JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — cassation partielle
Sumario Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 23 juillet 2015 (n° 102/14) par Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté d'Andorre, que l'application des règles régissant le domaine « jurisprudence » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de légalité ordinaire (TSJA) et garantie du droit fondamental à une juridiction et à une décision motivée en droit au titre de l’article 10 de la Constitució del Principat d’Andorra (recurs d’empara) (cassation partielle).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (cassation partielle), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.
STSJAD 218/2015 - Sentència 49-2015 del Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (Sala Administrativa), 23 de juliol del 2015
Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 23 juillet 2015, Mme Valverde c/ M.I. Govern, n° de pourvoi TSJA-0000102/2014, n° de protocole 1000081/2011, Sentència 49-2015, ECLI:AD:TSJADAD:2015:218, ROJ: STSJAD 218/2015 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le contentieux soumis à la juridiction administrative suprême de la Principauté d'Andorre s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale de la sécurité industrielle et du contrôle de conformité des produits mis sur le marché.
Mme Valverde, exploitante et titulaire administrative du commerce « C. », détenait au sein de son établissement commercial un stock de dispositifs de défense électrique (communément désignés sous le terme de paralyseurs ou shockers électriques). Les opérations de contrôle menées par l'Administration andorrane ont permis de consigner l'existence de trois lots distincts :
- 130 unités du modèle B. 2000000 ;
- 136 unités du modèle B. 3000000 ;
- 25 unités du modèle L. 1200000.
L'autorité administrative a constaté que ces matériels ne disposaient pas, de façon régulière, du marquage de conformité « CE » et qu'ils étaient susceptibles, aux yeux des services administratifs, d'occasionner aux usagers les dommages corporels visés à l'article 6.2 de la loi sur la sécurité et la qualité industrielles du 22 juin 2000 (Llei de seguretat i qualitat industrial).
Sur le plan technique et matériel :
- D'une part, les 25 unités du modèle L. 1200000 étaient totalement dépourvues du marquage « CE », l'intéressée soutenant qu'il ne s'agissait que d'échantillons commerciaux (material de mostra).
- D'autre part, les appareils correspondant aux modèles B. 2000000 et B. 3000000, ainsi que leurs emballages, portaient une simple étiquette adhésive mentionnant les lettres « CE ». En outre, la documentation fournie pour tenter d'établir la conformité de ces produits consistait en un document rédigé en langue anglaise, dépourvu de traduction officielle, émanant non pas du fabricant mais d'un tiers, établi postérieurement à l'ouverture de la procédure administrative, et portant sur des produits fonctionnant sous une tension de 230 volts. Or, les appareils effectivement saisis dans le commerce fonctionnaient sous une tension électrique de 110 volts, non contestée par les parties, ce qui révélait une discordance patente avec la documentation produite et le réseau électrique conventionnel européen (220-230 volts).
Sur la base de ces constatations et de rapports techniques internes évaluant l'intensité du courant délivré entre 17 et 500 ampères — niveau théoriquement létal —, le gouvernement andorran (M.I. Govern) a diligenté une procédure sanctionnatrice à l'encontre de l'exploitante. Par une résolution initiale du 4 mai 2011, confirmée sur recours hiérarchique le 27 juillet 2011, l'Administration a infligé à Mme Valverde une amende de 1 500 euros sur le fondement de l'article 23.a) de la loi du 22 juin 2000 réprimant les infractions graves à la sécurité industrielle, tout en ordonnant la réexportation des marchandises litigieuses hors du territoire de la Principauté.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité des résolutions administratives des 4 mai et 27 juillet 2011, Mme Valverde a saisi la Section administrative du Tribunal de Batlles (Secció Administrativa del Tribunal de Batlles) d'un recours contentieux tendant à leur annulation intégrale.
Par un jugement rendu le 7 novembre 2014, le Tribunal de Batlles a débouté la demanderesse de l'ensemble de ses prétentions. La juridiction de première instance a validé la qualification d'infraction grave retenue par l'Administration, estimant que les produits ne disposaient pas valablement du marquage CE et présentaient un risque de dommages graves pour les personnes, en se fondant sur les rapports techniques administratifs et en écartant les conclusions de l'expertise judiciaire ordonnée en cours d'instance.
Mme Valverde a interjeté appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia). À l'appui de son recours (enrôlé sous le numéro TSJA-0000102/2014, protocole 1000081/2011), l'appelante a articulé quatre moyens principaux :
- La violation des droits de la défense et l'existence d'une situation d'indéfension : elle soutenait que la résolution administrative sanctionnatrice n'explicitait pas avec une précision suffisante les directives de l'Union européenne prétendument enfreintes.
- L'absence d'irrégularité formelle quant au marquage CE : elle affirmait que les défenses électriques portaient bien le marquage CE (à l'exception des modèles considérés comme de simples échantillons) et que les documents émis par le fabricant justifiaient du respect des exigences européennes.
- L'absence de danger ou de dommage grave pour les personnes et l'erreur d'appréciation de la preuve testimoniale/periciale : l'appelante reprochait au premier juge d'avoir dénaturé et écarté le rapport d'expertise judiciaire contradictoire. Ce rapport démontrait scientifiquement que l'intensité délivrée par les dispositifs n'était que de 5,40 milliampères (mA), excluant tout risque de préjudice corporel grave, assimilant l'effet produit à la décharge anodine d'une « bobine d'allumage automobile » (bobina de cotxe).
- La rupture du principe d'égalité de traitement et la passivité discriminatoire de l'Administration : l'appelante soulignait l'incohérence administrative tenant au fait que des produits strictement identiques étaient librement commercialisés dans d'autres commerces d'Andorre sans qu'aucune sanction ni saisie n'ait été diligentée à leur encontre.
Le Gouvernement d'Andorre (M.I. Govern) a conclu au rejet de l'appel et à la confirmation intégrale du jugement entrepris, soutenant que la décision du Tribunal de Batlles était strictement conforme au droit et que la dangerosité des matériels était suffisamment assise par les constatations administratives.
La procédure s'est déroulée selon les formes de l'instruction contradictoire écrite, l'audience de plaidoirie ayant été substituée par la présentation de conclusions écrites récapitulatives (tràmit de conclusions).
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'affaire soumettait au Tribunal supérieur de justice d'Andorre plusieurs interrogations juridiques fondamentales, touchant tant à la légalité formelle de l'acte administratif qu'aux exigences substantielles de la légalité des délits et des peines en matière administrative répressive (ius puniendi).
Le problème central portait sur les conditions de constitution de l'infraction grave prévue à l'article 23.a) de la loi du 22 juin 2000 sur la sécurité et la qualité industrielles :
- La simple non-conformité technique ou formelle d'un produit aux exigences réglementaires et européennes de sécurité (absence ou irrégularité du marquage CE) suffit-elle à caractériser une infraction grave, ou celle-ci exige-t-elle la démonstration cumulative et effective d'un « danger ou dommage grave pour les personnes » ?
- En présence d'une discordance flagrante entre les affirmations techniques unilatérales de l'Administration (alléguant une intensité létale théorique de 17 à 500 A) et les mesures physiques concrètes effectuées par l'expert judiciaire désigné (mesurant 5,40 mA), quelle est la valeur probante de l'expertise judiciaire au regard du principe de présomption d'innocence et de la charge de la preuve incombant à l'autorité poursuivante ?
- Enfin, en cas de défaut de caractérisation du péril grave requis par le texte d'incrimination, le juge administratif d'appel dispose-t-il du pouvoir de requalifier l'infraction retenue en contravention simple (infraction légère au sens de l'art. 22.a) et d'adapter proportionnellement la sanction financière, tout en maintenant la mesure de police administrative matérielle (réexportation) ordonnée sur le fondement de l'article 7.3 de la loi ?
À titre préalable, la juridiction devait statuer sur la régularité procédurale de la décision administrative au regard de l'article 49.1 du Code de l'administration (Codi de l'Administració), s'agissant de la précision requise dans la notification des normes européennes servant de fondement à la poursuite.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, sous la plume du magistrat rapporteur Albert Andrés Pereira, articule son raisonnement en plusieurs étapes successives, alliant rigueur méthodologique et précision technique.
1. Sur la compétence et la régularité formelle de la procédure (indéfension)
Le Tribunal fonde d'abord sa compétence sur l'article 39.3 de la loi qualifiée sur la Justice (Llei Qualificada de la Justícia du 3 septembre 1993).
Abordant le grief tiré de la violation des droits de la défense, la Cour écarte l'existence d'une situation d'indéfension invalidante au sens de l'article 49.1 du Code de l'administration du 29 mars 1989. Elle relève que si la résolution administrative sanctionnatrice aurait pu, de manière souhaitable, décrire de façon plus détaillée les directives européennes enfreintes, l'exploitante a eu un plein accès aux rapports techniques versés au dossier administratif dès la phase d'instruction. L'intéressée a elle-même discuté l'application de ces normes européennes dans ses écritures administratives antérieures. Ayant eu une connaissance suffisante et précise des faits reprochés ainsi que de la réglementation applicable, elle a pu articuler utilement sa défense en parfaite connaissance de cause.
2. Sur l'applicabilité des directives européennes et le manquement aux prescriptions de sécurité industrielle
Analysant le cadre légal matériel, le Tribunal rappelle l'articulation entre l'article 7.1 de la loi du 22 juin 2000 — qui impose la conformité des installations, équipements et produits industriels aux exigences légales et réglementaires de sécurité — et l'article 10.a) de la même loi. Ce dernier dispose expressément que le respect des exigences réglementaires est prouvé, pour les matériels et produits, par « le marquage de conformité "CE" conformément aux directives d'application obligatoire de l'Union européenne ».
Par cet effet de renvoi explicite du droit andorran, les Directives communautaires 2004/108/CE du 15 décembre 2004 (relative à la compatibilité électromagnétique) et 2006/95/CE du 12 décembre 2006 (concernant le matériel électrique destiné à être employé dans certaines limites de tension) trouvent une pleine application dans l'ordre juridique de la Principauté.
Le Tribunal juge avec force qu'un simple examen visuel externe ne saurait suffire : l'apposition formelle d'un logo CE ne crée pas une présomption irréfragable de conformité si les conditions d'obtention et d'évaluation prévues par les directives ne sont pas réunies :
- Concernant les 25 unités du modèle L. 1200000, l'absence totale de marquage CE prive le matériel de toute attestation de conformité. L'argument de l'appelante tiré du « matériel d'exposition/échantillon » est jugé incohérent avec le volume important des pièces saisies (25 appareils) et avec l'objet commercial d'un établissement ouvert au public.
- Pour les deux autres modèles (B. 2000000 et B. 3000000), le Tribunal relève deux irrégularités techniques majeures :
- L'irrégularité du support du marquage : la présence de simples autocollants violait l'article 10 de la Directive 2006/95/CE, lequel prescrit que l'apposition du sigle CE doit être effectuée, dans toute la mesure du possible, de manière indélébile et inamovible à même le matériel électrique.
- L'absence d'évaluation de la conformité : les procédures de certification des annexes II et III de la Directive 2004/108/CE et de l'annexe IV de la Directive 2006/95/CE n'avaient pas été respectées. La documentation produite par l'exploitante n'était ni traduite, ni émise par le fabricant (mais par un tiers), et décrivait des appareils de 230 V, alors que les appareils saisis opéraient sous une tension de 110 V (incompatible avec le standard européen usuel de 220-230 V). Le manquement aux exigences de sécurité industrielle et l'irrégularité du marquage CE sont donc irréfutablement établis.
3. Sur la qualification de l'infraction : le défaut d'un danger grave pour les personnes
Toutefois, le Tribunal supérieur rappelle le principe fondamental de légalité des délits. L'article 23.a) de la loi du 22 juin 2000 exige la réunion cumulative de trois éléments constitutifs :
- Une action matérielle déterminée (fabrication, importation, vente, transport, installation ou utilisation) ;
- Le non-respect des prescriptions réglementaires de sécurité ;
- La circonstance impérative que cet agissement « comporte un danger ou un dommage grave pour les personnes » (*quan comporti perill o dany greu per
