JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — confirmation

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (confirmation), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.

STSJAD ANDORRA, a 24 de maig del 2006 - ROJ: STSJAD 115/2006

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'enracine dans une opération de promotion immobilière projetée sur le territoire de la paroisse d'Encamp, en Principauté d'Andorre. Le 2 mai 2003, les sociétés Morell et Elías ont formalisé auprès de l'administration communale de l'Honorable Comú d'Encamp une demande de permis de construire (permís de construcció) en vue de l'édification de trois immeubles à usage d'habitation collective destinés à la vente.

À l'appui de cette demande d'autorisation d'urbanisme, les sociétés requérantes ont versé une documentation technique qualifiée dans les pièces graphiques de « projet de base » (projecte bàsic). Les parcelles d'assiette du projet devaient s'insérer dans un secteur desservi par une voie d'aménagement en cours de réalisation.

Cependant, par une résolution administrative adoptée le 26 juin 2003, le Comú d'Encamp a opposé un refus à la délivrance du permis sollicité. L'autorité locale a motivé sa décision par un double motif d'illégalité :

1. D'une part, la documentation technique jointe à la requête ne constituait pas un véritable « projet administratif » de construction d'immeubles de nouvelle implantation, mais se réduisait à un simple « avant-projet d'étude volumétrique ».
2. D'autre part, la voie d'aménagement (vial d'urbanització), incluant l'ensemble des infrastructures viaires et des réseaux de viabilité et de services publics, se trouvait toujours en cours d'exécution et n'était pas achevée. Cette carence méconnaissait les conditions minimales d'aménagement fixées par le décret de complément de l'ordonnance générale d'urbanisme et de construction de la paroisse d'Encamp du 5 septembre 1994, par l'ordonnance I sur les services publics du Conseil Général du 31 juillet 1991 (ayant rang de loi), ainsi que par l'article 25 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (Llei general d'ordenació del territori i urbanisme - LGOTU).

Face à ce refus, les sociétés pétitionnaires ont fait valoir que l'inachèvement des infrastructures résultait de litiges avec un tiers (la société A.S.L.), qualifiés par elles d'événements constitutifs de force majeure ayant fait obstacle à la finalisation matérielle des réseaux d'équipement.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 31 juillet 2003, les sociétés Morell et Elías ont exercé un recours hiérarchique (recurs d'alçada) contre la décision de refus du Comú d'Encamp devant la Commission technique d'urbanisme (Comissió Tècnica d'Urbanisme - CTU). Par une résolution du 17 octobre 2003, la Commission technique d'urbanisme a rejeté ce recours administratif et confirmé la légalité de la décision communale de refus.

Contestant conjointement ces deux décisions, les sociétés ont saisi la juridiction administrative de première instance. Par un jugement n° 2005-124 rendu le 1er novembre 2005, la Section administrative du Tribunal de Batlles (Secció Administrativa del Tribunal de Batlles) a débouté les requérantes de l'intégralité de leurs prétentions, validant le refus de permis d'urbanisme.

Les sociétés Morell et Elías ont relevé appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre (Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia). À l'appui de leur recours enregistré sous le numéro de rôle AD-0106-2/03 (numéro de pourvoi 31/06), les sociétés appelantes ont développé deux séries de moyens, les uns d'ordre constitutionnel et organique, les autres touchant au fond du droit de l'urbanisme :

1. Sur le plan constitutionnel et incident : Les appelantes ont sollicité de la juridiction d'appel le renvoi d'une question préjudicielle de constitutionnalité (qüestió d'inconstitucionalitat) devant le Tribunal Constitutionnel d'Andorre, dirigée contre les articles 130 à 133 de la LGOTU qui créent la Commission technique d'urbanisme et définissent ses attributions. Elles ont soutenu que la CTU, en tant qu'organe composé de personnalités extérieures à l'Administration stricto sensu tout en exerçant des prérogatives de puissance publique (notamment le pouvoir de trancher les recours d'alçada contre les actes communaux), méconnaît le droit fondamental d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et charges publiques garanti par l'article 23 de la Constitution andorrane. En outre, elles ont soulevé l'incompétence et la violation de la hiérarchie des normes : l'urbanisme relevant de la compétence propre des paroisses en vertu de l'article 80.1 de la Constitution et de l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes (Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns), une loi ordinaire comme la LGOTU ne pouvait, selon elles, subordonner l'action communale au contrôle tutélaire de la CTU sans violer le domaine réservé de la loi qualifiée. Elles maintenaient corrélativement l'impugnation du règlement d'organisation de ladite Commission.

2. Sur le fond du droit de l'urbanisme et de la procédure : Les appelantes ont soutenu que les parcelles d'assiette bénéficiaient des services indispensables pour recevoir l'autorisation de bâtir et que la qualification de « sol urbain consolidé » et de « terrain à bâtir » (solar) ne pouvait leur être déniée. Elles ont critiqué le Tribunal de Batlles pour avoir refusé d'ordonner des mesures d'instruction en première instance afin de constater l'état des réseaux, qualifiant l'inachèvement des travaux de circonstance de force majeure issue de procédures judiciaires parallèles avec la société A.S.L. Enfin, elles ont contesté l'analyse technique de leur dossier, affirmant que la documentation versée constituait un véritable « projet » d'exécution et non un simple avant-projet ou une étude volumétrique.

En défense, l'administration communale de l'Honorable Comú d'Encamp a conclu à la confirmation pure et simple du jugement entrepris. Elle a réfuté tout grief d'inconstitutionnalité affectant la CTU et a réaffirmé qu'au jour de la décision litigieuse, les terrains ne disposaient nullement des infrastructures de viabilisation requises pour conférer au terrain le statut juridique de solar, l'inexistence des réseaux étant d'ailleurs corroborée par un rapport technique versé aux débats et par un procès-verbal de constatation des lieux issu d'une instance connexe. Elle a souligné que les documents graphiques soumis n'étaient qu'une étude de volumes insusceptible de régularisation.

Le Gouvernement d'Andorre (M.I. Govern), également intimé, s'est rangé à la défense de la légalité des décisions attaquées et du dispositif législatif encadrant la CTU.

L'audience publique s'est tenue le 26 mai 2004 devant le Tribunal Supérieur de Justice, l'affaire ayant été mise en délibéré sous le rapport du magistrat Lluís Saura Lluivia.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre devait résoudre deux questions de droit fondamentales, l'une tenant au contrôle de constitutionnalité incident du système institutionnel d'aménagement du territoire, l'autre relevant de la technique d'octroi des autorisations d'urbanisme :

1. Sur le plan constitutionnel et institutionnel : Les articles 130 à 133 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (LGOTU), qui instituent la Commission technique d'urbanisme en lui attribuant la compétence exclusive pour connaître des recours administratifs (recurs d'alçada) formés contre les actes communaux en matière d'urbanisme, portent-ils atteinte :

   • D'une part, au droit fondamental d'accéder aux fonctions et charges publiques en conditions d'égalité (article 23 de la Constitution andorrane), en raison de la composition mixte et technique de cet organe intégrant des professionnels non intégrés aux cadres de la fonction publique ?
   • D'autre part, à l'autonomie communale et à la réserve de loi qualifiée (articles 80.1 de la Constitution et 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes), en soumettant les actes paroissiaux d'urbanisme au contrôle résolutoire d'un organe administratif institué par une loi ordinaire ?

2. Sur le fond du droit de l'urbanisme et de la charge de la preuve : L'autorité communale est-elle fondée à rejeter purement et simplement une demande de permis de construire lorsque :

   • Le terrain d'assiette ne dispose pas d'infrastructures et de voies d'accès parachevées, et que le pétitionnaire n'établit pas, dès l'introduction de son recours contentieux, l'existence et la suffisance des réseaux indispensables pour caractériser la qualification de sol urbain consolidé et de terrain à bâtir (solar) au sens des articles 25 de la LGOTU et 7 à 9 du Règlement d'urbanisme ?
   • Le dossier présenté ne comporte pas un véritable « projet d'édification » au sens de l'article 134.1 de la LGOTU et des articles 114 et 115.2 du Règlement de construction (permettant une exécution autonome par un tiers), mais seulement une esquisse ou étude volumétrique, privant ainsi la demande de toute possibilité de régularisation en cours d'instruction ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

1. Le rejet de la question préjudicielle de constitutionnalité

En premier lieu, le Tribunal Supérieur de Justice déclare sa pleine compétence pour apprécier l'opportunité de saisir le Tribunal Constitutionnel en application de l'article 39.3 de la Loi qualifiée sur la Justice (Llei Qualificada de la Justícia).

Procédant à l'analyse de l'article 23.1 de la Constitution andorrane, la Sala Administrativa écarte radicalement le grief de violation du principe d'égalité dans l'accès aux fonctions publiques. La juridiction opère une distinction conceptuelle fondamentale :

• La notion constitutionnelle de « fonctions publiques » (funcions públiques) s'applique strictement à l'accès au statut de fonctionnaire et au déroulement de la carrière administrative au sein de la fonction publique professionnelle.
• La notion de « charges publiques » (càrrecs públics) renvoie exclusivement aux mandats de représentation politique élective au sein des institutions territoriales et nationales.

Or, la Commission technique d'urbanisme se définit, selon les articles 130 et 132 de la LGOTU, comme un organe consultatif et exécutif spécialisé en matière d'aménagement, d'urbanisme et de construction, chargé notamment de vider les recours hiérarchiques formés contre les actes communaux. Sa composition (onze membres, dont quatre désignés par le ministère chargé de l'aménagement du territoire et sept par les comúns, tous techniciens diplômés en architecture supérieure ou ingénierie des ponts et chaussées, à l'exception d'un juriste et du ministre) relève d'un mécanisme de « participation qualifiée à des tâches administratives ». Les membres y siègent en tant que citoyens et experts (uti cives), et non en qualité d'agents publics de carrière ou d'élus politiques. La juridiction conclut que l'article 23 de la Constitution est totalement étranger à l'organisation d'un tel organe consultatif et technique, ce qui prive le moyen de tout fondement sérieux.

En second lieu, la juridiction administrative écarte le moyen tiré de la prétendue méconnaissance de l'autonomie communale protégée par l'article 80.1 de la Constitution et l'article 4.6 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communes. La Cour relève que si cette dernière réserve aux communes la définition de la politique urbanistique paroissiale, aucune règle constitutionnelle ou organique n'interdit d'assujettir les actes d'urbanisme des communes à un contrôle administratif externe.

La juridiction observe avec pertinence que le mécanisme institué par la LGOTU rationalise et dépolitise la voie de recours administratif : il substitue à l'ancien recours d'alçada exercé directement devant le Gouvernement (en vertu des articles 124, b) et 125 du Code de l'Administration) un recours technique devant un organe collégial spécialisé, paritaire et créé par la loi, où siègent