JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

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Korpus Analytical Headnote — Il résulte de la décision rendue le 21 novembre 2014 (n° 49/14) par Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté d'Andorre, que l'application des règles régissant le domaine « jurisprudence » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de légalité ordinaire (TSJA) et garantie du droit fondamental à une juridiction et à une décision motivée en droit au titre de l’article 10 de la Constitució del Principat d’Andorra (recurs d’empara) (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.

Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 21 novembre 2014, n° 57-2014 (STSJAD 241/2014)

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Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 21 de novembre del 2014, n° de pourvoi / recurs 49/14, n° de rôle / rotlle TSJA-049/14, arrêt n° 57-2014, ECLI:AD:TSJADAD:2014:241 (Lire sur source officielle).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra s'inscrit dans le cadre du contrôle de la légalité des opérations d'urbanisme et de construction au sein de la paroisse d'Andorra la Vella.

Un particulier, M. Benítez, s'est porté acquéreur d'un appartement à usage d'habitation ainsi que d'un emplacement de stationnement au sein d'un immeuble situé à une adresse non divulguée dans la décision (désignée sous la mention anonymisée « XXXX »). Postérieurement à cette acquisition, l'intéressé a fait état de ce que la réalisation de cet ensemble immobilier méconnaissait les normes d'urbanisme applicables. Selon ses affirmations, les promoteurs auraient commis diverses infractions urbanistiques substantielles, consistant notamment en un dépassement des limites d'édification légalement autorisées et en l'adjonction irrégulière d'un étage supplémentaire.

M. Benítez a soutenu n'avoir eu connaissance effective de ces non-conformités et infractions qu'au cours du mois de janvier 2011, à l'occasion de la communication d'un rapport d'expertise judiciaire établi dans le cadre d'un procès civil distinct, enregistré sous le numéro de rôle 0060-4/2009 (les détails matériels dudit litige civil n'étant pas précisés dans la décision).

Constatant ces irrégularités au vu des conclusions de l'expert, l'acquéreur a décidé de saisir l'autorité administrative communale compétente afin d'obtenir la sanction de ces manquements et le rétablissement de la situation juridique antérieure.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 7 novembre 2011, M. Benítez a formellement déposé une dénonciation écrite auprès de l'Hble. Comú d'Andorra la Vella à l'encontre des promoteurs de l'immeuble. Par cet acte, il sollicitait expressément l'ouverture d'une procédure administrative de sanction (expedient sancionador), l'infliction aux constructeurs des peines maximales prescrites par les textes en vigueur ainsi que la remise en état des lieux conformément à la légalité urbanistique (restitució a la legalitat vigent).

À la suite d'une instruction préalable destinée à appréhender la portée des griefs formulés, le Comú d'Andorra la Vella a rendu, en date du 13 avril 2012, une décision de rejet. Pour fonder sa position, l'administration communale a retenu une triple fin de non-recevoir et de fond :

Le dénonciateur ne disposait pas de la qualité d'intéressé légitime (interessat legítim) ;
Le délai légalement imparti pour exercer l'action publique urbanistique était expiré ;
Les infractions administratives éventuellement constatées étaient, en tout état de cause, atteintes par la prescription.

Contestant cette décision de refus d'engager les poursuites répressives et restauratrices, M. Benítez a formé un recours administratif hiérarchique (recurs d'alçada) devant la Commission technique d'urbanisme (Comissió Tècnica d'Urbanisme - CTU), organe rattaché au M.I. Govern. Par une résolution rendue le 10 juillet 2012, la CTU a rejeté le recours, en fondant son appréciation de manière déterminante sur l'écoulement du délai préfix d'exercice de l'action publique instauré par l'article 143 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme du 29 décembre 2000 (LGOTU).

Le 14 septembre 2012, M. Benítez a porté le contentieux devant la juridiction de première instance en déposant une demande en justice (demanda jurisdiccional) devant la Secció Administrativa du Tribunal de Batlles. Par jugement contradictoire en date du 5 mars 2014, la Batllia a débouté le demandeur de l'ensemble de ses prétentions. La juridiction de premier ressort a articulé son rejet autour d'un double motif procédural : d'une part, le défaut d'intérêt pour agir ou de légitimation active (manca de legitimació activa) du demandeur ; d'autre part, la caducité de l'action par l'expiration manifeste du délai d'un an imparti par le législateur pour l'exercice de l'action publique en matière d'urbanisme.

Insatisfait de ce jugement, le requérant a interjeté appel devant la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (enregistré sous le numéro de pourvoi recurs 49/14, rotlle TSJA-049/14). Au soutien de son appel, M. Benítez a développé une argumentation articulée en trois axes :

Sur la recevabilité et la légitimation : Il soutenait disposer d'une légitimation active directe en vertu de l'article 23 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal du 15 novembre 1989 (LJAF), compte tenu de sa qualité d'acquéreur de l'appartement et de l'emplacement de stationnement au sein de l'immeuble litigieux, laquelle lui conférerait un intérêt propre et matériellement distinct dans l'issue du litige.
Sur la recevabilité temporelle et la prescription : Il arguait que les infractions dénoncées, qualifiées de graves et très graves, n'étaient point prescrites, le point de départ du délai devant correspondre à la date de découverte personnelle des manquements, à savoir janvier 2011, date de notification de l'expertise civile.
Sur le fond : Il réitérait in extenso les moyens développés en première instance quant à la matérialité des violations des règles d'implantation et d'élévation commises par les promoteurs de l'ouvrage.

Les parties intimées — le M.I. Govern (représentant la CTU), l'Hble. Comú d'Andorra la Vella — ainsi que la partie intervenante ou adhérente, M. Esteban (promoteur ou copropriétaire intéressé, sa qualité exacte n'étant pas davantage précisée dans la décision), ont toutes conclu à l'irrecevabilité et au mal-fondé du recours d'appel, demandant la confirmation intégrale du jugement de la Batllia au regard du défaut de légitimation du requérant et de la forclusion de l'action publique.

Après que les parties eurent déposé leurs conclusions écrites récapitulatives en lieu et place d'une audience de plaidoiries (substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions), l'affaire a été mise en délibéré auprès de la formation collégiale du Tribunal Superior de Justícia.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait à l'examen de la juridiction suprême andorrane deux questions fondamentales du contentieux administratif urbanistique, touchant à la fois aux conditions subjectives et objectives de recevabilité des recours formés contre l'inaction répressive de la puissance publique :

En premier lieu, la Haute Cour devait déterminer si un administré dénonçant des infractions aux règles de construction et d'urbanisme dispose de la qualité pour agir (legitimació activa) devant la juridiction administrative en l'absence de démonstration d'un préjudice personnel et direct ou d'un avantage propre découlant de la sanction de l'auteur des faits. Plus précisément, la question s'articulait autour de la conciliation entre le régime général du droit de recours contentieux fondé sur l'intérêt légitime (article 23 de la LJAF) et le régime spécial de l'action publique urbanistique (acció pública) prévu par l'article 143.1 de la LGOTU.
En second lieu, dans l'hypothèse où la recevabilité ratione personae de l'action est reconnue au titre de cette action publique universelle, la cour devait statuer sur le régime de forclusion ou de caducité temporelle applicable. Il convenait de juger si le délai préfix d'un an suivant l'achèvement des travaux, édicté par l'article 143.2 de la LGOTU, est susceptible d'être modulé ou reporté à la date de découverte effective des irrégularités par le plaignant (dies a quo subjectif) ou de s'aligner sur les délais quadriennaux de prescription de l'infraction administrative de fond prévus par l'article 160.1 de ladite loi.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La Sala Administrativa, par la voix de son magistrat rapporteur Albert Andrés Pereira, a procédé à une décomposition méthodique des moyens, opérant une rectification doctrinale majeure du jugement de première instance quant à l'intérêt pour agir, tout en confirmant la solution de rejet sur le terrain de la caducité de l'action.

1. La distinction fondamentale entre l'intérêt légitime de droit commun et l'action publique urbanistique

La Cour examine tout d'abord la légitimation active sous le prisme du droit administratif commun, tel qu'il résulte de l'article 23 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal du 15 novembre 1989. Ce texte ouvre la saisine juridictionnelle aux personnes physiques ou morales détentrices d'un « intérêt, droit ou expectative de droit » lié aux actes contestés. Faisant application d'une jurisprudence établie (citant expressément les arrêts n° 95-06 du 15 mars 1995, n° 98-13 du 25 mars 1998, n° 2003-27 du 16 juin 2003 et n° 85-2008 du 24 novembre 2008), le Tribunal rappelle que :

L'intérêt direct exigé par l'article 23 de la LJAF suppose que le requérant puisse retirer un bénéfice juridique ou matériel certain, ou éviter un préjudice, du succès de ses prétentions ;
Dans le domaine du droit administratif répressif, la simple qualité de dénonciateur (denunciant) confère à son auteur le statut d'un tiers simple (tercer simple). La dénonciation constitue une modalité d'information de l'administration, participant d'un devoir civique hybride, mais elle ne génère pas, par elle-même, un droit subjectif imposant à la puissance publique d'ouvrir une procédure de sanction si les faits ne le justifient pas clairement ;
L'aspiration d'un administré à voir l'autorité réprimer un tiers relève de la simple défense objective de la légalité et ne caractérise aucun bénéfice légitime propre susceptible de fonder un titre de légitimation processuelle.

Appliquant ces règles à l'espèce, la juridiction administrative relève que M. Benítez s'est borné à faire valoir son titre de propriété sur un appartement et une place de stationnement, sans établir de quelle manière les infractions dénoncées (dépassement des limites d'implantation et création d'un étage additionnel) affecteraient directement sa sphère juridique personnelle. Dès lors, sur le seul terrain de l'article 23 de la LJAF, l'intéressé ne justifie pas d'un intérêt légitime au sens processuel.

Toutefois, la Cour juge que cette analyse ne saurait clore l'examen de la recevabilité de la demande. En matière d'urbanisme, prévaut le principe de spécialité par l'application prioritaire de l'article 143.1 de la LGOTU, lequel dispose de façon générale qu'est « publique l'action tendant à exiger le respect des dispositions urbanistiques et de l'édification en général ».

Par une précision dogmatique remarquable, le Tribunal Superior de Justícia théorise la nature juridique de cette institution :

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L'action publique n'a pas pour objet d'élargir le cercle des titulaires d'un intérêt légitime, mais bien de dispenser purement et simplement le justiciable de la nécessité de justifier d'un quelconque intérêt personnel et direct. Quiconque a qualité pour agir en défense de la légalité urbanistique violée.

Dès lors que l'article 143 est inséré au sein du Titre X de la loi, afférent au contentieux administratif, et qu'il ne comporte aucune restriction textuelle, il s'applique de façon transversale, y compris lorsque l'action vise le déclenchement du pouvoir de sanction ou la remise en état des lieux. Le Tribunal censure ainsi expressément le motif du jugement de la Batllia qui avait opposé au demandeur un défaut de légitimation active : au titre de l'action publique, M. Benítez était pleinement recevable à agir.

2. L'encadrement temporel rigide de l'action publique : la forclusion annale

Après avoir réhabilité la recevabilité ratione personae du requérant, le Tribunal examine le second obstacle processuel : la caducité

STSJAD ANDORRA, a 21 de novembre del 2014 - ROJ: STSJAD 241/2014

Korpus Analytical Headnotes & Key Points of Law (1)

Korpus Doctrinal Commentary & Scientific Legal Analysis

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 21 novembre 2014, n° 57-2014 (STSJAD 241/2014)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

1. La distinction fondamentale entre l'intérêt légitime de droit commun et l'action publique urbanistique

2. L'encadrement temporel rigide de l'action publique : la forclusion annale

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Tribunal Superior de Justícia d’Andorra

Sentència

Sources citées

Jurisprudence (1)

ANTECEDENTS DE FET

FONAMENTS DE DRET

DECISIÓ