JURISPRUDENCE — Principauté d'Andorre — Tribunal Superior de Justícia d’Andorra — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Massima Analitica Korpus — Il résulte de la décision rendue le 19 février 2021 (n° 70/20) par Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté d'Andorre, que l'application des règles régissant le domaine « jurisprudence » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de légalité ordinaire (TSJA) et garantie du droit fondamental à une juridiction et à une décision motivée en droit au titre de l’article 10 de la Constitució del Principat d’Andorra (recurs d’empara) (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Superior de Justícia d’Andorra consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté d'Andorre (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté d'Andorre.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer l’épuisement préalable des voies de recours ordinaires devant la Batllia et le TSJA avant tout recours d’empara constitutionnel, ainsi que la conformité aux lois qualifiées publiées au BOPA afférents au domaine jurisprudence.
Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 février 2021, n° 70/20, Bermudez c/ Comú X, STSJAD 46/2021
Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 février 2021, n° 70/20, Bermudez c/ Comú X, STSJAD 46/2021 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra trouve sa source dans les relations contractuelles nouées entre une personne publique locale, le Comú X, et un opérateur économique privé, M. Bermudez, agissant en qualité de titulaire administratif de l'« establiment A ».
Dans le cadre de l'organisation et du déploiement de manifestations publiques sur son territoire, le Comú X avait initié une procédure de mise en concurrence sous la forme d'un concours national en vue de pourvoir au « subministrament i instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X ». L'objet de cette opération portait ainsi sur la mise à disposition temporaire, l'installation matérielle et les aménagements afférents d'un chapiteau de grande envergure, le revêtement du sol en moquette pour les allées de circulation et les espaces d'exposition, ainsi que le montage de stands modulaires destinés à accueillir les participants à ladite foire. Les stipulations techniques imposaient en outre des sujétions matérielles spécifiques, consistant notamment en l'édification de murets périphériques visant à prévenir tout risque d'infiltration d'eau, ainsi que les opérations ultérieures de désinstallation, de démontage et d'évacuation des structures à l'issue de l'événement.
Le marché avait été formalisé par l'approbation d'un cahier des charges administratives et techniques faisant expressément référence au droit administratif andorran. Ultérieurement, par un avenant en date du 13 octobre 2016 (« addenda al contracte »), les parties avaient entendu préciser l'objet contractuel en le qualifiant de prestation de services.
L'exécution contractuelle connut toutefois des heurts substantiels, conduisant l'autorité communale à user de ses prérogatives de puissance publique. Par une délibération en date du 13 juillet 2017, le Consell de Comú du Comú X prononça la résolution unilatérale définitive (« resolució definitiva ») de la convention liant la collectivité à M. Bermudez. Contestant le bien-fondé de cette mesure d'éviction contractuelle, le titulaire forma un recours gracieux devant l'organe délibérant local, lequel fit l'objet d'un rejet implicite né du silence gardé par l'administration communale.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Faisant grief à la collectivité communale de la rupture unilatérale du lien contractuel, M. Bermudez a engagé une action contentieuse devant la juridiction administrative de première instance, la Secció Administrativa du Tribunal de Batlles (instance enregistrée sous le numéro d'origine 1000006/2018). Le demandeur sollicitait l'annulation de la décision implicite de rejet issue du silence administratif, et par voie de conséquence la censure de la délibération du Consell de Comú du 13 juillet 2017 ayant prononcé la résolution du contrat.
Une fois la phase d'instruction écrite achevée et le procès en état d'être jugé, le Tribunal de Batlles a prononcé d'office, par une ordonnance (« providència ») du 30 octobre 2019, l'ouverture d'un débat contradictoire sur le fondement de l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal (LJAF) du 15 novembre 1989. Par cette mesure, la juridiction de première instance invitait les parties à formuler leurs observations sur un moyen relevé d'office tiré de la possible incompétence de la juridiction administrative pour statuer sur le litige. Aux yeux du tribunal de première instance, la convention litigieuse pouvait s'analyser matériellement en un contrat de droit privé d'arrendement (« contracte privat d'arrendament »), c'est-à-dire un louage de choses, dont le contentieux de la résolution relèverait de la seule juridiction civile.
Par un jugement prononcé le 9 juillet 2020, le Tribunal de Batlles a concrétisé cette analyse en déclinant sa compétence au profit des juridictions de l'ordre civil, aux motifs que le litige portait sur la résolution d'un contrat privé de l'administration.
Contre ce jugement d'incompétence, M. Bermudez a interjeté appel devant la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (procédure enregistrée sous le numéro 70/20). Au soutien de son recours, l'appelant développait une argumentation articulée autour de trois axes fondamentaux :
- La tardiveté du relevé d'incompétence et la violation du délai raisonnable : l'appelant faisait valoir que le Tribunal de Batlles avait soulevé la question de la compétence de manière extemporanée, alors qu'il disposait dès l'origine des pièces et arguments du litige, cette inertie juridictionnelle ayant engendré un retard procédural constitutif d'une violation du droit à un procès dans un délai raisonnable.
- Le détournement de la faculté ouverte par l'article 29 de la LJAF : selon M. Bermudez, la mise en œuvre de la faculté conférée au juge par cette disposition – qui a trait à une compréhension défaillante de la question litigieuse par les parties – constituait un usage dévoyé de la procédure, dans la mesure où les deux parties plaidaient de manière concordante et sans équivoque en faveur de la nature administrative du contrat.
- La qualification administrative indiscutable du contrat : sur le fond, l'appelant affirmait que le contrat revêtait une nature administrative indéniable, tant par sa forme que par sa matière, ainsi qu'en attestait le renvoi exprès au cahier des clauses administratives générales. Il insistait sur la consistance des prestations (fourniture, montage, installation d'un chapiteau et aménagement de sols) excédant largement un simple louage passif, ainsi que sur l'avenant du 13 octobre 2016 qualifiant la relation contractuelle de prestation de services.
En réplique, l'administration communale intimée, le Comú X, a opposé une argumentation double :
- Une fin de non-recevoir tirée de l'irrégularité formelle de l'acte d'appel : le Comú soutenait que l'appel était irrecevable comme ayant été formé selon les formes prévues aux articles 77 et suivants de la LJAF – régissant les recours contre les ordonnances incidentes (« autes ») – au lieu de suivre les formalités idoines des articles 56 et suivants de la même loi, applicables aux recours dirigés contre les jugements sur le fond.
- Le bien-fondé du relevé d'office et l'autonomie de qualification du juge : sur la procédure, la collectivité intimée rappelait que la compétence de la juridiction constitue une question d'ordre public susceptible d'être relevée d'office à tout moment, conformément à une jurisprudence établie. Sur le fond de la qualification, le Comú réitérait néanmoins sa position initiale : il avait lui-même qualifié le contrat d'administratif en organisant un concours national soumis à la réglementation publique, estimant devoir être lié par le principe de non-contradiction avec ses propres actes (« actes propis »), tout en déclarant s'en remettre avec déférence à l'appréciation souveraine du tribunal.
L'audience publique ayant été substituée par le dépôt d'écritures conclusives conformément aux règles procédurales applicables, les parties ont repris et développé leurs prétentions respectives.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'examen du recours par le Tribunal Superior de Justícia d'Andorra appelait la résolution de plusieurs questions juridiques successives, touchant tant à la régularité formelle de la voie d'appel, à l'office du juge administratif andorran dans le relevé d'office des moyens de pure compétence, qu'à la délimitation matérielle
