Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19780

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19780 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'organisation du temps de travail et, plus singulièrement, l'aménagement du principe du repos hebdomadaire dominical constituent historiquement un point de friction majeur du droit social, cristallisant l'opposition entre les impératifs d'attractivité économique et la préservation des droits fondamentaux des travailleurs. En Principauté de Monaco, la matière est régie par un texte fondateur : la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire. Ce texte législatif a posé le principe selon lequel le repos hebdomadaire doit être donné le dimanche, tout en ménageant d'emblée une architecture duale de dérogations afin de tenir compte des nécessités de la vie économique et sociale.

D'une part, la loi n° 822 du 23 juin 1967 a institué un régime de dérogations soumises à une autorisation administrative préalable, délivrée par l'Inspection du Travail. Ce premier mécanisme a vocation à s'appliquer soit lorsque le repos simultané, le dimanche, de l'ensemble des salariés d'un établissement s'avère de nature à préjudicier au public ou à compromettre le fonctionnement normal de cet établissement, soit pour des motifs ponctuels tenant à l'urgence, à la sécurité ou à des circonstances exceptionnelles. D'autre part, le législateur de 1967 a prévu un régime de dérogations dites « de plein droit ». Ces dernières bénéficient automatiquement aux établissements relevant de catégories d'activités spécifiques, dont la liste limitative devait être fixée et actualisée par voie réglementaire, au moyen d'Ordonnances Souveraines.

Au fil des décennies, la liste de ces dérogations de plein droit a fait l'objet d'extensions par des Ordonnances Souveraines successives. Toutefois, cette méthode d'élargissement par la voie réglementaire s'est heurtée au contrôle de légalité exercé par le juge administratif. En effet, le pouvoir exécutif avait tenté, par une Ordonnance Souveraine en date du 5 janvier 1994, d'instaurer une dérogation de plein droit au profit des commerces de détail employant moins de dix salariés. Saisi d'un recours, le Tribunal Suprême avait censuré cette Ordonnance Souveraine par une décision rendue le 7 juin 1995.

C'est dans ce contexte juridique et historique précis qu'est intervenue la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019 portant modification de la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire. Plutôt que de procéder par voie d'Ordonnance Souveraine, les autorités monégasques ont emprunté la voie législative pour réformer le régime applicable. En insérant au sein de la loi de 1967 de nouveaux articles numérotés 3-1 à 3-9, la loi du 2 juillet 2019 a institué une nouvelle catégorie d'exception de plein droit au principe du repos dominical, spécifiquement dédiée aux établissements de commerce de détail.

Le dispositif législatif ainsi créé soumet cette ouverture dominicale des commerces de détail à un cadre juridique particulier. Il écarte l'exigence d'une autorisation préalable de l'Inspection du Travail au profit d'une simple information de cette administration, et ne fixe aucun seuil minimum ou maximum de salariés pour définir les établissements éligibles. En revanche, la loi assortit cette dérogation de conditions relatives au consentement et à la compensation des travailleurs. Ainsi, la dérogation n'est applicable qu'aux salariés ayant préalablement et formellement manifesté par écrit leur accord pour travailler le dimanche, la loi prévoyant la faculté pour ces derniers de revenir sur leur accord et interdisant toute sanction en cas de refus. Le travail dominical est en outre plafonné à trente dimanches par an et par salarié. Sur le plan indemnitaire, le texte impose une contrepartie prenant la forme soit d'une rémunération au moins égale au double de la rémunération normalement due, soit d'un repos compensateur d'une journée par dimanche travaillé, venant s'ajouter au jour de repos hebdomadaire récupéré. Enfin, sur le plan financier et social, le législateur de 2019 a instauré un mécanisme d'aide ciblé, réservant aux seules entreprises de commerce de détail de moins de dix salariés qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à un montant fixé par arrêté ministériel le bénéfice d'un remboursement des cotisations sociales dues au titre des dimanches travaillés.

Estimant que cette réforme législative bouleversait l'équilibre du droit du travail monégasque et portait atteinte tant à la légalité qu'aux droits fondamentaux des travailleurs, l'Union des syndicats de Monaco a décidé de contester la validité de la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019 devant le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 5 septembre 2019 sous le numéro TS 2019-22, l'Union des syndicats de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'une demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 7 novembre 2019, suivie d'une réplique du syndicat requérant le 11 décembre 2019, et enfin d'une duplique de l'État le 10 janvier 2020, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en chef le 20 janvier 2020. Le Président du Tribunal Suprême, après avoir désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant, en qualité de rapporteur par ordonnance du 10 septembre 2019, a renvoyé l'affaire par ordonnance du 17 février 2021 à l'audience du 22 mars 2021, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en Assemblée plénière.

La particularité cardinale de l'argumentation de l'Union des syndicats de Monaco résidait dans le choix délibéré et assumé du fondement textuel de son action. La requérante a expressément placé son recours sur le terrain du B de l'article 90 de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative (recours pour excès de pouvoir), et a refusé, tant dans sa requête initiale que dans son mémoire en réplique et lors des plaidoiries, de fonder sa demande sur le A de l'article 90 de la Constitution, qui régit la compétence du Tribunal en matière constitutionnelle. Pour justifier ce positionnement procédural singulier consistant à attaquer une loi par la voie du recours administratif pour excès de pouvoir, l'Union requérante développait une thèse d'équivalence matérielle et de détournement de procédure. Elle soutenait que les effets des modifications apportées à la loi de 1967 par la loi de 2019 étaient strictement identiques à ceux produits par une Ordonnance Souveraine prévoyant une dérogation au repos dominical. Selon elle, l'adoption d'une loi au lieu d'une Ordonnance Souveraine constituait un « biais détourné » visant à violer la loi initiale de 1967 tout en échappant à la jurisprudence du 7 juin 1995 par laquelle le Tribunal Suprême avait annulé l'Ordonnance Souveraine du 5 janvier 1994. Dès lors, les atteintes à la Constitution n'étaient présentées que comme les conséquences de cette violation initiale de la loi de 1967.

Sur le fond, l'Union des syndicats de Monaco articulait quatre moyens d'annulation :

1. En premier lieu, la violation de l'esprit de la loi n° 822 du 23 juin 1967 et la dénaturation du principe du repos dominical. La requérante faisait valoir que l'élargissement excessif des dérogations de plein droit à une catégorie très large d'établissements de commerce de détail, sans seuil de salariés et sur simple information de l'Inspection du Travail, portait une atteinte encore plus grave au repos dominical que l'Ordonnance Souveraine censurée en 1995. Elle arguait que les limitations prévues étaient purement théoriques et le volontariat factice, les salariés étant contraints d'accepter de travailler le dimanche par crainte d'un licenciement, alors même que la loi de 1967 permettait déjà des suspensions du repos sur autorisation administrative en cas d'urgence, de sécurité ou de circonstances exceptionnelles.
2. En deuxième lieu, la méconnaissance de l'article 9 de la Constitution, qui consacre la religion catholique, apostolique et romaine comme religion d'État. Selon le syndicat, le texte privait les salariés de la possibilité matérielle de pratiquer cette religion en se rendant à la messe dominicale.
3. En troisième lieu, la violation combinée de l'article 22 de la Constitution et de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), ratifiée par la Principauté le 1er décembre 2005, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. La crainte du licenciement empêcherait les salariés de jouir d'un dimanche en famille.
4. En quatrième et dernier lieu, la violation du principe d'égalité devant la loi consacré par l'article 17 de la Constitution. Cette rupture d'égalité était dénoncée à un double niveau : entre les salariés, qui ne seraient plus sur un pied d'égalité, et entre les employeurs. Sur ce dernier point, la requérante soulignait que si la loi contraignait de fait toutes les entreprises à ouvrir le dimanche au nom de la concurrence, elle réservait le remboursement des cotisations sociales afférentes aux seules entreprises de moins de dix salariés ne dépassant pas un certain chiffre d'affaires.

En défense, le Ministre d'État, rejoint à l'audience par les conclusions du Procureur Général, concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, en structurant sa défense autour d'une exception d'incompétence soulevée à titre principal, et d'une réfutation au fond à titre subsidiaire.

À titre principal, le Ministre d'État opposait l'incompétence absolue du Tribunal Suprême saisi en qualité de juge administratif sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution pour connaître d'une requête tendant à l'annulation d'une loi. Il rappelait que le contentieux de la loi relève exclusivement de la compétence constitutionnelle du Tribunal régie par l'article 90 A, la jurisprudence de 1995 étant dénuée de pertinence puisqu'elle visait une Ordonnance Souveraine, c'est-à-dire un acte administratif.

À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État démontait méthodiquement les quatre griefs :

1. Sur la violation de la loi de 1967, le moyen était qualifié de doublement inopérant : d'une part, en vertu de l'article 90 A de la Constitution, la validité d'une loi ne peut être appréciée qu'au regard des seuls droits et libertés du Titre III de la Constitution ; d'autre part, en vertu du principe de mutabilité législative, une loi nouvelle peut toujours modifier, compléter ou abroger une loi antérieure sans être liée par « l'esprit » de celle-ci, sous la seule réserve du respect de la Constitution. Au demeurant, le grief était infondé, la loi de 2019 se bornant à créer une dérogation supplémentaire strictement encadrée sans faire disparaître le principe du repos dominical.
2. Sur l'article 9 de la Constitution, le moyen était également inopérant car cet article figure au Titre Ier et non au Titre III de la Constitution, seul invocable dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois. Il était en outre infondé, une dérogation au repos dominical ne remettant nullement en cause la religion d'État.
3. Sur le droit à la vie privée et familiale, le Ministre d'État rappelait, en s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 18 janvier 2006, Dame R. veuve B.), que la constitutionnalité d'une loi ne peut être examinée au regard de la CEDH sur le fondement de l'article 90 A. Au regard du seul article 22 de la Constitution, il soutenait que la loi ne portait aucune atteinte disproportionnée à ce droit compte tenu des garanties instituées (accord écrit préalable et révocable du salarié, plafond de trente dimanches par an, contreparties).
4. Enfin, sur l'article 17 de la Constitution (égalité des Monégasques devant la loi), l'État faisait valoir que l'exigence d'un accord révocable et l'interdiction des sanctions préservaient l'égalité entre salariés. Quant aux employeurs, invoquant la jurisprudence constante (TS, 30 juin 1976, Sieur G.), il démontrait que la différence de traitement relative au remboursement des cotisations sociales découlait d'une différence objective de situation, justifiée par la grande difficulté pour les petites entreprises de moins de dix salariés à faible chiffre d'affaires de supporter le surcoût salarial induit par le travail dominical.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale de droit processuel constitutionnel et administratif, touchant à la répartition des compétences au sein même de la haute juridiction monégasque et à la théorie générale des actes juridiques :

Le Tribunal Suprême, lorsqu'il est expressément et exclusivement saisi en sa qualité de juge administratif de l'excès de pouvoir sur le fondement du paragraphe B (1°) de l'article 90 de la Constitution, est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre un acte ayant la forme d'une loi, au motif allégué par le requérant que les dispositions de cette loi produiraient des effets matériellement identiques à ceux d'une Ordonnance Souveraine d'application et constitueraient un détournement de procédure visant à contourner la jurisprudence administrative antérieure ? Subsidiairement, quelles sont les conséquences d'une telle saisine erronée sur la conservation du délai de recours contentieux pour agir sur le terrain constitutionnel ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige sans aborder l'examen au fond des griefs soulevés par l'Union des syndicats de Monaco, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une rigueur formelle absolue, structuré en quatre étapes logiques qui s'articulent autour de l'exégèse de l'article 90 de la Constitution et de la qualification organico-formelle de la loi.

En premier lieu, la Haute Juridiction procède à un rappel littéral et combiné des dispositions constitutionnelles régissant sa propre compétence. Elle cite d'une part le A (2°) de l'article 90 de la Constitution, qui définit sa compétence en matière constitutionnelle pour statuer souverainement sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B. Elle cite d'autre part le B (1°) du même article 90, qui fonde sa compétence en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre « les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois », ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. De la lecture croisée de ces deux textes, le Tribunal tire une règle de compétence négative mais absolue : « il résulte de la combinaison de ces dispositions que le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour connaître en matière administrative, quels que soient les moyens invoqués, d'un recours en annulation formé contre une loi ». L'emploi de la formule « quels que soient les moyens invoqués » verrouille d'emblée toute tentative de faire dépendre la compétence du juge de la nature de l'argumentation développée au fond.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême examine l'attitude procédurale de la requérante et réfute sa théorie de la requalification matérielle de l'acte législatif. Le juge relève que l'Union des syndicats de Monaco a « expressément et de manière réitérée, dans la procédure écrite comme lors de l'audience », choisi de fonder son recours sur le 1° du B de l'article 90, en refusant délibérément le fondement du A. Cette constatation interdit au juge de procéder d'office à une requalification bienveillante du fondement juridique de la requête : le juge est lié par la volonté explicite et persistante du plaideur assisté d'un avocat. S'agissant de l'argument selon lequel les dérogations au repos dominical auraient dû être prises par Ordonnance Souveraine et que la loi de 2019 produit des effets identiques à un tel acte réglementaire, le Tribunal le balaye par un considérant de principe : « une telle circonstance, à la supposée exacte, est sans incidence sur la nature de l'acte attaqué, une loi ne pouvant être regardée comme une décision d'une autorité administrative ». La nature juridique de la loi est donc exclusivement déterminée par son critère organique et formel, et jamais par son contenu matériel ou ses effets. Dès lors, une loi échappe par nature au périmètre de l'article 90 B.

En troisième lieu, tirant la conséquence logique de cette incompétence de la formation administrative pour juger une loi, le Tribunal Suprême accueille l'exception soulevée à titre principal par le Ministre d'État et prononce le rejet de la requête.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême ajoute un considérant d'une importance capitale sur le plan des garanties procédurales et du droit au recours effectif. Bien que le Tribunal Suprême soit une juridiction unique dans son organisation, il considère que le fait de le saisir sur le fondement de sa compétence administrative (article 90 B) au lieu de sa compétence constitutionnelle (article 90 A) équivaut, sur le plan procédural, à saisir « une juridiction incompétente pour en connaître ». Appliquant alors le principe général selon lequel la saisine d'une juridiction incompétente interrompt et conserve le délai de recours contentieux, le Tribunal juge expressément qu'il demeure loisible à l'Union des syndicats de Monaco de présenter une nouvelle requête tendant à l'annulation de la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019, cette fois sur le fondement adéquat du A de l'article 90 de la Constitution. Il précise que le délai de recours prévu à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée recommencera à courir à compter de la notification de la présente décision d'incompétence.

C. Le dispositif

À l'issue de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête de l'Union des syndicats de Monaco présentée sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. Les dépens sont mis à la charge de l'Union des syndicats de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en Assemblée plénière le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe majeur pour le droit public monégasque. Sa formation de jugement la plus solennelle témoigne de la volonté de la Haute Juridiction de fixer avec une autorité incontestable les frontières de son office face à une stratégie contentieuse inédite qui menaçait de brouiller l'architecture constitutionnelle de la Principauté.

1. L'étanchéité absolue du dédoublement fonctionnel du Tribunal Suprême

La singularité institutionnelle du Tribunal Suprême de Monaco, créé par la Constitution de 1962, réside dans le fait qu'un organe juridictionnel unique concentre entre ses mains les fonctions de Cour constitutionnelle et celles de Conseil d'État (juge administratif suprême). Toutefois, cette unité organique ne saurait masquer une dual