Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2023, n° jp-100007

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2023, n° jp-100007 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rapportée s'inscrit dans le cadre du contentieux de l'urbanisme monégasque et concerne plus particulièrement une vaste opération d'aménagement immobilier dénommée « opération immobilière Grand Ida ». Initialement encadrée par un permis de construire n° 2020-139 délivré le 6 février 2020, cette opération a fait l'objet d'une évolution substantielle. Par un arrêté n° 2022-492 en date du 20 septembre 2022, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a délivré un permis de construire modificatif à la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) des Entreprises J.-B. Pastor & Fils, laquelle agissait en qualité de représentant de l'Administration des domaines. L'objet spécifique de cet arrêté modificatif consistait notamment à autoriser l'intégration, au sein du bloc A de ladite opération immobilière Grand Ida, de plusieurs biens immobiliers préexistants, sis aux numéros 8, 10, 12 et 14 de la rue Plati à Monaco.

Estimant que cette autorisation administrative et les travaux subséquents portaient atteinte à ses droits ou étaient entachés d'illégalité, la Société Civile Particulière (S.C.P.) Plata a initié un recours contentieux. Parallèlement au développement de ce litige principal relatif à la légalité de l'acte administratif d'urbanisme, un second foyer de contestation a émergé, déplaçant le terrain du débat vers des considérations d'ordre purement juridictionnel et déontologique.

En effet, un site internet anonyme a été mis en ligne, procédant à la publication de divers documents, incluant notamment des courriels attribués à Monsieur Didier Linotte, Président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, ainsi qu'à d'autres personnes. Ce site internet formulait par ailleurs des allégations mettant en cause la probité de ces personnes. Le contenu de ces publications anonymes a ensuite trouvé un écho médiatique, ayant été évoqué par certains organes de presse. La divulgation de ces éléments, obtenus dans des conditions telles qu'elles ont donné lieu au dépôt de plusieurs plaintes pénales ainsi qu'à l'ouverture d'enquêtes préliminaires, a fourni le substrat factuel d'un incident procédural majeur : la mise en cause de l'impartialité du Président de la haute juridiction monégasque par l'une des parties au litige d'urbanisme.

Plusieurs éléments factuels antérieurs au litige ont alors été exhumés par le biais de ces publications ou des recherches des parties pour alimenter cette suspicion. Il a ainsi été fait état de la participation antérieure du Président du Tribunal Suprême à des formations collégiales de jugement ayant tranché des litiges en faveur de parties représentées par Maître François-Henri Briard, lequel assurait justement la représentation de la S.C.P. Plata devant le Tribunal Suprême depuis le 18 novembre 2022. En outre, deux événements spécifiques remontant aux années 2015 et 2016 ont été soulevés : d'une part, la participation en 2015 d'une association présidée par ce même avocat à l'organisation d'un déplacement aux États-Unis d'Amérique d'une délégation de juristes français et monégasques, comprenant Monsieur Didier Linotte en sa qualité de Président du Tribunal Suprême, afin de répondre à une invitation de la Cour suprême des États-Unis d'Amérique ; d'autre part, le fait qu'en 2016, Monsieur Didier Linotte avait été chargé, à la demande du Gouvernement Princier, d'une mission d'arbitrage opposant le groupe Vinci au groupe Marzocco au sujet de la construction d'un immeuble comportant des logements domaniaux. Enfin, il était fait référence à des échanges ponctuels portant sur des questions d'intérêt général et au développement de relations amicales entre le Président du Tribunal Suprême et des personnes exerçant des responsabilités au sein de l'État ou remplissant des missions à son service, ainsi qu'à des relations entretenues avec des avocats et avocats-défenseurs.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire s'est ouvert le 18 novembre 2022 par l'enregistrement au Greffe Général de la Principauté de Monaco, sous le numéro TS 2023-03, de la requête initiale présentée par la S.C.P. Plata. Par cet acte introductif d'instance, la société requérante formulait plusieurs prétentions particulièrement offensives à l'encontre de l'arrêté ministériel du 20 septembre 2022. À titre avant dire droit ou préparatoire, elle demandait au Tribunal Suprême d'ordonner au Ministre d'État la production d'une copie intégrale de l'arrêté n° 2022-492 portant permis de construire modificatif. Sur le fond, elle sollicitait l'annulation pure et simple de cet arrêté. Assortissant sa demande d'annulation de conclusions à fin d'injonction particulièrement lourdes de conséquences matérielles, la S.C.P. Plata demandait au Tribunal d'enjoindre à la S.A.M. des Entreprises J.-B. Pastor & Fils de procéder à la démolition des parties de constructions déjà réalisées sur le terrain situé au 12, rue Plati à Monaco en exécution de l'arrêté attaqué, et de remettre en état, à ses propres frais, tant le terrain que l'entière bâtisse préexistante. À titre subsidiaire sur ce point, elle demandait à la juridiction de constater que le maître d'ouvrage était légalement tenu à une telle obligation de démolition et de remise en état, tout en concluant à la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance.

Conformément aux exigences du principe du contradictoire et afin de permettre au bénéficiaire de l'acte attaqué de défendre ses droits, le Président du Tribunal Suprême, Monsieur Didier Linotte, a rendu le 22 novembre 2022 une ordonnance de soit-communiqué. Par cette décision d'instruction, il a ordonné la communication officielle de l'entier dossier de la procédure à la S.A.M. des Entreprises J.-B. Pastor & Fils, lui ouvrant ainsi la voie pour faire valoir ses droits et intérêts dans l'instance en cours.

Usant de cette faculté, la S.A.M. des Entreprises J.-B. Pastor & Fils est formellement entrée dans la procédure. Dans un premier temps, par des observations enregistrées au Greffe Général le 20 janvier 2023, elle est intervenue au soutien de l'État de Monaco, défendeur principal à l'instance en annulation. Toutefois, cinq jours plus tard, la stratégie procédurale de la société intervenante a pris une tournure nouvelle. Par un mémoire distinct, enregistré au Greffe Général le 25 janvier 2023, la S.A.M. des Entreprises J.-B. Pastor & Fils a présenté des conclusions propres tendant expressément à la récusation de Monsieur Didier Linotte, Président du Tribunal Suprême, afin qu'il soit écarté de la procédure d'examen de la requête de la S.C.P. Plata.

Pour fonder cette demande de récusation, la société intervenante s'est appuyée sur les publications du site internet anonyme précité et leurs relais dans la presse, tout en prenant soin d'indiquer que son propre Président n'était pas l'auteur de ce site internet. Elle a articulé ses griefs autour des éléments factuels exposés plus haut : la participation passée du Président Linotte à des décisions collégiales favorables aux clients de Maître Briard, ses relations avec des responsables étatiques et des avocats, le voyage aux États-Unis de 2015 co-organisé par l'association présidée par Maître Briard, et la mission d'arbitrage de 2016 confiée par le Gouvernement Princier. L'ensemble de ces éléments caractérisait, selon la demanderesse à la récusation, un conflit d'intérêts et un défaut d'impartialité justifiant le retrait du magistrat.

La mise en œuvre de cette procédure incidente de récusation a déclenché le mécanisme spécifique prévu par l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En vertu de ce texte, le dépôt de l'acte de récusation a eu pour effet immédiat de suspendre la procédure au fond jusqu'à ce qu'il soit statué sur l'incident. Le membre récusé disposait alors d'un délai strict de huit jours à compter de la transmission de l'acte par le greffier en chef pour faire connaître par écrit s'il acquiesçait à la demande ou s'il s'y opposait. En l'espèce, il est constaté par la décision que Monsieur Didier Linotte n'a pas répondu à cette demande dans le délai légal de huit jours imparti par l'Ordonnance Souveraine de 1963. Ce n'est que postérieurement à l'expiration de ce délai, par des observations enregistrées au Greffe Général le 9 février 2023, que Monsieur Didier Linotte a formellement indiqué s'opposer à la demande de récusation dirigée contre lui.

Enfin, le Ministre d'État a également pris part à cet incident procédural. Par des observations enregistrées au Greffe Général le 14 février 2023, l'autorité étatique a soulevé une fin de non-recevoir, estimant que la S.A.M. des Entreprises J.-B. Pastor & Fils, n'ayant que la qualité de société intervenante au soutien de l'État, n'était juridiquement pas recevable à demander la récusation d'un membre de la juridiction, l'État, partie principale, n'ayant lui-même présenté aucune demande en ce sens.

C'est en cet état que l'incident a été soumis au Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Section administrative, hors la présence de Monsieur Didier Linotte, pour qu'il soit statué sans instruction contradictoire sur le sort de cette demande de récusation.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans le cadre de cet incident soulevait une série de questions juridiques emboîtées, touchant tant à la recevabilité procédurale et probatoire qu'à la définition substantielle de l'impartialité des membres de la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité de l'action, se posait la question de savoir si un tiers à l'instance initiale, appelé en la cause par une ordonnance de soit-communiqué pour faire valoir ses droits et ayant la qualité procédurale d'intervenant volontaire ou forcé au soutien d'une partie principale (l'État), dispose de la qualité de « partie » au sens de l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, lui permettant de présenter, de manière autonome, une demande de récusation d'un juge alors même que la partie principale qu'il soutient s'abstient de le faire et conteste cette recevabilité.

En deuxième lieu, sur le terrain du droit de la preuve dans le procès administratif, le Tribunal devait déterminer dans quelle mesure des pièces et informations issues d'un site internet anonyme, dont l'obtention frauduleuse ou litigieuse a donné lieu à des plaintes pénales et à l'ouverture d'enquêtes préliminaires, peuvent être valablement produites et prises en considération par le juge pour apprécier le bien-fondé d'une demande de récusation.

En troisième lieu, et à titre principal sur le fond, la question centrale consistait à définir les critères d'appréciation d'un motif sérieux de récusation pour défaut d'impartialité ou conflit d'intérêts au regard de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et de la Charte de déontologie des membres du Tribunal Suprême du 28 novembre 2019. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait déterminer si la participation antérieure d'un magistrat à des décisions collégiales favorables aux clients de l'avocat de la partie adverse, l'existence de relations amicales ou d'échanges d'intérêt général avec des responsables étatiques et des avocats, la participation passée à un voyage institutionnel co-organisé par une association présidée par cet avocat, ou encore l'exercice ancien d'une mission d'arbitrage confiée par le Gouvernement dans le secteur de la construction, constituent des éléments d'une ancienneté et d'une intensité suffisantes pour faire naître, dans l'esprit du justiciable, un doute légitime ou un soupçon raisonnable de partialité, compte tenu des spécificités géographiques et démographiques de la Principauté de Monaco.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces interrogations et rejeter la demande de récusation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement structuré, qui mérite d'être analysé étape par étape. Il convient d'emblée de relever un paradoxe apparent mais fondamental : alors que l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, expressément cité au considérant 1 de la décision, prévoit qu'en cas d'opposition ou à défaut de réponse dans les huit jours, le Tribunal Suprême se prononce par « décision non motivée », la haute juridiction fait ici le choix d'une motivation extrêmement détaillée et pédagogique, s'étendant sur douze considérants.

Le raisonnement s'ouvre par le rappel exhaustif du cadre normatif applicable (considérants 1 à 3). Le Tribunal vise et reproduit d'abord les dispositions procédurales de l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il constate ensuite (considérant 2) que le Président Linotte n'ayant pas répondu dans le délai légal de huit jours suivant la demande du 25 janvier 2023 (ses observations datant du 9 février), la condition d'ouverture de la compétence collégiale de la Section administrative est remplie. Le Tribunal doit donc statuer « sans instruction contradictoire et hors M. Linotte ».

Le juge construit ensuite le socle déontologique de son contrôle (considérant 3) en articulant l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine de 1963 (qui fixe la formule du serment prêté devant le Prince et l'obligation générale de s'abstenir de tout ce qui pourrait compromettre l'indépendance et la dignité des fonctions) avec les articles 1er, 2, 5 et 6 de la Charte de déontologie des membres du Tribunal Suprême, approuvée par l'Arrêté n° 2019-7 du 28 novembre 2019 du Directeur des Services Judiciaires. De ce corpus textuel, le Tribunal extrait les concepts clés qui guideront son appréciation : l'exercice des fonctions en toute indépendance, impartialité, objectivité, dignité et probité ; l'obligation de prévenir tout « doute légitime » ou « soupçon raisonnable de partialité » chez les justiciables, tant dans la vie privée que professionnelle ; et l'interdiction de se placer dans une situation contraignant à accorder une faveur en retour ou de solliciter/accepter un avantage indu.

Fixant la charge et le standard de la preuve (considérant 4), le Tribunal pose en principe que si tout justiciable partie à un litige est recevable à demander la récusation d'un juge lorsqu'il le suspecte de partialité, cette faculté n'est pas discrétionnaire : « il appartient à l'intéressé de faire état de motifs sérieux et étayés ».

Abordant la question délicate de l'origine des preuves produites par la S.A.M. Pastor & Fils (considérant 5), le Tribunal adopte une approche pragmatique et réaliste. Il relève que la demande repose sur le contenu d'un site internet anonyme publiant des courriels et formulant des allégations, relayé par la presse, et prend acte du fait que ces éléments ont été obtenus dans des conditions ayant déclenché des plaintes pénales et des enquêtes préliminaires. Toutefois, au lieu d'écarter d'office ces pièces au nom d'un principe d'illicéité ou de déloyauté de la preuve, le Tribunal juge qu'« une telle circonstance n'est toutefois pas de nature à faire obstacle à la prise en compte, dans la présente procédure, de ceux des éléments dont la véracité n'est pas discutée ». Le juge opère ainsi une distinction fondamentale entre les simples allégations calomnieuses et les faits matériels objectifs (courriels ou événements avérés) dont l'authenticité factuelle n'est pas contestée, acceptant d'examiner ces derniers au fond.

Passant à l'examen substantiel des griefs, le Tribunal Suprême scinde son analyse en deux grandes branches.

D'une part (considérant 6), il écarte sommairement mais fermement l'argument tiré de la jurisprudence antérieure. La société requérante à la récusation invoquait la participation de M. Linotte à des jugements tranchés en faveur de parties représentées par Maître Briard. Le Tribunal rappelle que le fait d'avoir participé à des « formations collégiales de jugement du Tribunal Suprême statuant en assemblée plénière » ayant rendu ces décisions est radicalement impropre à mettre en doute l'impartialité du magistrat dans la présente procédure. L'essence même de la fonction de juger et le principe de collégialité font obstacle à ce que le sens de décisions passées puisse fonder une suspicion de partialité à l'égard de l'avocat ayant obtenu gain de cause.

D'autre part (considérant 7), pour appréhender les griefs relatifs aux relations personnelles ou professionnelles du magistrat avec des tiers, le Tribunal Suprême forge un considérant de principe majeur. Il énonce qu'il lui appartient « d'apprécier si l'ancienneté et l'intensité de ces relations sont susceptibles de faire naître, chez les justiciables, un soupçon raisonnable de partialité, compte tenu des caractéristiques géographiques et démographiques de la Principauté ». C'est à travers ce double prisme — le couple « ancienneté / intensité » d'un côté, et le réalisme sociologique lié à l'exiguïté du territoire et de la population monégasques de l'autre — que le juge va passer au crible quatre séries d'éléments (considérants 8 à 11) :

1. Sur les relations avec les responsables étatiques et les avocats (considérant 8) : Le Tribunal juge que des échanges ponctuels, en dehors de tout litige pendant, sur des questions d'intérêt général avec des responsables ou serviteurs de l'État, même ayant conduit au développement de « relations amicales », ne suffisent pas par eux-mêmes à mettre en doute l'impartialité du juge. Il étend cette solution aux relations professionnelles ou privées entretenues par le Président avec de nombreux avocats-défenseurs et avocats.
2. Sur l'absence d'interférence dans le dossier en cours (considérant 9) : Procédant à une vérification concrète in casu, le Tribunal constate qu'aucune pièce du dossier n'établit que M. Linotte aurait préalablement échangé, avec des responsables de l'État ou les conseils de la S.C.P. Plata, sur le projet immobilier spécifique objet du permis modificatif attaqué. Aucun « intérêt personnel » du magistrat dans cette affaire n'est donc caractérisé.
3. Sur le déplacement aux États-Unis de 2015 (considérant 10) : Examinant le lien avec Maître Briard (avocat de la S.C.P. Plata depuis le 18 novembre 2022), le Tribunal relève que si une association présidée par cet avocat a participé en 2015 à l'organisation d'un voyage d'une délégation de juristes français et monégasques répondant à l'invitation de la Cour suprême des États-Unis, auquel M. Linotte a pris part ès qualités de Président du Tribunal Suprême, cette circonstance ancienne et purement institutionnelle ne suffit pas à créer un doute légitime sur son impartialité huit ans plus tard.
4. Sur la mission d'arbitrage de 2016 (considérant 11) : Enfin, le fait qu'en 2016, M. Linotte ait été chargé, à la demande du Gouvernement Princier, d'une mission d'arbitrage entre deux groupes de construction tiers (Vinci et Marzocco) concernant un immeuble incluant des logements domaniaux, est jugé dépourvu de tout lien pertinent susceptible de constituer un motif sérieux de suspecter une partialité à