JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — confirmation

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (confirmation), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.

Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 février 2018, n° 7-2018, STSJAD 47/2018

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre du fonctionnement du service médical du milieu pénitentiaire en Principauté d'Andorre, plaçant au cœur des débats les exigences de continuité du service public hospitalier et pénitentiaire ainsi que les devoirs d'obéissance et de disponibilité pesant sur les agents publics.

Mme Ropero exerçait ses fonctions en qualité d'infirmière affectée au Département pénitentiaire (Departament penitenciari) relevant du ministère des Affaires sociales, de la Justice et de l'Intérieur (Ministeri d'Afers Socials, Justícia i Interior). Dans l'exercice de son service, l'intéressée était soumise au régime des astreintes et gardes localisables en dehors de la journée ordinaire de travail, conformément au Règlement des systèmes de compensation du 31 décembre 2013 (Reglament de sistemes de compensació) et à la circulaire interne d'infirmerie 01/15 du 19 janvier 2015 émise par le directeur du Département des institutions pénitentiaires (Departament d'Institucions Penitenciàries).

Quatre événements survenus sur une période resserrée, entre la fin de l'année 2015 et le début de l'année 2016, ont conduit l'administration à engager des poursuites disciplinaires contre l'agente :

1. Faits du 2 novembre 2015 : Alors qu'elle se trouvait d'astreinte, Mme Ropero a été requise pour se déplacer au centre pénitentiaire afin de récupérer et administrer un traitement médical prescrit par le service des urgences de l'hôpital Nostra Senyora de Meritxell à l'attention de deux détenues. L'agente a refusé d'effectuer ce déplacement. Le service des urgences n'ayant pas administré la médication faute d'en disposer, et l'infirmière ayant indiqué aux agents pénitentiaires qu'il convenait de commander les produits auprès de la pharmacie fournisseuse le lendemain matin, les deux détenues n'ont pas reçu leurs médicaments et ont souffert de douleurs durant la nuit. Le traitement n'a été finalement délivré que le lendemain, 3 novembre 2015, à 15 heures, par l'infirmière du service de l'après-midi. En outre, les rapports d'agents pénitentiaires ont consigné que des tentatives d'appels téléphoniques au cours de la nuit sur le téléphone de garde s'étaient heurtées à l'absence de réponse de Mme Ropero.

2. Faits du 5 décembre 2015 : Alors qu'elle était assignée de garde, Mme Ropero s'est trouvée dans l'impossibilité d'être jointe par les services pénitentiaires vers 17 h 30, tant sur son téléphone portable que sur sa ligne fixe. Son absence de réactivité a empêché l'évaluation rapide d'un détenu se trouvant dans un état léthargique préoccupant à l'issue d'un parloir, au point d'avoir dû être extrait en fauteuil roulant car incapable de se tenir debout. Le personnel pénitentiaire a dû attendre l'arrivée d'une intervenante extérieure de l'hôpital Nostra Senyora de Meritxell pour procéder à l'examen de l'état de santé du détenu. L'instruction administrative a mis en évidence, par les aveux mêmes de l'intéressée, que celle-ci ne s'était pas munie du téléphone mobile professionnel de garde.

3. Faits du 12 janvier 2016 (visés sous cette date dans les écritures et sous la mention formelle du 16 janvier 2016 au point 3 des motifs de la décision) : Informé vers 22 heures de la chute d'une détenue dans sa cellule se plaignant d'une vive douleur au poignet, le personnel de garde a sollicité l'intervention de l'infirmière d'astreinte. Mme Ropero a explicitement refusé de se déplacer au centre pénitentiaire, soutenant qu'elle y passait déjà l'ensemble de ses journées, qu'elle était seule en poste depuis quinze jours, qu'elle avait une vie personnelle en dehors de son travail et que la situation qui lui était imposée relevait d'un traitement « inhumain ». Relancée par un agent pénitentiaire vers 23 h 15 sur ordre exprès de l'officier de garde, elle a réitéré ses protestations relatives à l'« injustice inhumaine » qu'elle subissait, n'acceptant de se déplacer qu'avec l'intention déclarée d'autoriser sans délai le transfert de la détenue vers l'hôpital. Arrivée au centre à 23 h 32, elle a signé le bon d'évacuation médicale et a quitté les lieux dès 23 h 36, soit une présence effective d'environ quatre minutes, laissant la patiente dans la souffrance pendant plus d'une heure avant toute intervention.

Au terme d'une procédure d'instruction disciplinaire, la secrétaire d'État à la Fonction publique (Secretària d'Estat de la Funció Pública) a pris, en date du 26 août 2016, une résolution déclarant Mme Ropero responsable de la commission de quatre fautes graves (faltes greus) et prononçant à son encontre la sanction de réassignation obligatoire (reubicació obligatòria) sur le poste d'infirmière de l'espace médical du Département de l'immigration (Àrea Mèdica del Departament d'Immigració), rattaché au même ministère, avec l'adaptation corrélative de sa rémunération au nouveau poste.

Saisi d'un recours administratif (non précisé dans la décision quant à sa qualification exacte de recours gracieux ou hiérarchique), le Gouvernement d'Andorre a confirmé cette décision disciplinaire par une résolution du 22 décembre 2016.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Mme Ropero a contesté la résolution gouvernementale du 22 décembre 2016 devant la juridiction administrative de première instance. Par jugement rendu le 31 mai 2017, le Tribunal de Batlles (Secció Administrativa) a rejeté l'ensemble de ses prétentions et validé la mesure de sanction administrative.

Le 31 juillet 2017, Mme Ropero a relevé appel de ce jugement devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa). Elle a déposé son mémoire de conclusions le 23 octobre 2017. L'appelante contestait tant la matérialité que la qualification juridique retenue pour chacun des quatre incidents :

• Concernant les événements du 2 novembre 2015, elle reprochait à l'administration d'avoir opéré une application rigide et manifestement disproportionnée de la réglementation, arguant qu'elle avait agi avec diligence en convenant avec l'agent pénitentiaire de commander la médication auprès de la pharmacie dès le lendemain matin.
• Quant aux faits du 5 décembre 2015, elle arguait du fait que le centre pénitentiaire ne s'était borné qu'à une seule tentative infructueuse de連絡 et qu'elle demeurait potentiellement joignable sur sa ligne personnelle.
• Pour les faits du 12 janvier 2016, elle exposait avoir préconisé une solution par voie téléphonique et s'être effectivement déplacée au centre pénitentiaire dès lors qu'un supérieur hiérarchique le lui avait expressément ordonné.
• Enfin, pour les faits du 16 janvier 2016, elle soutenait qu'elle n'avait pas fait l'objet d'une réquisition contraignante mais d'une simple prise d'information, à la suite de laquelle l'agent en poste lui aurait fait savoir que sa présence physique n'était pas requise.

Dans sa contestation formalisée le 25 septembre 2017, consolidée par conclusions du 19 octobre 2017, le Gouvernement d'Andorre concluait à la confirmation intégrale du jugement entrepris. L'exécutif rappelait la prééminence du principe de continuité du service public et l'obligation stricte d'exécuter les gardes d'astreinte assorties de la présence physique sur réquisition. L'administration démontrait que lors de chaque incident, l'obligation professionnelle de l'infirmière imposait son déplacement direct et in situ afin de prendre en charge personnellement la situation médicale des personnes détenues, qu'elle ne pouvait se dessaisir de son téléphone d'astreinte, et qu'elle n'avait déféré aux demandes qu'après injonction réitérée de sa hiérarchie. Selon le Gouvernement, les faits reprochés procédaient d'une volonté délibérée de s'abstraire de ses sujétions, justifiant la qualification de fautes graves et l'application d'une sanction proportionnée aux exigences de bon fonctionnement du service.

Par ordonnance (providència) du 28 septembre 2017, le magistrat rapporteur a refusé d'ordonner la mesure d'instruction probatoire sollicitée par l'appelante dans son recours. Les débats ont été clos et l'affaire mise en délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt du Tribunal supérieur de justice d'Andorre pose la question de savoir si les manquements répétés d'un agent du service public hospitalo-pénitentiaire à ses obligations d'astreinte et de disponibilité immédiate — caractérisés par le refus ou la réticence à se déplacer pour prodiguer des soins d'urgence à des détenus, le défaut de port du terminal d'astreinte et l'insubordination face aux instructions hiérarchiques — sont constitutifs de fautes graves au sens de la législation sur la fonction publique, de nature à justifier légalement une mesure de réaffectation d'office vers un service administratif dépourvu de sujétions pénitentiaires.

Sous cet angle principal se profilait une double interrogation subordonnée :

1. D'une part, l'appréciation par l'agente de garde de l'absence supposée de gravité d'un tableau clinique ou l'argument tiré de conditions de travail éprouvantes peuvent-ils l'exonérer de son obligation réglementaire de se présenter sur les lieux de travail dans le délai prescrit dès lors que sa présence a été sollicitée par les agents de surveillance pénitentiaire ?
2. D'autre part, la sanction statutaire de déplacement forcé avec ajustement de la structure salariale, prononcée sur le fondement de manquements disciplinaires répétés affectant la continuité des soins, respecte-t-elle les impératifs de légalité et de proportionnalité régissant le droit disciplinaire de la fonction publique andorrane ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La Sala Administrativa confirme sans réserve la décision des premiers juges ainsi que la sanction gouvernementale, articulant son analyse autour d'une confrontation méthodique des faits établis avec le cadre statutaire et réglementaire applicable.

À titre liminaire, le Tribunal assoit sa compétence juridictionnelle sur l'article 39.3 de la loi qualifiée sur la Justice (Llei qualificada de la Justícia).

Sur le fond, la juridiction valide un par un les constats dressés par l'instruction administrative, qualifiant chacun des quatre événements de faute grave :

• Sur l'incident du 2 novembre 2015 : La juridiction retient que Mme Ropero a expressément refusé de se déplacer au centre pénitentiaire pour quérir et délivrer les médicaments prescrits aux deux détenues par le service des urgences hospitalières. Relevant qu'il est avéré que les patientes n'ont reçu leur traitement que le lendemain après-midi et ont souffert pendant la nuit, la cour balaie l'argument de l'agente affirmant avoir agi « avec diligence ». L'abstention fautive a directement perturbé le fonctionnement du service public et privé les détenues de soins indispensables, justifiant la qualification de faute grave.
• Sur l'incident du 5 décembre 2015 : Constatant que l'agente a elle-même admis ne pas s'être munie du téléphone de garde, la juridiction juge inopérant le moyen tiré de ce que l'administration n'aurait composé son numéro qu'à une seule reprise. En vertu de l'article 12 du Règlement des systèmes de compensation du 31 décembre 2013, l'astreinte localisable exige expressément que l'agent conserve les moyens techniques permettant sa réquisition à tout instant afin de garantir la continuité du service public. L'impossibilité de la joindre ayant créé un péril potentiel pour la santé d'un détenu en état léthargique, la faute grave est caractérisée.
• Sur l'incident du 12 janvier 2016 : La cour relève que l'infirmière s'est délibérément soustraite à son obligation d'intervention immédiate, n'obtempérant qu'après une mise en demeure formelle de l'officier de garde plus d'une heure après l'alerte relative à la blessure d'une détenue. Ses récriminations sur le caractère prétendument « inhumain » de ses conditions d'exercice et son refus initial d'assurer sa permanence caractérisent une méconnaissance fautive des sujétions de garde, doublée d'un manque d'égards caractérisé.
• Sur l'incident du 16 janvier 2016 : Rejetant l'allégation selon laquelle l'agente n'aurait pas été requise, le Tribunal retient qu'il appartient par essence à la mission d'une infirmière chargée de veiller sur la santé des personnes privées de liberté de procéder in situ aux vérifications cliniques et diagnostiques nécessaires. Elle ne pouvait de sa propre autorité, et à distance, présumer que le détenu « feignait » sa condition morbide pour refuser de se déplacer.

Au plan textuel, la Sala Administrativa fonde la légalité de la sanction sur la combinaison étroite des dispositions réglementaires régissant les gardes et du statut général des fonctionnaires :

1. Les articles 12 et 13 du Règlement du 31 décembre 2013 définissent la disponibilité hors de la journée de travail comme une sujétion d'astreinte imposant à l'agent de demeurer localisable, de rester sur le territoire national ou à une distance permettant un déplacement sur site en trente minutes au plus, et de se présenter physiquement là où il est requis. Ce dispositif est corroboré par la circulaire interne d'infirmerie 01/15 du 19 janvier 2015 qui réitère l'obligation de se rendre au centre pour apprécier la situation médicale in situ.
2. La cour souligne avec gravité que la réitération de ces comportements sur un laps de temps particulièrement court porte atteinte au principe fondamental de continuité du service public, lequel revêt une acuité et une importance particulières dans le secteur de la préservation de la santé en milieu carcéral.
3. Ces manquements tombent directement sous le coup de l'article 70 de la loi sur la fonction publique (Llei de la funció pública du 15 décembre 2000), qui érige au rang de fautes graves :
   • en son point b), l'indiscipline ou le défaut d'obéissance due aux supérieurs hiérarchiques et aux autorités ;
   • en son point h), le manque grave d'égards et la déconsidération envers le public, les supérieurs, les subordonnés ou les collègues.

En conséquence de quoi, le recours à la mesure disciplinaire de réassignation obligatoire vers un autre poste de travail assortie d'un réalignement salarial, expressément prévue par l'article 72, sous b), de la même loi pour sanctionner les fautes graves, apparaît pleinement justifié. Constatant que la sanction administrative est conforme au droit et poursuit des fins légitimes d'intérêt général, le Tribunal supérieur de justice prononce le rejet de l'appel.