JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.

Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 15 octobre 2020, n° 19-2020, ATSJAD 172/2020

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre d'une procédure sélective (concours administratif) organisée par l'Administration publique de la Principauté d'Andorre (le Gouvernement d'Andorre). À l'issue des épreuves, un candidat, M. Olmo, a été déclaré « non apte » lors de la phase de l'évaluation psychotechnique.

Contestant cette appréciation, l'intéressé a formé un recours administratif contre la décision ayant retenu son inaptitude psychotechnique, recours complété ultérieurement par un mémoire additionnel daté du 3 août 2018. Parallèlement, et dans le cadre de l'instruction de cette contestation administrative, l'Administration a procédé à la transmission de pièces de la procédure aux autres candidats au concours, considérés comme des tiers intéressés. Parmi les éléments ainsi communiqués figuraient des données hautement confidentielles et personnelles relatives à M. Olmo, à savoir notamment son numéro de passeport, son adresse personnelle, son adresse électronique personnelle, son numéro de téléphone personnel, ainsi que le compte rendu de son entretien professionnel et l'évaluation de sa période d'activité en qualité de professeur suppléant pour le compte de l'Administration.

Face à la perspective d'une transmission étendue aux autres candidats de son rapport psychotechnique complet (établi le 4 juillet 2018) et de son acte de recours ampliatif, M. Olmo a fait valoir que cette diffusion méconnaissait frontalement son droit constitutionnel à l'intimité et à la vie privée.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par acte déposé le 13 septembre 2018, M. Olmo a saisi la juridiction de première instance (la Batllia) d'une demande empruntant la voie de la procédure urgente et préférentielle régie par l'article 41.1 de la Constitution de la Principauté d'Andorre, spécifiquement dédiée à la sauvegarde des droits fondamentaux, en l'occurrence son droit à l'intimité. Ses prétentions visaient à identifier les personnes ayant d'ores et déjà reçu copie de son recours administratif ainsi que l'autorité émettrice, à obtenir la restitution des pièces indûment transmises, et à faire formellement défense au Gouvernement de communiquer aux tiers le rapport psychotechnique dressé le 4 juillet 2018 ainsi que le mémoire d'ampliation de son recours.

Par une ordonnance (aute) rendue le 12 octobre 2018, le Batlle en fonctions de garde a intégralement débouté le demandeur. Sur appel de cette ordonnance, la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre a, par un arrêt de principe n° 8/2019 rendu le 21 février 2019, réformé la décision entreprise en statuant comme suit :

• constatation de la violation par le Gouvernement du droit à l'intimité de l'agent du fait de la transmission aux autres candidats de ses données personnelles (passeport, adresse, courriel, téléphone, entretien et évaluation en tant que professeur suppléant) ;
• interdiction faite au Gouvernement de communiquer aux autres candidats le rapport psychologique du 4 juillet 2018 ;
• autorisation de transmettre l'acte d'ampliation du 3 août 2018 sous la condition impérative d'en expurger toutes les données personnelles identifiantes et de ne pas y joindre les pièces annexes contenant de telles données ;
• obligation, lors de la notification aux autres candidats de la résolution administrative du 10 octobre 2018 (ayant rejeté le recours administratif au fond), de caviarder l'ensemble des données personnelles de l'intéressé et d'occulter toute référence au contenu de l'examen psychologique, à l'exception de la seule mention objective de son résultat (« non apte ») ;
• absence de dépens.

À la suite de cette décision définitive, la phase d'exécution s'est ouverte devant la Batllia. L'administré a sollicité la communication préalable des éléments préparés par l'Administration aux fins de contrôle. Constatant que le Gouvernement s'apprêtait néanmoins à joindre les feuilles de réponses matérielles du test psychologique, M. Olmo a formé un incident d'opposition à l'exécution.

Par une ordonnance du 17 juin 2020, la Batllia a statué sur l'exécution en :

1. Autorisant le Gouvernement d'Andorre à délivrer aux autres candidats la documentation listée dans la diligence du Service juridique du 11 avril 2019 (à savoir l'acte du 3 août 2019 [sic, pour 2018] complétant le recours et la notification de la résolution du 10 octobre 2019 [sic, pour 2018]), sous réserve du masquage de toutes les données identifiées par l'arrêt n° 8/2019 du Tribunal Supérieur de Justice et du retrait effectif des feuilles de réponses écrites au test psychotechnique ;
2. Rejetant la prétention de M. Olmo tendant à faire juger que la réalisation même du test psychotechnique écrit avait constitué une collecte et un traitement illégaux de données personnelles.

M. Olmo a interjeté appel de cette ordonnance du 17 juin 2020 devant la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice. À l'appui de son appel, le requérant a soutenu :

• qu'aucune documentation ne devait être transmise aux tiers, dans la mesure où, dans le cadre du contentieux de fond pendant (cause n° 200000x/2019) dirigé contre le rejet de son recours administratif, seules six personnes (les lauréats du concours) avaient demandé à intervenir, intervention rejetée par une ordonnance du 15 octobre 2019 devenue définitive à défaut de recours ;
• que son recours contentieux ne contestant la validité de l'épreuve qu'en ce qui le concernait personnellement et ne remettant pas en cause les résultats des autres candidats, aucun tiers ne pouvait se prévaloir d'un intérêt juridique légitime à la cause, rendant la communication administrative « procéduralement non économique et totalement inutile » (processalment antieconòmic i totalment innecessari) ;
• à titre principal, qu'il soit jugé qu'aucun document ne devait être transmis par le Gouvernement ; à titre subsidiaire, que ne soient pas transmises les feuilles de réponses et que soient strictement anonymisées les données personnelles conformément à l'arrêt 8/2019 ; enfin, que les dépens de l'instance soient mis à la charge du Gouvernement en raison de sa témérité et de sa mauvaise foi.

Le Gouvernement d'Andorre s'est opposé à l'appel, invoquant l'incongruence des demandes du requérant au regard de son recours administratif initial, soulignant que l'annulation sollicitée du concours affecte nécessairement l'ensemble des participants du fait du caractère limité des postes disponibles, et contestant toute condamnation aux dépens. Le Ministère public a pour sa part requis la stricte et fidèle exécution de l'arrêt initial.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait à la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre une double interrogation, articulant les exigences du droit administratif procédural et l'autorité de la chose jugée en matière d'exécution juridictionnelle :

1. En phase d'exécution d'une décision judiciaire définitive ayant délimité l'étendue des communications admissibles au regard du droit fondamental à l'intimité, une partie peut-elle remettre en cause le principe même de la transmission aux tiers des recours administratifs préalables en invoquant la configuration procédurale ultérieure du recours contentieux de fond et l'absence prétendue d'intérêt des autres candidats ?
2. Quels sont les devoirs d'information de l'Administration à l'égard des autres candidats à un concours public face aux recours administratifs formés par un candidat évincé (articles 47, 107, 108 et 128 du Code d'administration andorran), et comment cette obligation légale se concilie-t-elle avec l'obligation de protéger les données intimes de l'administré requérant ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La Chambre administrative commence par rappeler la nature strictly exécutoire de sa saisine. En vertu des principes cardinaux régissant le procès équitable et la sécurité juridique, l'instance d'exécution ne saurait constituer une tribune pour rediscuter le bien-fondé d'une décision judiciaire passée en force de chose jugée (sentència ferma que cal executar en els seus propis termes). Les droits et obligations des parties ayant été irrévocablement fixés par l'arrêt n° 8/2019 du 21 février 2019, il n'appartenait plus au requérant de solliciter l'interdiction de communiquer des éléments dont l'exclusion avait d'ores et déjà été définitivement ordonnée par la juridiction supérieure et reprise par le premier juge (notamment le rapport psychologique et les grilles de réponses au test).

Abordant ensuite l'argument de l'appelant tiré de la prétendue inutilité procédurale de la notification aux tiers au regard de l'instance contentieuse de fond (cause 200000x/2019), la juridiction supérieure écarte fermement ce moyen par une motivation de fond rigoureuse :

1. L'autonomie de la phase administrative et l'existence légale des tiers intéressés : Se référant expressément aux dispositions du Code d'administration (Codi d'Administració - CAd), le tribunal souligne que :

   • Selon l'article 107 CAd, a la qualité de personne intéressée non seulement l'initiateur de la procédure, mais également toute personne dont les droits ou intérêts légitimes peuvent être directement affectés par la décision à intervenir.
   • Dès lors qu'une procédure de concours est initiée, l'ensemble des candidats admis à concourir acquièrent légalement la qualité de tiers intéressés.
   • En vertu des articles 47 et 108 CAd, ces participants ont le droit d'être tenus informés des actes marquant le déroulement de la procédure sélective et doivent obligatoirement se voir notifier la décision mettant fin au concours.
   • Surtout, l'article 128 CAd impose à l'autorité publique de donner communication aux autres intéressés des recours administratifs formés contre les actes de la procédure dès lors que leur issue est susceptible de leur causer un préjudice.

2. L'impact inhérent à l'accès aux fonctions publiques contingentées : La cour met en exergue la dynamique intrinsèque des concours administratifs : le nombre de postes ouverts étant structurellement limité, l'éventuelle admission du recours d'un candidat initialement écarté a pour effet direct et inévitable de le réintégrer dans le processus sélectif. Une telle réintégration diminue mécaniquement les chances de réussite ou de maintien des autres candidats. Dès lors, le recours administratif affecte par nature leurs droits et intérêts légitimes, écartant toute allégation selon laquelle la contestation ne regarderait « que » le seul candidat évincé. L'absence de notification du recours aux autres candidats caractériserait une atteinte aux droits de la défense et générerait leur irréversible état d'indéfension (la seva indefensió), ainsi que l'avait déjà jugé le tribunal dans sa jurisprudence antérieure (notamment l'arrêt n° 62/2007 du 22 novembre 2007).

3. La cour relève que la tentative d'exclure les tiers en se fondant sur le rejet de recours d'empara constitutionnels antérieurs (causes 2018-28-RE, 2018-31 et 42-RE) est inopérante. Le Tribunal constitutionnel andorran n'avait point dénié l'intérêt juridique des candidats non informés, mais avait rejeté leurs recours pour des vices formels et procéduraux tenant à l'exercice déficient des voies de recours constitutionnelles.

Rejetant l'allégation selon laquelle cette transmission serait « procéduralement antiéconomique et totalement inutile », le Tribunal Supérieur confirme l'ordonnance de la Batllia. Sur les dépens, constatant que l'admission en première instance avait été partielle et qu'aucune témérité ou mauvaise foi ne pouvait être caractérisée à l'encontre du Gouvernement, la cour décide de ne prononcer aucune condamnation pécuniaire.

C. Le dispositif

La décision se clôt par le dispositif suivant, traduit fidèlement du catalan :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La présente ordonnance s'inscrit au cœur d'une dialectique classique mais délicate du droit public contemporain : la conciliation entre, d'une part, le principe du contradictoire et les droits des tiers intéressés dans les procédures administratives compétitives, et, d'autre part, la protection fondamentale de la vie privée et des données à caractère personnel.

1. L'assise codifiée de la protection des tiers dans le droit administratif andorran : Le cadre législatif andorran est particulièrement exigeant quant au statut des tiers dans la procédure administrative. En mobilisant les articles 107, 108 et 128 du Code d'administration (Codi d'Administració), la juridiction rappelle que la notion d'intéressé ne se réduit pas à une vision bilatérale opposant l'administré à l'autorité publique. Dès lors qu'une procédure sélective distribue des droits en nombre restreint (postes au sein de la fonction publique, concessions ou marchés), l'ensemble des candidats forme une communauté d'intérêts juridiquement protégée. La cour rappelle ainsi une ligne jurisprudentielle établie de longue date, notamment illustrée par l'arrêt n° 62/2007 du 22 novembre 2007, selon laquelle le défaut de notification d'un recours administratif aux autres candidats vicie la procédure au point de commander la rétroaction des actes administratifs afin de purger l'indéfension ainsi créée.

2. La stricte autorité de chose jugée en matière d'exécution juridictionnelle : Sur le plan du droit processuel, la décision rappelle avec fermeté les contours stricts de l'office du juge de l'exécution. En droit andorran, comme dans les ordres juridictionnels voisins (notamment français et espagnol), la phase d'exécution d'un titre juridictionnel définitif ne permet sous aucun prétexte de remettre en cause le dispositif ou les motifs décisoires de la sentence dont l'exécution est poursuivie. L'arrêt n° 8/2019 ayant expressément tranché le sort de la communication de l'acte ampliatif du 3 août 2018 et de la résolution du 10 octobre 2018, le requérant ne pouvait utilement se prévaloir de faits procéduraux survenus dans un contentieux distinct (le rejet de l'intervention de tiers dans la cause contentieuse 200000x/2019) pour paralyser l'exécution telle qu'ordonnée.

3. L'écho avec les standards européens de protection des données sensibles : Bien que la Principauté d'Andorre ne soit pas membre de l'Union européenne (le Règlement Général sur la Protection des Données n° 2016/679 ne s'y appliquant donc pas directement de plein droit, sous réserve des règles nationales équivalentes de protection des données), la solution adoptée par le Tribunal Supérieur de Justice reflète fidèlement les principes directeurs gouvernant l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, pleinement intégrée dans l'ordre juridique andorran par le jeu de l'article 41.1 de la Constitution. Les données résultant d'évaluations psychologiques ou de tests psychotechniques constituent des données éminemment sensibles touchant à l'intimité psychique, à la personnalité et à la santé de l'individu. Le Tribunal Supérieur de Justice opère une distinction technique remarquable