Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:1999:ARR.78.152 (1999-01-14)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 78.152 du 14 janvier 1999 - Décision : Rejet
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 78.152 van 14 januari 1999 - Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING ADMINISTRATIE.
A R R E S T
nr. 78.152 van 14 januari 1999
A. 77.136/V-1517
77.181/V-1518.
In zake :
I.
- de vereniging zonder
winstoogmerk "RASH - Regulatory affairs
society for homeopathics",
- de naamloze vennootschap TILMAN,
- Monique DE VLIEGHER,
die woonplaats kiezen bij
advocaat Chr. CAUWE,
kantoor houdende te GENT,
Kerkwegel 1,
II.
de
Algemene
Pharmaceutische
(A.P.B.),
Nationale Federatie van Belgische
Apothekersberoepsverenigingen
Archimedestraat 11
1000
BRUSSEL,
Bond
tegen :
de Belgische Staat, vertegenwoordigd door
de minister van Volksgezondheid,
die woonplaats kiest bij
advocaat T. BALTHAZAR,
kantoor houdende te GENT,
Onderbergen 57.
----------------------------------------------------DE RAAD VAN STATE, Ve KAMER,
Gezien het verzoekschrift dat de vereniging
zonder winstoogmerk "RASH - Regulatory affairs society
for homeopathics", de naamloze vennootschap TILMAN en
Monique DE VLIEGHER op 16 januari 1998 hebben ingediend
om de schorsing van de tenuitvoerlegging te vorderen van
de artikelen 4, 5 en 6 en van lijst nummer 3 van het koninklijk besluit van 29 augustus 1997 betreffende de
fabricage van, en de handel in voedingsmiddelen die uit
9
planten of uit plantenbereidingen zijn samengesteld of
deze bevatten;
Gezien het verzoekschrift dat de Algemene
Pharmaceutische Bond (A.P.B.), Nationale Federatie van
Belgische Apothekersberoepsverenigingen, op 20 januari
1998 heeft ingediend, om de schorsing van de tenuitvoerlegging te vorderen van voornoemd koninklijk besluit,
inzonderheid van de artikelen 1,4°,4,§1,4,§2,4,§3,4 en
5, 4,§6, en van lijst nummer 3 van voornoemd koninklijk
besluit van 29 augustus 1997 betreffende de fabricage
van en de handel in voedingsmiddelen die uit planten of
uit plantenbereidingen zijn samengesteld of deze bevatten;
Gezien de beschikking van 11 maart 1998,
waardoor de zaken werden samengevoegd en verwezen naar
de rol van de vijfde kamer van de Raad van State;
Gezien de nota en het administratief dossier
van de verwerende partij;
Gezien het verslag opgemaakt de heer E.
THIBAUT, adjunct-auditeur bij de Raad van State;
Gelet op de kennisgeving van het verslag aan
partijen;
Gelet op de beschikking van 15 oktober 1998
waarbij de terechtzitting bepaald wordt op 26 oktober
1998, om 14.30 uur;
Gehoord het verslag van staatsraad D. MOONS;
Gehoord de opmerkingen van Mr C. CAUWE,
advocaat, die verschijnt voor de drie eerste verzoekende
partijen, van Mr Ph. CHARPENTIER, advocaat, die ver9
schijnt voor de vierde verzoekende partij en van Mr R.
JOSEPH, loco Mr BALTHAZAR, advocaat, die verschijnt voor
de verwerende partij;
Gehoord het eensluidend advies van adjunctauditeur E. THIBAUT;
Gelet op titel VI, hoofdstuk II, van de
wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari
1973;
1.
Overwegende dat de gegevens van de zaak
kunnen worden samengevat als volgt :
1.1.
Sedert enkele jaren werden in de diensten
van de verwerende partij verscheidene ontwerpen opgesteld betreffende de productie van en de handel in
voedingsmiddelen die uit planten of uit plantenbereidingen samengesteld zijn, of deze bevatten, zonder dat
evenwel een regelgevende tekst is aangenomen.
1.2.
In 1997 heeft het Vast Secretariaat voor het
Preventiebeleid vastgesteld dat in bepaalde winkels,
producten samengesteld uit planten of uit plantenbereidingen aangeboden werden, waarvan de verkoop niet gereglementeerd was en die een gevaar konden opleveren voor
de volksgezondheid.
1.3.
Op 20 juni 1997 heeft de verwerende partij
aan de afdeling wetgeving van de Raad van State een
ontwerp van koninklijk besluit voorgelegd "betreffende
de fabricage van en de handel in voedingsmiddelen die
uit planten of uit plantenbereidingen samengesteld zijn
of die deze bevatten"; haar verzoek om spoedbehandeling
binnen een termijn van drie dagen heeft zij als volgt
gemotiveerd :
9
"(De) hoogdringendheid wordt gemotiveerd door het
feit dat bij een huidige controle-actie van de
Eetwareninspectie (na klacht van het Vast Secretariaat voor het Preventiebeleid) is gebleken dat in
verscheidene 'smart-shops' producten worden aangeboden
zoals
'eco-drugs',
'smart-pills',
'energy-drinks', 'pep-dranken', ... waarvan sommige uit
potentieel toxische planten zijn bereid.
Dergelijke producten kunnen de gezondheid van de
verbruikers ernstig schaden.
Om op een wettelijke basis snel te kunnen ingrijpen en deze gevaarlijke producten te verbieden, in
beslag te nemen en te vernietigen, is bovenvermeld
ontwerp koninklijk besluit noodzakelijk".
1.4.
Na dat advies te hebben ontvangen op 24 juni
1997, heeft de verwerende partij de goedkeuring van de
minister van Economie en Telecommunicatie op 29 juli
1997, van de minister van Begroting op 11 juli 1997 en
van de minister van Landbouw en van Kleine en Middelgrote Ondernemingen op 6 augustus 1997 ontvangen.
1.5.
Op 29 augustus 1997 heeft de Koning het
ontwerp bekrachtig. Dit besluit ontleent zijn rechtsgrond aan de artikelen 2, 10, eerste lid, en 11, § 1,
eerste lid, van de wet van 24 januari 1977 betreffende
de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op
het vlak van de voedingsmiddelen en bevat in wezen de
volgende bepalingen :
1.5.a. in artikel 1 worden de in het besluit gebruikte
begrippen omschreven;
1.5.b. in artikel 2 wordt het enerzijds verboden planten, die vermeld zijn in lijst 1 bij het besluit, in de handel te brengen als voedingsmiddelen of verwerkt in voedingsmiddelen en wordt
anderzijds een verbod gelegd op de fabricage en
het in de handel brengen, als voedingsmiddelen
of verwerkt in voedingsmiddelen, van plantenbereidingen, verkregen uit planten die vermeld
zijn in lijst 1 bij dit besluit;
9
1.5.c. in artikel 3 wordt een verbod opgelegd op de
fabricage en het in de handel brengen, als voedingsmiddelen of verwerkt in voedingsmiddelen,
van bepaalde paddestoelen of voedingsmiddelen
die bepaalde types van paddestoelen bevatten;
1.5.d. artikel 4 voorziet in een verbod op, enerzijds,
de fabricage en het in de handel brengen zonder
voorafgaande notificatie van voedingsmiddelen in
voorgedoseerde vorm, die samengesteld zijn uit
planten of planten bevatten die vermeld zijn in
lijst 2 en 3, op, anderzijds, de fabricage en
het in de handel brengen zonder voorafgaande
notificatie van voedingsmiddelen in voorgedoseerde vorm, die samengesteld zijn uit planten
of planten bevatten, die niet vermeld zijn in
lijst 3. In de vierde paragraaf van dit artikel wordt bepaald dat, onverminderd de toepassing van de wetgeving op de geneesmiddelen, de
minister van Volksgezondheid maximale gehalten
aan actieve stoffen en merkers kan vaststellen,
terwijl in de vijfde paragraaf bepaalde specerijen, keukenkruiden of plantenbereidingen
uitgesloten worden van de toepassing van de
procedures inzake de voorafgaande notificatie;
1.5.e. artikel 5 bevat bepaalde voorschriften inzake de
etikettering van planten en plantenbereidingen
in voorgedoseerde vorm;
1.5.f. in artikel 6 wordt bepaald dat de voedingsmiddelen die niet voldoen aan de bepalingen van het
bestreden besluit als schadelijk te beschouwen
zijn in de zin van artikel 18 van de voormelde
wet van 24 januari 1977;
1.5.g. volgens artikel 7 "laten de bepalingen van" de
bestreden beslissing "de toepassing van andere
9
regelgevingen betreffende de aanwezigheid van
bepaalde planten in voedingsmiddelen onverlet";
1.5.h. de artikelen 8 en volgende bevatten straf-,
opheffings- en uitvoeringsbepalingen, terwijl de
lijsten 1 tot 3 als bijlage bij het besluit
opgenomen zijn.
1.6.
Het bestreden besluit werd bekendgemaakt in
het Belgisch Staatsblad van 21 november 1997;
Overwegende dat verwerende partij tegen de
vier verzoekende partijen een identieke exceptie van
niet-ontvankelijkheid inroept, wegens het vermeend gemis
aan belang, omdat de werkingssfeer van het bestreden besluit niet toepasselijk zou zijn , aldus de verzoekende
partijen, op alle producten op basis van planten ("fytoproducten" genoemd), maar enkel op de producten op basis
van planten die niet vallen onder de wettelijk omschreven categorie van geneesmiddelen;
Overwegende dat, al behoren de excepties van
niet-ontvankelijkheid in principe alleen te worden
onderzocht voor zover is voldaan aan de cumulatieve
voorwaarden van artikel 17, § 2, van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State, in voorliggend geval de
werkingssfeer van de bestreden beslissing dient te
worden vastgesteld, in het belang van een ernstig
onderzoek van de vorderingen;
Overwegende dat planten in het algemeen ten
behoeve van het menselijk lichaam kunnen worden gebruikt
als voedingsmiddelen of als geneesmiddelen;
Overwegende dat wanneer planten vallen
binnen de werkingssfeer van artikel 1 van de wet van
25 maart 1964 op de geneesmiddelen, de planten of de
plantenbereidingen geneesmiddelen zijn, waarvoor een
9
registratieprocedure is voorgeschreven, en zij verkocht
worden door de apothekers;
Overwegende dat vóór de inwerkingtreding van
het bestreden besluit, de fabricage en het verhandelen
van planten en plantenbereidingen, wanneer zij niet
vielen onder de wettelijke omschrijving van geneesmiddelen, volledig vrij waren, zelfs indien nagenoeg geen
andere economische actoren, buiten de apothekers, deze
producten verkochten; dat de bezoeker van een apotheek
kan vaststellen dat producten op basis van planten of
die planten bevatten, worden verkocht zonder registratienummer als geneesmiddel, of worden aangeboden in
een verpakking, waarop de letters "NUT" (Nutriënt) voorkomen;
Overwegende dat het bestreden besluit er toe
strekt de fabricage en het in de handel brengen te
reglementeren van planten of plantenbereidingen die
wettelijk geen geneesmiddelen zijn, maar waarvan sommige
eigenschappen worden aangeprezen als commercieel argument en die gebruikt worden in een galenische vorm
(voorgedoseerd);
Overwegende dat, op het eerste gezicht,uit
geen enkele bepaling van het bestreden besluit kan
worden afgeleid dat de Koning de bedoeling zou hebben
gehad om de geneesmiddelen op basis van planten, waarvoor stricte registratieprocedures dienen te worden
nageleefd, uit te sluiten uit de werkingssfeer van voornoemde wet van 25 maart 1964; dat uit een eerste onderzoek blijkt dat binnen de werkingssfeer van het bestreden besluit, de planten en plantenbereidingen vallen die
geen geneesmiddelen zijn en die kunnen worden omschreven
als voedingsmiddelen in de zin van voornoemde wet van
24 januari 1977;
9
Overwegende dat in het kader van een "prima
facie" onderzoek niet kan worden besloten dat de verzoekende partijen geen belang hebben bij hun beroep tot
schorsing van de tenuitvoerlegging van het bestreden
besluit, vermits het, eensdels, op zijn minst toestaat
dat er op de markt andere economische actoren komen, die
planten of plantenbereidingen fabriceren of in de handel
brengen, welke thans vallen onder de categorie "voedingswaren", terwijl, anderdeels, voor de inwerkingtreding van de bestreden beslissing, de verdeling van die
producten de facto was "voorbehouden" aan een beperkte
categorie van economische actoren, met name de apothekers; dat bijgevolg de exceptie van niet ontvankelijkheid wordt verworpen;
Overwegende dat krachtens artikel 17, § 2,
van de gecoördineerde wetten op de Raad van State
slechts tot schorsing van de tenuitvoerlegging kan
worden besloten onder de dubbele voorwaarde dat ernstige
middelen worden aangevoerd die de vernietiging van de
aangevochten akte of verordening kunnen verantwoorden en
dat de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de bestreden
akte of verordening een moeilijk te herstellen ernstig
nadeel kan berokkenen;
Overwegende dat, wat de tweede voorwaarde
van voormeld artikel 17,§2 betreft, de eerste verzoekende partij onder meer aanvoert dat zij een vereniging
is waarvan het statutair doel zich uitstrekt tot de wetenschappelijke en reglementaire aspecten van de homeopatische producten en geneesmiddelen of de producten en
geneesmiddelen die behoren tot de fytotherapie en de
oligotherapie, zodat de bestreden regeling een vorm van
morele schade doet ontstaan voor de gehele fytotherapeutische sector, door de indruk te wekken dat de
fytotherapeutische producten geen geneesmiddelen zijn en
niet langer thuishoren in een apotheek; dat hierdoor
het vertrouwen in de fytotherapie verloren zou gaan en
9
de goede reputatie van die sector in het gedrang zou
worden gebracht, met alle gevolgen vandien voor de
fytotherapeutische producten en de aangesloten bedrijven; dat zij verder stelt dat dit nadeel niet zou kunnen
worden hersteld door een later vernietigingsarrest en
dat de omvang van de schade moeilijk kan worden berekend, maar met de tijd zal toenemen;
Overwegende dat, enerzijds, eerste verzoekende partij niet de rechtens vereiste hoedanigheid
bezit om op te treden namens de fytotherapeutische
sector in zijn geheel, omdat zij is samengesteld uit een
aantal naamloze vennootschappen, waarvan de representativiteit in de huidige stand van het geding niet wordt
aangetoond; dat zij bovendien niet tot doel heeft om die
bedrijfssector te vertegenwoordigen, maar om ondermeer
de ontwikkeling te bevorderen van de industrie van de
homeopathische producten en geneesmiddelen of producten
en geneesmiddelen die behoren tot de fytotherapie en de
oligotherapie; dat het bestreden besluit op het eerste
gezicht geen afbreuk doet aan dat doel, aangezien het er
niet toe strekt om de bedrijfsactiviteiten te beperken
van de industrie van de producten die behoren tot de
fytotherapie en de oligotherapie;
Overwegende dat, anderzijds, door de bestreden beslissing een sector wordt gereglementeerd die het
voordien niet was, en voormeld besluit, doordat het
enkel van toepassing blijkt te zijn op de voedingswaren,
geen nadeel berokkent aan bedrijven die geneesmiddelen
op basis van planten fabriceren of in de handel brengen;
dat op het eerste gezicht niet duidelijk is hoe de
reglementering opgenomen in het bestreden besluit
strijdig zou zijn met het maatschappelijk doel van
eerste verzoekende partij, doordat laatstgenoemde eveneens instaat voor de verdediging en de promotie van de
producten op basis van planten die geen geneesmiddelen
zijn; dat bovendien eerste verzoekende partij zich lijkt
9
te vergissen betreffende de strekking van het bestreden
besluit, in de mate dat het volgens haar afbreuk zou
doen aan de fytotherapeutische sector,omdat de therapeutische bereidingen er niet worden in vermeld; dat in
tegenstelling tot het koninklijk besluit van 2 september
1992, waarvan de tenuitvoerlegging ten verzoeke van
dezelfde v.z.w. werd geschorst, bij arrest nr. 42.037
van 22 februari 1993, het bestreden besluit niet verbiedt, het in de handel brengen van producten, waarvan
eerste verzoekende partij de promotie verzorgt, maar de
voorwaarden omschrijft voor de fabricage en het in de
handel brengen van producten op basis van planten, die
geen geneesmiddelen zijn; dat het zelfs aannemelijk
lijkt, dat eerste verzoekende partij voordeel haalt uit
de sanering van de sector, doordat de geneesmiddelenbereidingen geen nadeel ondervinden van het bestreden
besluit en het in de handel brengen van bereidingen die
geen geneesmiddelen zijn nu tenminste gedeeltelijk wordt
gereglementeerd, zodat het door eerste verzoekende
partij aangevoerde nadeel een hypothetisch karakter
vertoont; dat tenslotte eerste verzoekende partij niet
op concrete wijze het moeilijk te herstellen ernstig
nadeel aantoont, zodat wat haar betreft niet is voldaan
aan de tweede door artikel 17,§2, van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State bepaalde voorwaarde;
Overwegende dat de tweede verzoekende partij
aanvoert dat zij aanzienlijke bedragen0 zou hebben geïnvesteerd
in
een
productieeenheid
voor
"fytogeneesmiddelen" en dat deze investeringen niet meer
afgestemd zouden zijn op de te verwachten omzet, tengevolge van het bestreden besluit, zodat de voorzetting
van haar bedrijfsactiviteit in het gedrang komt; dat zij
voorts betoogt dat door de verdeling en de verkoop van
haar producten via andere kanalen, zij aansprakelijk kan
worden gesteld bij een ongeval; dat zij daaraan toevoegt
dat de bestreden beslissing haar producten het karakter
van geneesmiddel ontneemt, dat het bestreden besluit de
9
band tussen de productie van fytoproducten en de geneesmiddelen verloren doet gaan, zodat de dure investeringen
overbodig worden en dat haar concurrenten dientengevolge
tegen lagere prijzen kunnen verkopen;
Overwegende dat verwerende partij samengevat
antwoordt dat het beweerdelijk verloren gaan van een
investering een louter geldelijk nadeel is, dat in
beginsel steeds kan worden hersteld;
Overwegende dat tweede verzoekende partij
een louter financiëel nadeel aanvoert, dat in beginsel
steeds kan worden hersteld; dat zij voorts stelt dat
haar bedrijfsactiviteiten in het gedrang komen en dat
haar situatie financieel onhoudbaar wordt en tenslotte,
dat concurrenten producten op de markt brengen tegen lagere prijzen, dat daarbij dient te worden vastgesteld
dat zij desbetreffend geen concrete bewijskrachtige
gegevens aanbrengt, zodat het bestaan van het moeilijk
te herstellen ernstig nadeel door tweede verzoekende
partij niet wordt aangetoond;
Overwegende dat de derde verzoekende partij
erop wijst dat de bestreden beslissing de essentie van
haar hoge taak ten dienste van de volksgezondheid raakt,
wat in strijd is met de eed die zij heeft afgelegd en
met de beroepsethische regels waaraan zij onderworpen
is; dat zij daaraan toevoegt dat het bestreden besluit
voor haar patiënten onaanvaardbaar is, vanuit het aspect
van de volksgezondheid;
Overwegende dat verwerende partij hierop in
essentie antwoordt dat het gevaar voor de volksgezondheid onbestaande is, dat de patiënten van derde verzoekende partij geen gevaar lopen, omdat het aanbieden van
producten op basis van planten nu gereglementeerd is,
wat vroeger niet het geval was, en dat een apotheker nog
steeds fytoproducten kan verkopen en het monopolie
9
behoudt van de verkoop van fytotherapeutische producten;
dat zij tenslotte betoogt dat een correcte toepassing
van het bestreden besluit, die de planten van lijst 1
verbiedt, de gezondheid van de patiënten beschermt en
dat derde verzoekende partij de mogelijkheid heeft om
bepaalde producten niet te verkopen, indien zij deze
niet geschikt acht;
Overwegende dat vierde verzoekende partij
erop wijst dat sommige producten van lijst 3, waarvan de
commercialisatie vrij is, gelet op de inhoud van het
bestreden besluit, bijzonder gevaarlijk zijn en niet
worden gebruikt als voedingsmiddelen, en dat het standpunt van België een ernstig risico op aantasting van de
volksgezondheid inhoudt,inzonderheid wegens het aanbieden van die producten in voorgedoseerde vorm;
Overwegende dat de verwerende partij in essentie
antwoordt dat de tenuitvoerlegging van het bestreden
besluit aan de vierde verzoekende partij geen moeilijk
te herstellen ernstig nadeel kan berokken,dat zij in dat
verband geen concreet gegeven aanbrengt en dat de volksgezondheid wordt beschermd door het bestreden besluit;
dat de verwerende partij daaraan toevoegt dat de vierde
verzoekende partij vreest voor de concurrentiepositie
van de apothekers, wat in ieder geval slechts een
financieel nadeel uitmaakt dat steeds kan worden hersteld en dat de apothekers het monopolie behouden van de
verkoop van de fytotherapeutische producten; dat zij
daaraan toevoegt dat de volksgezondheid wordt beschermd
door het verbod dat lijst 1 inhoudt en door de mogelijkheid die de apothekers hebben om door hen ongeschikt
geachte producten niet te verkopen;
Overwegende dat de bestreden beslissing geen
afbreuk doet aan de mogelijkheid voor eenieder om
planten uit lijst 3 te verkrijgen in andere dan in
voorgedoseerde vorm; dat op het eerste gezicht die tak
9
van de handel vrij blijft, zodat het gevaar voor de
volksgezondheid, dat erin zou bestaan de voorgedoseerde
vormen van die planten te reglementeren, niet duidelijk
is, temeer daar lijst 1 van het bestreden besluit het
verbod oplegt om gevaarlijke planten in de handel te
brengen;
Overwegende dat enerzijds het bestreden besluit
in wezen een einde stelt aan de vrije verkoop van
producten op basis van planten, en anderzijds niets
wijzigt aan de regeling voor de geneesmiddelen op basis
van planten, zodat er voor de derde- en de vierde
verzoekende partijen geen risico bestaat op een moeilijk
te herstellen ernstig nadeel, vermits eerstgenoemde en
de leden van de vierde verzoekende partij, de twee
categorieën van producten mogen en kunnen blijven verkopen, en enkel het eventuele risico lopen dat nu, zoals
vroeger, een concurrent, die geen apotheker is, producten verkoopt op basis van planten, die geen geneesmiddelen zijn;
Overwegende dat anderzijds in verband met de
volksgezondheid in het algemeen en de gezondheid van de
patiënten in het bijzonder, niet wordt betwist dat de
producten op basis van planten thans minstens gedeeltelijk gereglementeerd worden door het bestreden besluit,
waardoor een bepaalde controle mogelijk wordt, die voordien niet bestond;
Overwegende dat wat de derde verzoekende
partij betreft, de producten, vermeld op de bladzijden
10 en 11 van het verzoekschrift, vrij werden verkocht,
met uitzondering van drie producten, en dat het product
SABAL niet in lijst 3 voorkomt;
Overwegende dat vierde verzoekende partij
niet aantoont hoe het bestreden besluit afbreuk doet aan
haar doelstellingen, omdat haar leden precies de moge9
lijkheid hebben om zowel producten op basis van planten,
die geen geneesmiddelen zijn, te verkopen, als producten, op dezelfde basis, die wel geneesmiddelen zijn; dat
bijgevolg derde en vierde verzoekende partijen het
bestaan van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel
niet aantonen;
Overwegende dat bijgevolg niet is voldaan aan
de tweede cumulatieve voorwaarde van artikel 17, § 2,
van de gecoördineerde wetten op de Raad van State; dat
deze vastelling volstaat om de vorderingen tot schorsing
af te wijzen,
B E S L U I T :
Artikel 1.
De vorderingen tot schorsing worden verworpen.
Artikel 2.
De uitspraak over de bijdrage
betaling van de kosten wordt uitgesteld.
in
de
9
Aldus te Brussel uitgesproken in openbare
terechtzitting, op veertien januari 1900 negenennegentig, door de Vde kamer, die was samengesteld uit :
de HH.
Mevr.
Mevr.
J. DE BRABANDERE,
D. MOONS,
S. GEHLEN,
Chr. NOTEBAERT,
kamervoorzitter,
staatsraad,
staatsraad,
griffier.
De griffier,
De voorzitter,
Chr. NOTEBAERT.
J. DE BRABANDERE.
9
