ISSN 3002-914X · DOI 10.58079/korpus.1cfa1c33 · Dossier Bipartite (I. Doctrine + II. Minute Originelle)
Score d’Autorité Korpus
92/100
PRINCIPAT D’ANDORRA·Tribunal Superior de Justícia d’Andorra·N° TSJA 0000098/2023·16 mai 2024·Confirmation
STSJAD ANDORRA, a 16 de maig del 2024 - ROJ: STSJAD 69/2024
Juridiction / SourceTribunal Superior de Justícia d’Andorra (cassation)
Référence / RôleTSJA 0000098/2023
Domaine juridiquejurisprudence
Empreinte SHA-2560000000000000000…
Sommaire analytique Korpus & Points de droit essentiels (1)
1.Principe jurisprudentiel (Tribunal Superior de Justícia d’Andorra, ECLI:AD:TSJADAD:2024:69) — En matière de droit_fiscal, la juridiction statue par confirmation et précise les conditions d'application de la règle de droit au regard de l'objet du litige (STSJAD ANDORRA, a 16 de maig del 2024 - ROJ: STSJAD 69/2024).
PARTIE I
Commentaire Doctrinal & Analyse Scientifique Korpus
JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — confirmation
Sommaire analytique Korpus — Thèse & Solution de droit
Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 16 mai 2024 (n° TSJA 0000098/2023) par Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté d'Andorre, que l'application des règles régissant le domaine « jurisprudence » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de légalité ordinaire (TSJA) et garantie du droit fondamental à une juridiction et à une décision motivée en droit au titre de l’article 10 de la Constitució del Principat d’Andorra (recurs d’empara) (confirmation).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (confirmation), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.
Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorre (Sala Administrativa), 16 mai 2024, n° 30/2024, ROJ : STSJAD 69/2024, ECLI:AD:TSJADAD:2024:69 (Lire sur source officielle)
Faits et procédure
Le propriétaire d'une maison située sur le territoire de la commune de Sant Julià de Lòria, M. Carretero, a fait l'objet d'une sanction administrative d'un montant de 5 000 euros. Il lui était reproché d'avoir permis le commencement des travaux sur cet immeuble sans avoir obtenu la licence requise. La sanction a été prononcée par la commune, puis confirmée par la Commission technique d'urbanisme (CTU) par une résolution n° 364516/2023 du 7 mars 2023, qui a rejeté le recours administratif formé par l'intéressé.
Selon la décision, la procédure sanctionnatrice a été ouverte le 30 mars 2021. Le plec de càrrecs (acte de notification des griefs) est daté du 4 avril 2021 et a été notifié à l'intéressé le 19 avril 2022, soit un peu moins d'un an après l'incoation. La commune soutient que ni la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (LGOTU) ni le règlement du 22 juillet 2015 régissant la procédure sanctionnatrice n'imposent de délai pour formuler le plec de càrrecs.
Le Tribunal unipersonnel de la Batllia a rejeté la demande par une sentence n° 61/2023. M. Carretero interjette appel et soutient, en substance : (i) que la procédure était caduque, par application du principe de sécurité juridique ; (ii) que le plec de càrrecs décrivait les faits sans les qualifier juridiquement, en méconnaissance de l'article 124 du Code de l'administration ; (iii) que l'article 157.1 de la LGOTU n'impose pas de sanctionner nécessairement le propriétaire de l'ouvrage ; (iv) qu'il n'avait pas eu connaissance du commencement ni de l'interruption des travaux, les notifications ayant été adressées aux salariés de l'entreprise de construction et non à son domicile.
La commune et le Gouvernement d'Andorre concluent au rejet de l'appel. Le Gouvernement souligne notamment que l'arrêt n° 40/2020 invoqué par l'appelant concernait une procédure fiscale, pour laquelle la Loi de bases de l'ordre tributaire prévoit des délais de caducité absents du droit de l'urbanisme.
Question de droit
La Cour est saisie de trois questions :
La caducité de la procédure sanctionnatrice peut-elle être retenue en l'absence de délai fixé par la loi sectorielle (LGOTU) ou par le règlement de procédure, et le Code de l'administration peut-il y suppléer ?
La clarté et la suffisance du plec de càrrecs satisfont-elles aux exigences du droit de la défense, lorsque le grief est décrit sans qualification juridique explicite ou avec une qualification ultérieurement modifiée ?
La responsabilité du propriétaire de l'ouvrage réalisé sans licence est-elle engagée au titre de l'article 157.1 de la LGOTU, indépendamment de la responsabilité du constructeur ?
Solution et dispositif
Sur la caducité, la Cour rappelle que l'objet de l'appel est la sentence de première instance et non l'acte administratif initial, ce qui suffirait à écarter l'argument « sans plus de considérations ». Sur le fond, elle juge que la caducité est une institution de nature
Points de contrôle immédiatement mobilisables dans vos écritures et dossiers
Andorre
1. Articulation des écritures & Moyen de droit
Invoquer au dispositif des conclusions l’autorité de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (TSJA 0000098/2023) en distinguant strictement la règle de droit posée des éléments souverains de fait.
2. Audit contractuel & Sécurisation des actes
Vérifier les clauses, garanties et procédures internes soumises au droit AD afin d’y intégrer les critères de validité et de proportionnalité retenus par la juridiction.
3. Charge probatoire & Pièces justificatives
Constituer un bordereau de pièces établissant matériellement chaque condition exigée par les motifs décisoires avant toute signification ou dépôt au greffe.
PARTIE II — MINUTE ORIGINELLE & TEXTE AUTHENTIQUE INTÉGRAL
AndorreEscut oficial del Principat d’Andorra & Tribunal Superior de Justícia
PRINCIPAT D’ANDORRA
ADMINISTRACIÓ DE JUSTÍCIA — EN NOM DEL POBLE ANDORRÀ
Se référer à la Minute Originelle reproduite en Partie II et à l’empreinte SHA-256 certifiée pour garantir l’exactitude verbatim des extraits produits aux débats.
Advocada: Sra. Calderón
Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz
Sra. Alexandra Cornella Sola
Andorra la Vella, el 16 de maig de 2024.
El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions núm. 2000032/2023.
En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.
ANTECEDENTS DE FET
1.- El Sr. Carretero va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Comú de Sant Julià de Lòria, per la qual es va imposar al Sr. Carretero una multa de 5.000 euros, com a responsable de la infracció consistent en permetre l'inici de l'execució dels treballs realitzats a una casa de la seva propietat, sense haver obtingut la llicència corresponent, així com contra la Resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (d'ara en endavant CTU), núm. 364516/2023, de data 07/03/2023, que va desestimar el recurs d'alçada interposat per la part agent contra la resolució comunal.
2.- En la sentència núm. 61/2023, el Tribunal Unipersonal de la Batllia ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.
3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Sr. Carretero estima, en substància,
que:
La sentència apel·lada és contrària a la sentència núm. 40/2020 d'aquest Tribunal Superior, recaiguda en la causa TSJA-0000030/2020.
Tot i que la Llei General d'Ordenació del Territori i Urbanisme(en endavant LGOTU) i el Reglament del 22 de juliol del 2015, regulador del procediment sancionador, no estableixen cap termini de caducitat pels expedients sancionadors, per tal de protegir el principi de seguretat jurídica s'ha d'entendre que el procediment havia caducat.
El plec de càrrecs contenia una descripció dels fets però no la qualificació jurídica dels mateixos, vulnerant així l'art. 124 del Codi de l'Administració i la sentència TSJA núm. 60/2022, dictada en el marc de la causa 0000109/2021.
L'art. 157.1 de la LGOTU no implica que el propietari de les obres hagi de ser sancionat.
En aquest cas, la part agent no va tenir coneixement de quan es van iniciar les obres ni tampoc de quan en van quedar paralitzades, compte tingut que les notificacions es van enviar als treballadors de l'empresa constructora, i no al domicili de l'agent.
4.- En la seva contesta, el Comú de Sant Julià de Lòria estima, en substància, que:
La data del plec de càrrecs és el 04/04/2021, i fou notificat a l'agent el 19/04/2022, per la qual cosa entre la data de la incoació de l'expedient (que es produï el 30/03/2021) i la notificació del plec de càrrecs va passar una mica menys d'un any, a més, ni la LGOTU ni el Reglament regulador del procediment sancionador estableixen un termini màxim per formular el plec de càrrecs un cop iniciat un procediment sancionador, sense perjudici d'apreciar, al seu cas, la prescripció de la infracció.
El plec de càrrecs és clar i no ha produït cap indefensió.
El propietari de les obres, el Sr. Carretero, és responsable d'haver-les realitzat sense llicència.
5.- La representació del Govern també es va oposar al recurs, oposició que fonamenta, en síntesi, en les al·legacions següents:
La STSJA núm. 40/2020 resol un recurs en matèria tributària, i la Llei de bases de l'Ordenament Tributari sí estableix la caducitat dels expedients sancionadors tributaris, cosa que no succeeix en el cas de la LGOTU.
El plec de càrrecs era clar, i, a més, es va acompanyar d'una comunicació de l'instructor on apareix de forma resumida quins eren els fets infractors (la realització d'obres sense llicència), i la seva qualificació jurídica ("Els fets descrits anteriorment, poden ser constitutius d'una infracció greu, la qual es troba tipificada a l'article 155.2 de la Llei General d'Ordenació del Territori i Urbanisme vigent").
L'art. 157.1 de la LGOTU és clar quan estableix la responsabilitat del propietari de les obres quan aquestes es fan sense llicència.
6.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions, i el mateix succeí amb les parts apel·lades.
7.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.
FONAMENTS DE DRET
Primer.- Competència
El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.
Segon.- Com es pot comprovar amb la lectura de l'escrit de demanda i de l'anàlisi de les mateixes que es fa a la sentència ara apel·lada, a la demanda la part agent ja va formular les mateixes al·legacions que ara reprodueix en seu del recurs d'apel·lació, al·legacions que van ser convenientment analitzades a la sentència d'instància, sense que la part apel·lant faci una critica d'aquesta.
Tanmateix, cal recordar que l'objecte del recurs d'apel·lació és sempre la sentència que s'apel·la, i no l'acte administratiu que es va recórrer en primera instància, ço que sembla ha oblidat la part agent. Això justificaria la desestimació del recurs d'apel·lació sense més consideracions.
En qualsevol cas, pel que fa la caducitat del procediment, la pròpia recurrent admet que ni la LGOTU ni el Reglament, del 22 de juliol del 2015, regulador del procediment sancionador (RPS), per remissió de l'article 150 LGOTU, no preveuen un termini màxim dins del qual s'hagi de formular el plec de càrrecs a comptar de la incoació de l'expedient. Per això, no resulta aplicable la STSJA 40/2020, recaiguda en la causa TSJA-0000030/2020, que es referí a un procediment sancionador tributari, ja que la LBOT sí estableix terminis de caducitat en aquest tipus de procediment, la qual cosa no succeeix en l'àmbit urbanístic.
D'altra banda, no es pot acudir al Codi de l'Administració compte tingut que aquesta norma general no estableix terminis de caducitat pels procediments sancionadors, com de forma expressa va declarar la STSJA núm. 46-1995, de 19 de desembre, que ja es va pronunciar en aquest sentit. Com es va dir llavors:
"La caducitat del procediment és una institució de naturalesa processal derivada de la inactivitat en la seva tramitació durant el període de temps assenyalat per la llei. Sobre aquest punt, el Codi de l'Administració només regula en l'article 123 els efectes de la caducitat quan la paralització de l'expedient és conseqüència de circumstàncies imputables a l'administrat. Per això, no resulta procedent estimar la seva concurrència en aquest cas, en què la inactivitat s'atribueix a la Corporació demandada.
A més, en la hipòtesi de que es considerés aplicable de forma analògica l'esmentat precepte, cal tenir en compte que l'eficàcia de la caducitat requereix un previ advertiment de la part a qui aquella pot beneficiar, circumstància que tampoc s'ha produït en aquest procediment, per la qual cosa han de ser desestimades les al·legacions del recurrent sobre el particular".
Aquesta interpretació ha estat reiterada a la STSJA núm. 69-2015 (TSJA-0000031/2015), i encara més recentment a la STSJA núm. 20-2024 (0000028/2023).
En definitiva, quan una norma sectorial estableixi un termini de caducitat pels procediments incoats per l'Administració (entre els que es troben els sancionadors), caldrà estar als terminis fixats per acordar-la, però, si la norma sectorial no ho fa, no es pot acudir al Codi de l'Administració, compte tingut que a aquesta norma la caducitat està prevista pels procediments que s'iniciïn a sol·licitud dels interessats, però no quan és la pròpia Administració qui els incoa.
Tercer.- Pel que fa l'al·legació a la manca de claredat del plec de càrrecs, també la sentència d'instància s'hi refereix, tot destacant que "el referit plec de càrrecs detalla els fets infractors "s'estan realitzant les obres per part de l'empresa construccions Arcos SLU, contemplades en la sol·licitud presentada per vostè, sense la corresponent llicència", precisant- se en tot cas quina era la llicència presentada, amb data i número de registre, així com l'emplaçament específic de les obres realitzades (f. 113.18). I a més precisà que els fets descrits "poden ser constitutius d'una infracció molt greu, la qual es troba tipificada a l'article 155.2" LGOTU (f. 113.19). Altra cosa és que, en base a les al·legacions presentades, el Comú modifiqués la gradació de la infracció, passant de molt greu a lleu, però l'anterior justament evidencia que el Sr. M tingué un exacte coneixement dels fets atribuïts i de la qualificació jurídica assignada, permetent-li formular les corresponents al·legacions les quals comportaren una modificació de la qualificació primerament establerta als fets constatats".
Però, a més, es dona la circumstància que al recurs administratiu presentat pel Sr. Carretero davant la CTU, es feia esment que en data 29/03/2021 el Comú va enviar una comunicació a l'arquitecte, al constructor, i al mateix Sr. Carretero -i no als treballadors de l'obra, si bé aquesta comunicació es va lliurar en la pròpia parcel·la propietat de l'agent-
, en la qual s'informava de la immediata aturada de les obres, així com l'inici d'un procediment sancionador (foli 156 de l'expedient administratiu remés pel Comú, en endavant EA1), i que el Sr. Carretero pocs dies desprès va presentar una sol·licitud de llicència d'obres -enregistrada en data 15/04/2021 (foli 55 i següents de l'EA1)-, figurant la seva signatura de forma reiterada en diversos folis d'aquella sol·licitud, per la qual cosa era evident que sabia que les obres -que aleshores ja havien començat-, no disposaven de llicència i que el Comú havia acordat la seva suspensió.
En el mateix recurs administratiu es diu que el 30/04/2021 es va acordar novament l'aturada de les obres, compte tingut que, tot i no haver obtingut la llicència d'obres corresponent, els treballs van continuar.
El Govern va emetre informe desfavorable a l'atorgament de la llicència d'obres -per la perillositat geològica de la parcel·la-, de data 04/06/2021 (folis 27 i següents de l'expedient remès pel Govern, en endavant EA2), que fou la causa de la denegació de la llicència.
Per això, no pot acceptar-se la premissa de que la part agent no va tenir coneixement de quan es van iniciar les obres ni tampoc de quan van quedar paralitzades, compte tingut que s'infereix del seu recurs d'alçada davant la CTU que sabia que, un cop acordada una primera suspensió i sol·licitada pel propi agent la llicència i sense haver-se obtingut aquesta, les obres van continuar.
A més, al recurs d'apel·lació s'esmenta la STSJA 60-2022, però les circumstàncies d'aquell cas no són traslladables al que ara ens ocupa. En efecte, la citada sentència confirmà la de la Batllia, que, a la seva vegada, va anul·lar una sanció imposada en un procediment disciplinari en el qual el plec de càrrecs feia referència a unes "maniobres incorrectes" realitzades pel treballador sancionat, expressió que es va considerar que era completament genèrica i resultava insuficient per garantir la seva adequada defensa, ja que no concretava quines eren aquelles maniobres i de quina manera havien pogut donar lloc als danys que va patir un vehicle i que s'haurien originat per la incorrecta conducció del mateix per part del recurrent. Contràriament, en el cas ara analitzat la infracció consisteix en haver realitzat obres sense haver obtingut prèviament la llicència, els fets són, doncs, molts clars, i era evident que no es disposava de la llicència abans de l'inici de les obres, de fet, encara no s'ha obtingut.
També s'al·lega per la part apel·lant que l'art. 157.1 de la LGOTU no implica que el propietari de les obres hagi de ser sancionat en tot cas. Però el legislador ha volgut que també el propietari respongui per les obres que s'executin sense llicència o amb contravenció de les condicions del seu atorgament, sense perjudici que si el constructor hagués procedit a l'inici de les mateixes sense donar compte al propietari, aquest pugui reclamar a qui executi l'obra pels mecanismes que consideri oportú.
Quart.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.
DECISIÓ
En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:
Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pel Sr. Carretero.
Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la resolució és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.
Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.
Aquesta sentència és ferma i executiva.
Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.
