Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16864
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16864 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'organisation statutaire et financière du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) à Monaco repose historiquement sur un mécanisme d'articulation étroite avec le droit de la fonction publique hospitalière française. Le fondement textuel de ce régime réside dans l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG. Ce texte opère une répartition des compétences réglementaires et décisionnelles tout en posant une règle matérielle de protection des agents. D'une part, il confie au Ministre d'État le pouvoir de fixer, par voie d'arrêté ministériel pris après avis du conseil d'administration de l'établissement, le classement hiérarchique des différents grades ou emplois hospitaliers au sein d'échelles indiciaires de traitement. D'autre part, il attribue au conseil d'administration du CHPG la compétence pour déterminer les traitements correspondant à ces échelles ainsi que le traitement indiciaire de base.
Cette habilitation est toutefois encadrée par une clause de sauvegarde dite de « parité » ou de « faveur » vis-à-vis du droit voisin : l'article 31 dispose expressément que ces fixations interviennent « sans que ces traitements et les modalités d'avancement puissent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine ». Pour assurer la mise en œuvre de cette disposition statutaire, les autorités monégasques avaient initialement opté pour une technique de renvoi dynamique ou de transposition intégrale. L'arrêté ministériel n° 84-472 du 2 août 1984 prévoyait ainsi que les échelles indiciaires de traitement applicables au personnel de service du CHPG étaient purement et simplement celles utilisées dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine comparables audit Centre hospitalier.
Cet alignement mécanique des grilles indiciaires monégasques sur les grilles françaises s'est accompagné d'ajustements spécifiques liés aux particularités socio-économiques de la Principauté. Ainsi, lors de la réduction de la durée légale du travail à 35 heures hebdomadaires en France, la durée statutaire du travail au CHPG a été maintenue à 37,5 heures par semaine. Pour compenser cet écart horaire — et à la suite d'une action en justice engagée avec succès par un agent de l'établissement sollicitant un rappel de salaire consécutif à la réforme française —, la valeur du point d'indice à Monaco a fait l'objet d'une revalorisation de 7,14 %.
Toutefois, à partir de l'année 2010, ce système de transposition automatique a cessé d'être appliqué, provoquant des protestations au sein du personnel hospitalier. Selon les éléments exposés par l'administration monégasque, cette rupture s'expliquait par une divergence croissante des politiques salariales et statutaires entre les deux États. En France, une politique de gel du point indiciaire engagée en 2010 avait conduit certaines rémunérations publiques en deçà du niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), entraînant une révision structurelle des grilles indiciaires françaises. Parallèlement, la réforme des retraites en France avait abouti à la création d'échelles indiciaires différenciées pour certains grades en fonction de l'âge de départ à la retraite des agents. À Monaco, en revanche, les autorités avaient maintenu les grilles indiciaires françaises antérieures tout en poursuivant une politique de revalorisation régulière du point d'indice indexée sur l'inflation.
Afin de mettre un terme aux disparités nées de ces évolutions divergentes, de protéger les avantages acquis et de prémunir le personnel du CHPG contre l'impact des réformes françaises successives, le Gouvernement princier a engagé des travaux visant à doter l'établissement de « grilles indiciaires monégasques » autonomes. Une phase de concertation avec les organisations syndicales a débuté au sein du CHPG en septembre 2013 (ou en 2014 selon la lecture syndicale). Le Syndicat des agents hospitaliers a participé à ces travaux avant de s'en retirer huit mois avant la publication du texte final, après avoir formulé à deux reprises des protestations solennelles contre les principes et les méthodes de travail retenus.
Alors que l'élaboration de ce référentiel indiciaire monégasque touchait à sa fin, l'adoption en France d'un « accord relatif à l'avenir de la fonction publique : la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations » (dit protocole PPCR) a modifié les données de référence. Cet accord s'est traduit en droit français par une série de décrets du 19 mai 2016 modifiant les grilles indiciaires de la fonction publique hospitalière pour la période 2017-2020 et revalorisant le point d'indice, notamment pour les infirmiers diplômés d'État (IDE) de classe normale et les ergothérapeutes de classe normale. Les travaux monégasques ont dès lors été repris afin d'intégrer ces nouvelles données tout en cherchant à maintenir le différentiel de traitement de + 7,14 %, une architecture similaire de classement des métiers et une évolution de carrière favorable. Ce processus a abouti à l'édiction de l'arrêté ministériel n° 2016-782 du 20 décembre 2016 fixant les catégories d'emplois permanents et établissant les échelles indiciaires de traitement applicables au personnel de service du CHPG, publié au Journal de Monaco du 23 décembre 2016.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 22 février 2017 sous le numéro TS 2017-07, le Syndicat des agents hospitaliers, représenté par son secrétaire général en exercice habilité par une délibération de son conseil d'administration du 14 février 2017, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2016-782 du 20 décembre 2016.
Les conclusions du syndicat requérant s'articulaient en quatre volets distincts :
- De première part, l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel attaqué, demandée à titre principal contre l'intégralité de l'acte, et à titre subsidiaire contre ses seules dispositions relatives aux infirmiers diplômés d'État de classe normale, aux ergothérapeutes de classe normale ainsi qu'aux agents relevant des catégories B3 et C2.
- De deuxième part, le prononcé d'une injonction tendant à ce que soit ordonné le réexamen des échelles indiciaires de traitement.
- De troisième part, le prononcé d'une mesure transitoire visant à faire juger que, jusqu'à la promulgation d'un nouvel arrêté ministériel, les grilles indiciaires de la région économique voisine demeureront applicables aux catégories d'agents visées.
- Enfin, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.
Au soutien de ses prétentions, le syndicat ne contestait pas dans son principe la volonté des autorités monégasques d'instituer des grilles indiciaires propres, mais soutenait que leur mise en œuvre violait les prescriptions de l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. L'argumentation syndicale reposait sur une analyse comparative détaillée démontrant, selon elle, une dégradation des conditions de rémunération et d'avancement pour plusieurs catégories de personnel sur l'ensemble de leur carrière (calculée sur une base de 163 trimestres) :
- S'agissant des infirmiers diplômés d'État de classe normale et des ergothérapeutes de classe normale (soumis à la même échelle indiciaire), le syndicat relevait qu'ils demeuraient classés en catégorie B à Monaco avec une durée hebdomadaire de travail de 37,5 heures, tandis que leurs homologues français relevaient désormais de la catégorie A pour 35 heures hebdomadaires en vertu des décrets du 19 mai 2016. Malgré une valeur supérieure du point d'indice à Monaco, le différentiel indiciaire engendrait, sur l'ensemble d'une carrière, un manque à gagner évalué à plus de 47 800 euros au détriment des agents monégasques. En réplique (mémoire enregistré le 19 mai 2017), le syndicat précisait que la comparaison avec les agents français demeurés en catégorie B (dits « actifs ») était inopérante, ces corps ayant été placés en voie d'extinction respectivement en 2010 et 2015, de sorte que tout nouvel entrant en France était nécessairement classé en catégorie A.
- S'agissant des agents administratifs et techniques relevant de l'échelle B3 et des agents relevant de l'échelle C2, la requête faisait valoir que leur taux de rémunération horaire et leurs modalités d'avancement (spécifiquement la durée minimale passée au sein d'un échelon) étaient moins favorables qu'en France, générant une perte cumulée sur la carrière supérieure à 16 000 euros pour l'échelle B3 et à 6 000 euros pour l'échelle C2.
- En outre, le syndicat soutenait que la majoration de 5 % versée au titre de « l'indemnité monégasque » devait être exclue de l'assiette de comparaison, l'article 31 de l'Ordonnance de 1982 ne visant restrictivement que les « traitements » à l'exclusion des primes et indemnités. Il écartait également l'argument tiré d'un dispositif de minoration des durées moyennes d'échelon, faute de mention de ce mécanisme dans l'arrêté attaqué, et qualifiait d'incompréhensible la notion d'écart de points dans le déroulement de carrière invoquée par la défense.
- À titre complémentaire, le requérant dénonçait de nombreuses erreurs matérielles et incohérences affectant les tableaux publiés par l'administration, susceptibles de porter préjudice à certains agents.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 21 avril 2017 et une duplique enregistrée le 19 juin 2017, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. L'État de Monaco articulait sa défense autour de la nécessité d'opérer une comparaison globale et à équivalence de conditions de carrière :
- Concernant les infirmiers et ergothérapeutes, le Ministre d'État opposait la dualité statutaire française issue de la réforme des retraites : d'un côté, la catégorie dite « sédentaire », reclassée en catégorie A mais soumise en contrepartie à un recul de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans ; de l'autre, la catégorie dite « active », maintenue en catégorie B mais conservant le bénéfice d'un départ anticipé entre 55 et 60 ans. Les agents du CHPG conservant le droit à un départ à la retraite à 55 ans et bénéficiant d'une pension à taux plein après 163 trimestres (contre 166 en France), la seule comparaison pertinente devait s'effectuer avec la catégorie française des « actifs » de catégorie B, peu important sur le plan juridique la mise en extinction de ce corps en France. Sur cette base, le différentiel de traitement s'avérait très favorable aux agents du CHPG (de + 7,42 % au 1er échelon jusqu'à + 10,39 % au 8e échelon).
- De manière transversale pour l'ensemble des catégories A, B et C, le Ministre d'État soulignait le maintien du différentiel favorable de plus de 7,14 % lié à la valeur du point, auquel s'ajoutait l'obligation de prendre en compte la majoration de 5 % au titre de « l'indemnité monégasque » perçue par tous les agents pour apprécier les revenus effectivement perçus.
- Sur le terrain des modalités d'avancement (notamment pour les échelles B3 et C2), l'État reprochait au syndicat de confondre l'avancement de grade (au choix) et l'avancement d'échelon (à l'ancienneté) et de se focaliser sur les seules durées moyennes d'échelon. Il convenait selon lui d'intégrer l'écart des points de l'indice nouveau majoré dans le déroulement de carrière (plus favorable au CHPG) ainsi que la politique propre à l'établissement de minoration des durées moyennes d'échelon décidée en commissions paritaires, mécanisme que le syndicat ne pouvait ignorer puisqu'il siégeait au sein desdites commissions.
- Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que le grief tiré des erreurs matérielles manquait en fait au regard de l'édition du Journal de Monaco du 23 décembre 2016 et qu'en toute hypothèse, de telles inexactitudes demeuraient sans incidence sur la légalité de l'acte réglementaire.
Après désignation de Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur par ordonnance du 23 février 2017, et clôture de l'instruction par procès-verbal du 26 juin 2017, l'affaire a été renvoyée par ordonnance du 15 janvier 2018 à l'audience du 15 mars 2018. Siégeant et délibérant en assemblée plénière, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 29 mars 2018.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême posait à titre principal une question d'interprétation méthodologique et matérielle de la norme de référence contenue à l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. Il s'agissait de déterminer comment le juge de l'excès de pouvoir doit contrôler le respect de l'obligation statutaire selon laquelle les traitements et les modalités d'avancement du personnel de service du CHPG ne peuvent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine, lorsque l'autorité réglementaire monégasque substitue des grilles indiciaires autonomes à l'ancien système de renvoi automatique aux grilles françaises.
Plus précisément, cette question centrale se décomposait en quatre sous-problèmes juridiques :
- La méthode d'appréciation de l'équivalence : Le contrôle du caractère au moins aussi favorable du régime monégasque doit-il s'opérer de manière analytique, élément par élément (indice par indice, durée minimale d'échelon par durée minimale d'échelon, taux horaire isolé), ou selon une méthode globale et synthétique intégrant l'ensemble des paramètres financiers, horaires et de carrière (y compris les droits à la retraite) ?
- La définition de l'assiette du « traitement » : Un complément de rémunération tel que la majoration de 5 % dite « indemnité monégasque » doit-il être qualifié d'accessoire indemnitaire exclu de la comparaison (au motif que l'article 31 ne vise que le « traitement »), ou constitue-t-il un élément intrinsèque du traitement indiciaire devant être intégré au calcul comparatif ?
- L'identification du terme de comparaison pertinent en droit voisin : Lorsque la réglementation française scinde un même métier (infirmiers, ergothérapeutes) en deux catégories statutaires distinctes (catégorie A « sédentaire » et catégorie B « active » en voie d'extinction) assorties d'âges de départ à la retraite différents, avec laquelle de ces catégories la grille monégasque doit-elle être comparée pour vérifier le respect de l'article 31 ?
- L'incidence des vices de forme matériels : Des erreurs matérielles affectant la publication des tableaux indiciaires annexés à un arrêté ministériel sont-elles de nature à entacher d'illégalité l'acte réglementaire lui-même ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter le recours, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en cinq temps, caractérisé par le choix d'une approche globale et réaliste de la comparaison statutaire.
En premier lieu, la Haute Juridiction fixe le cadre théorique et méthodologique du contrôle de légalité au regard de l'article 31 de l'Ordonnance du 28 juillet 1982. Après avoir reproduit littéralement les termes de cet article, le Tribunal pose un considérant de principe déterminant : toute comparaison entre la fonction publique hospitalière française et le régime applicable au CHPG « doit tenir compte de l'ensemble des éléments qui affectent le traitement et les conditions d'avancement des agents ». Le juge dresse alors une liste énonciative mais détaillée de ce faisceau d'indices :
- le montant du traitement correspondant aux différentes échelles indiciaires ;
- le temps de travail hebdomadaire ;
- le rythme des avancements d'échelon et de grade ;
- la progression de la rémunération entre le début et la fin de la carrière ;
- la durée de la carrière ;
- l'âge d'admission à la retraite ;
- les possibilités d'obtention d'une pension de retraite à taux plein.
Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la méthode analytique ou « pointilliste » revendiquée par le syndicat requérant, qui consistait à isoler certains paramètres (tels que la durée minimale dans un échelon ou l'indice brut facial) pour en déduire une illégalité, au profit d'un bilan global de la condition financière et statutaire de l'agent sur l'intégralité de son parcours professionnel jusqu'à la liquidation de ses droits à pension.
En deuxième lieu, le Tribunal tranche la controverse relative à la nature juridique de la majoration de 5 % appliquée au traitement indiciaire à Monaco. Contre l'interprétation littérale et restrictive du syndicat qui y voyait une simple prime exclue du champ de l'article 31, le juge procède à une requalification fonctionnelle fondée sur un triple critère : « eu égard à sa finalité, sa généralité et son automaticité, la majoration de 5 % appliquée au traitement indiciaire doit être regardée comme un élément de ce traitement ». Parce qu'elle est versée à tous les agents sans condition aléatoire liée à la manière de servir ou à des sujétions particulières, cette majoration s'incorpore juridiquement au traitement de base et doit donc peser dans la balance comparative.
En troisième lieu, le juge applique sa grille d'analyse multicritères aux griefs relatifs à la durée du travail et au rythme d'avancement des catégories B3 et C2, en mettant en œuvre un mécanisme de compensation interne :
- Sur le temps de travail : le Tribunal reconnaît que la durée hebdomadaire du travail au CHPG (37,5 heures) excède celle en vigueur dans les établissements publics de santé français (35 heures). Toutefois, il constate immédiatement que cet écart est neutralisé sur le plan financier dès lors que « la valeur du point d'indice a été augmentée à due concurrence » (référence implicite à la revalorisation de 7,14 %).
- Sur les modalités d'avancement : de manière similaire, le juge admet le fait allégué par le requérant selon lequel l'ancienneté requise pour franchir certains échelons, notamment au sein des grades C2 et B3, est plus élevée à Monaco qu'en France. Mais il écarte toute violation de l'article 31 en relevant que cette lenteur relative de certains passages d'échelon est compensée par le fait que « la progression de la rémunération entre le début et la fin de la carrière y est plus importante ». L'amplitude indiciaire globale l'emporte ainsi sur la vitesse ponctuelle de franchissement d'un échelon intermédiaire.
En quatrième lieu, le Tribunal examine la situation spécifique des infirmiers et ergothérapeutes de classe normale. Sans entrer dans le débat sur la mise en voie d'extinction des corps en droit français, le juge valide l'approche d'équivalence des profils de carrière défendue par le Ministre d'État. Il juge que l'échelle indiciaire appliquée à ces agents au CHPG « n'est pas inférieure à celle de leurs collègues qui, au sein de la fonction publique hospitalière française, ont la même durée de carrière, le même âge d'admission à la retraite et les mêmes possibilités d'obtention d'une pension de retraite à taux plein ». En liant indissociablement l'échelle indiciaire aux paramètres de la retraite, le Tribunal entérine la comparaison avec la catégorie B française (« active ») et juge inopérant le parallèle avec la catégorie A française, dont les indices supérieurs sont la contrepartie d'un allongement de la vie active que ne subissent pas les agents monégasques.
De la réunion de ces quatre séries de constat