl », mais soutenait l'exercer dans le strict respect des clients et des lois régissant la Principauté de Monaco. Elle décrivait son propre comportement comme étant dénué de toute agressivité et exempt de tout démarchage. Précisant ses habitudes de fréquentation, elle indiquait se rendre accompagnée dans les établissements recevant du public et assurait n'avoir exercé son activité que dans un unique restaurant-club. Dès lors, selon elle, son attitude n'était nullement de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée dans la Principauté. À titre complémentaire, elle faisait valoir les conséquences personnelles préjudiciables de la mesure de refoulement, exposant que celle-ci l'empêcherait de financer ses études et de réaliser son projet professionnel dans son pays d'origine.

Dans son mémoire en réplique du 3 décembre 2015, la requérante a affiné son attaque contentieuse en la plaçant très directement sur le terrain de la preuve et des productions matérielles au dossier. Elle a souligné que le Ministre d'État n'avait produit aucune pièce justifiant sa décision et qu'aucun élément du dossier ne permettait d'établir que son comportement sur le territoire monégasque serait de nature à porter atteinte à la tranquillité et à la sécurité publique et privée. Réaffirmant avoir toujours été discrète et polie, elle a versé aux débats une pièce destinée à étayer ses dires : une lettre émanant d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club monégasque, lequel attestait que, pendant plusieurs années, l'intéressée s'était toujours bien comportée avec les clients de cet établissement et que l'entrée ne lui avait jamais été refusée.

En défense, le Ministre d'État, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens, maintenait intégralement sa version des faits et réfutait tout vice de légalité. Dans sa contre-requête, l'État soutenait que la décision n'était entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation. L'administration refusait la qualification d'activité d'escort girl avancée par la requérante, affirmant qu'elle se livrait en réalité depuis plusieurs années à Monaco à une activité de prostitution la conduisant à racoler des clients dans des établissements recevant du public tels que les grands hôtels ou les casinos. Le Ministre d'État affirmait que son démarchage auprès de la population masculine était devenu insistant et son comportement agressif, faisant état de ce que certains clients de ces établissements, accompagnés notamment de leurs épouses, s'étaient plaints de son comportement explicitement provocateur. Pour l'autorité administrative, un tel comportement compromettait la tranquillité et la sécurité publique et privée et justifiait pleinement l'arrêté de refoulement. Quant à l'argument tiré du financement des études, le Ministre d'État répliquait que la mesure ne privait pas l'intéressée des ressources lui permettant de poursuivre ses études par correspondance, puisqu'elle demeurait libre d'exercer son activité en dehors du territoire de la Principauté, ajoutant qu'en tout état de cause, une telle circonstance était sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

Dans sa duplique du 4 janvier 2016, plutôt que de produire les éléments matériels sur lesquels reposaient ses propres affirmations, le Ministre d'État s'est attaché à critiquer la valeur probante de la pièce unique versée par la requérante. Il a d'abord relevé que l'attestation de l'ancien chef de rang pouvait comporter une erreur sur la personne, dès lors qu'elle mentionnait une personne dénommée « r. CH. » et non « m. CH. ». Il a ensuite soutenu que son caractère probant était limité, arguant que la circonstance que la requérante n'aurait pas créé d'incident dans un restaurant-club déterminé ne remettait nullement en cause le fait qu'un comportement outrageant avait été signalé dans d'autres établissements, essentiellement de grands hôtels.

Le débat contentieux se trouvait ainsi parfaitement noué autour d'une opposition frontale entre les affirmations de l'administration quant à l'existence de plaintes et de signalements relatifs à un comportement troublant l'ordre public, et les dénégations de la requérante pointant le vide probatoire du dossier administratif.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à l'étendue de son contrôle sur les mesures de police des étrangers et au régime de la charge de la preuve devant la juridiction administrative.

Le problème juridique central qui se posait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative qui prononce une mesure de police de refoulement du territoire à l'encontre d'un étranger, motif pris d'un trouble à l'ordre public résultant de son comportement, peut-elle légalement voir sa décision maintenue par le juge de l'excès de pouvoir lorsque, face aux contestations de l'intéressé niant la matérialité des griefs, l'administration s'abstient de produire devant la juridiction la moindre pièce ou le moindre document de nature à établir la réalité des faits allégués au soutien de sa décision ?

Au-delà de cette interrogation directe sur la preuve, la question sous-jacente invitait le Tribunal Suprême à préciser l'intensité de son contrôle juridictionnel. Alors que les parties avaient initialement orienté le débat, dans leurs écritures respectives (requête et contre-requête), sur le terrain de « l'erreur manifeste d'appréciation » — ce qui correspond classiquement à un contrôle restreint de la qualification juridique des faits —, la requérante articulait ce moyen en faisant valoir que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Il appartenait dès lors à la haute juridiction de déterminer si, préalablement à toute appréciation de la gravité de la menace pour l'ordre public, le juge administratif n'est pas tenu d'exercer un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits, et de tirer toutes les conséquences juridiques de la carence probatoire de l'État.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La réponse apportée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande clarté, sa concision et sa rigueur méthodologique. En trois considérants d'une implacable logique juridique, la haute juridiction tranche le litige en déplaçant le curseur de l'erreur manifeste d'appréciation (invoquée en ces termes par la requérante) vers le terrain préalable et radical du contrôle de l'exactitude matérielle des faits.

Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet de la demande de Mademoiselle m. CH. (premier considérant), le Tribunal Suprême identifie avec précision le fondement légal et la nature juridique de l'acte contesté, ainsi que les motifs qui en constituent le soutien. Aux termes du deuxième considérant, la juridiction relève que la décision de refoulement a été prise par le Ministre d'État « sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal circonscrit ainsi le cadre normatif : il s'agit bien de l'exercice d'un pouvoir de police administrative générale et spéciale visant à préserver l'ordre public. Le juge rappelle ensuite la motivation retenue par l'auteur de l'acte : la décision est motivée par la considération que l'intéressée, « par son comportement à l'égard de la population masculine dans des établissements recevant du public, trouble l'ordre public et que sa présence dans la Principauté est dès lors de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ».

Ce cadre étant posé, on observe que la légalité d'une telle mesure de police repose nécessairement sur une chaîne déductive : d'abord, l'existence de faits matériels précis (le comportement de démarchage agressif dans les hôtels et salons de jeux) ; ensuite, la qualification juridique de ces faits (le fait que ce comportement soit de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée) ; enfin, l'adéquation de la mesure de refoulement à cette menace.

Or, dans un second temps — qui fait l'objet du troisième et dernier considérant, véritable cœur de la décision —, le Tribunal Suprême interrompt l'examen dès le premier maillon de cette chaîne, celui de la matérialité des faits. La haute juridiction énonce en effet : « Considérant, toutefois, que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ; que, par suite, la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par Mlle CH., ne ressort pas des pièces du dossier ; que la décision attaquée doit, en conséquence, être annulée ».

L'analyse de cette motivation révèle plusieurs enseignements essentiels sur la technique de contrôle du juge suprême monégasque :

Premièrement, le juge opère une requalification implicite ou, à tout le moins, une sélection précise du moyen d'annulation. Bien que la requérante ait formellement invoqué dans sa requête « une erreur manifeste d'appréciation », elle avait immédiatement explicité ce grief en soutenant « qu'en effet la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie » et, dans sa réplique, que « le Ministre d'État n'a pas produit de pièces justifiant sa décision ». Le Tribunal Suprême s'attache à la substance de l'argumentation plutôt qu'à sa seule dénomination formelle : il constate que c'est l'inexactitude matérielle des faits qui est soulevée. Or, en droit du contentieux administratif, le contrôle de la matérialité des faits est toujours un contrôle normal, entier, qui précède logiquement tout contrôle (qu'il soit normal ou restreint à l'erreur manifeste) sur l'appréciation à laquelle s'est livrée l'administration. En effet, l'administration ne saurait apprécier souverainement ou discrétionnairement des faits qui n'existent pas ou dont l'existence n'est pas prouvée.

Deuxièmement, le Tribunal Suprême met en œuvre la dialectique de la preuve propre au procès administratif. Face à un acte administratif qui bénéficie, en principe, de la présomption de légalité, il appartient certes au requérant de contester utilement les motifs de l'acte. En l'espèce, Mademoiselle m. CH. ne s'était pas bornée à une contestation purement abstraite ; elle avait exposé sa propre version des faits et avait même produit une attestation d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club pour démontrer la correction de son comportement. Dès lors que la réalité des faits était ainsi sérieusement « contestée par Mlle CH. », la charge de la preuve (ou plus exactement le risque de la preuve) basculait sur l'administration.

Troisièmement, la juridiction sanctionne l'abstention probatoire totale de l'État. Dans ses mémoires en défense, le Ministre d'État avait pourtant multiplié les affirmations factuelles précises : il avait fait état d'une activité exercée depuis le 10 juin 2013, de plaintes de clients accompagnés de leurs épouses, et de signalements d'un comportement outrageant dans de grands hôtels et des casinos. Toutefois, devant le juge de l'excès de pouvoir, les simples allégations d'une partie, fût-elle le Ministre d'État agissant au nom de la puissance publique, sont dépourvues de valeur probante si elles ne sont appuyées d'aucun commencement de preuve matérielle. En constatant que le Ministre d'État « n'a produit aucune pièce » (tels que des rapports de police, des mains courantes, des témoignages écrits de directeurs d'établissements ou des plaintes formalisées de clients), le Tribunal Suprême en déduit souverainement que la réalité des faits « ne ressort pas des pièces du dossier ».

Il est d'ailleurs remarquable que le Tribunal n'ait même pas eu besoin de se prononcer sur la valeur probante — pourtant discutée par l'État en duplique — de l'attestation produite par la requérante comportant l'initiale « r. CH. ». Le seul constat de la carence totale de l'administration à documenter ses propres griefs suffit à faire tomber le motif de fait qui soutenait la décision de refoulement. Privée de base factuelle établie, la décision administrative perd tout fondement légal et encourt, de plein droit, l'annulation.

C. Le dispositif

Conséquence directe et mécanique de ce constat d'inexactitude matérielle des faits — ou de défaut d'établissement de leur réalité au dossier —, le Tribunal Suprême accueille intégralement les conclusions de la requérante et prononce l'annulation de la décision attaquée en mettant les frais de l'instance à la charge de la partie perdante.

Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Article 1er : La décision du Ministre d'État rejetant le recours gracieux de Mademoiselle m. CH. contre la décision du 27 novembre 2014 est annulée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 28 juin 2016 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur au sein de la jurisprudence administrative monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a rendue que par la netteté de la règle qu'elle consacre en matière de contrôle des mesures de police des étrangers.

En premier lieu, sur le plan de l'organisation juridictionnelle interne, le fait que le Tribunal Suprême ait siégé et délibéré en Assemblée plénière — réunissant son Président, son Vice-président, deux Membres titulaires dont le rapporteur