Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2009:ARR.189.260 (2009-01-05)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 189.260 van 5 januari 2009 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Monumenten en Landschappen
Beslissing : Vernietiging Verwerping Samenvoeging bekendmaking Kantmelding
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK.
ARREST
nr. 189.260 van 5 januari 2009
in de zaken A. 112.701/X-10.660 (I)
A. 132.431/X-11.296 (II).
In zake :
I.
- Karine BIJLEVELD,
- Sandrino RHODIUS, handelend in eigen naam en in de
hoedanigheid van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Hans-Erik RHODIUS, handelend in eigen naam en in de
hoedanigheid van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Erik RHODIUS, handelend in eigen naam en in de hoedanigheid
van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Christophe RHODIUS, handelend in eigen naam en in de
hoedanigheid van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Felix RHODIUS, handelend in de hoedanigheid van erfgenaam
van Edouard RHODIUS,
- Johan RHODIUS, handelend in de hoedanigheid van erfgenaam
van Edouard RHODIUS,
die woonplaats kiezen bij
advocaten P. ENGELS en W. SLOSSE,
kantoor houdende te 2018 ANTWERPEN,
Brusselstraat 59
II.
- Karine BIJLEVELD,
- Sandrino RHODIUS, handelend in eigen naam en in de
hoedanigheid van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Hans-Erik RHODIUS, handelend in eigen naam en in de
hoedanigheid van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Christophe RHODIUS, handelend in eigen naam en in de
hoedanigheid van erfgenaam van Edouard RHODIUS,
- Félix RHODIUS, handelend in de hoedanigheid van erfgenaam
van Edouard RHODIUS,
- Johan RHODIUS, handelend in de hoedanigheid van erfgenaam
van Edouard RHODIUS,
die woonplaats kiezen bij
advocaten P. ENGELS en W. SLOSSE,
kantoor houdende te 2018 ANTWERPEN,
Brusselstraat 59
tegen :
I + II
het Vlaamse Gewest, vertegenwoordigd door de Vlaamse regering,
dat woonplaats kiest bij
advocaat O. ONGHENA,
kantoor houdende te 2000 ANTWERPEN,
Tavernierkaai 2.
X-10.660 en 11.296-1/11
D E R A A D V A N S T A T E, Xe K A M E R,
Gezien het verzoekschrift dat Karine BIJLEVELD, Sandrino
RHODIUS, Hans-Erik RHODIUS, Erik RHODIUS, Christophe RHODIUS, Felix
RHODIUS en Johan RHODIUS op 30 oktober 2001 hebben ingediend om de
nietigverklaring te vorderen van het besluit van 26 april 2001 van de Vlaamse
minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport houdende
voorlopige bescherming als landschap van het domein “De Oude Gracht” te
Kapellen en Brasschaat (I);
Gezien het verzoekschrift dat Karine BIJLEVELD, Sandrino
RHODIUS, Hans-Erik RHODIUS, Christophe RHODIUS, Félix RHODIUS en
Johan RHODIUS op 6 januari 2003 hebben ingediend om de nietigverklaring te
vorderen van het besluit van 20 juni 2002 van de Vlaamse minister van
Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Buitenlands Beleid houdende
definitieve bescherming als landschap van “De Oude Gracht” te Kapellen en
Brasschaat (II);
Gezien de memories van antwoord en van wederantwoord in beide
zaken;
Gezien het verslag in beide zaken opgemaakt door eerste auditeurafdelingshoofd P. DE WOLF;
Gelet op de beschikkingenen van 14 juli 2004 die de neerlegging
ter griffie van het verslag en van het dossier gelast;
Gelet op de kennisgeving van het verslag aan partijen en gezien
de laatste memories in beide zaken;
Gelet op de beschikkingen van 6 november 2008 waarbij de
terechtzitting bepaald wordt op 28 november 2008;
Gehoord het verslag in beide zaken van staatsraad P. LEFRANC;
X-10.660 en 11.296-2/11
Gehoord de opmerkingen van advocaat F. DE BRUYNE, die
loco advocaten P. ENGELS en W. SLOSSE verschijnt voor de verzoekende
partijen, en van advocaat H. VAN NIJVERSEEL, die loco advocaat O. ONGHENA
verschijnt voor de verwerende partij;
Gehoord het eensluidend advies van adjunct-auditeur-generaal
P. DE WOLF;
Gelet op titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973;
OVERWEEGT WAT VOLGT :
- De rechtspleging
De zaak 112.701/X-10.660 en de zaak 132.431/X-11.296 worden
wegens verknochtheid samengevoegd.
- De feiten
2.1.
Door ’s Raads arrest nr. 84.401 van 23 december 1999 wordt het
besluit van 24 juli 1992 van de Gemeenschapsminister van Verkeer, Buitenlandse
Handel en Staatshervorming waarbij “De Oude Gracht” te Kapellen en Brasschaat
als landschap wordt gerangschikt, vernietigd wegens schending van de wet van
29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.
2.2.
In een verantwoordingsnota van 7 augustus 2000 stelt het bestuur
Monumenten en Landschappen opnieuw voor om het domein “De Oude Gracht” als
landschap te beschermen omwille van de historische, natuurwetenschappelijke en
esthetische waarde.
De situering van het “domein” wordt als volgt omschreven:
“‘De Oude Gracht’ is gelegen tussen het Fort van Brasschaat in het Oosten
en het Fort van Kapellen in het Westen en maakt deel uit van het kanton Ekeren
(Arrondissement Antwerpen).
Het noordwestelijk deel van het landschap ligt op het grondgebied van de
gemeente Kapellen en het zuidoostelijk deel van het landschap ligt op het
grondgebied van de gemeente Brasschaat, waarbij de Oude Grachtlaan die het
domein doorkruist de grenslijn vormt tussen beide gemeenten.
De begrenzing van het landschap wordt gevormd door:
X-10.660 en 11.296-3/11
S De Bosdreef in het westen;
S De Heidestraat-Zuid en de grens van het vroegere domein Bunge in het
noorden, met uitzondering van enkele sterk vertuinde percelen tussen
de spoorweg en de Heidestraat-Zuid;
S Het Beltens bos overeenkomstig de afbakening van het oude domein
Bunge in het noordoosten;
S De verkaveling rond kasteel Mishagen in het zuidoosten;
S De Hoogboomsesteenweg aansluitend op de straat Mishagen in het
zuiden;
De oppervlakte van het landschap bedraagt bij benadering 412 ha”.
De voormelde waarden worden als volgt omschreven:
“4.1. De historische waarde:
Op de kaart van de Ferraris reeds herkenbaar en vermeld gebied; bij Van der
Maelen is er reeds sprake van het kasteel Oude Gracht. De oorspronkelijke
domeinstructuur is nog deels herkenbaar gebleven, o.a. dreven, wegen,
percelering,...
Het centrale gedeelte van het domein ‘Oude Gracht’ werd aangelegd in
Engelse landschapsstijl. Dit park kan qua aanleg beschouwd worden als één van
de zeldzame bewaarde parkentiteiten met een dergelijke waarde en omvang in
de Antwerpse regio. Het wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van talrijke
bouwwerken met erfgoedwaarde.
Bovendien zijn in het gebied getuigenissen aanwezig die verwijzen naar de
belangrijke rol die het gebied gespeeld heeft als onderdeel van de
verdedigingslinie tijdens de eerste en tweede wereldoorlog.
4.2. De natuurwetenschappelijke waarde:
vegetatiekundig:
De geleidelijke overgang van zand- naar
lemige-zandgronden met verschillende
vochtigheidsgradiënten, heeft een grote
vegetatiekundige diversiteit laten ontstaan.
Vegetatiekundige elementen zoals bossen,
dreven en ruigten zijn nauw verweven met
het landbouwkundig karakter van het
gebied.
In het voorgestelde gebied komen een aantal
plantensoorten voor welke zeer zeldzaam
zijn voor het Vlaams district.
dendrologische waarde:
Omwille van het monumentaal bomenbestand met o.a. volgende belangrijke boomsoorten: Quercus phellos L. (Wilg- bladige
eik), Gleditsia triacanthos L. (Valse christusdoorn), Liriodendron tulipifera L. (Tulpenboom), Aesculus flava Ait. (Gele pavia).
ornithologische waarde:
Het voorgestelde gebied is een belangrijke
broed-, foerageer-, roest- en voedselgebied
voor talrijke vogelsoorten.
mycologische waarde:
Het voorgestelde gebied herbergt een belangrijk aantal paddestoelsoorten welke
zeldzaam zijn o.a. Pluteus cervinus
(Schaeff. ex Fr.) Kummer (Hertezwam).
4.3. De esthetische waarde:
Het voorgestelde landschap is een zeer belangrijk voorbeeld van parkaanleg
rond het begin van de 20 ste eeuw met volgende landschaps- en parkelementen
nl., dreven, solitaire bomen, doorzichten, bossages, clumbs, vijvers, exotische
X-10.660 en 11.296-4/11
boomsoorten, monumentale brug en poort, exotische bruggetjes, paviljoentjes
en boothuis van knoetsig exotisch wortelhout, hoevegebouwen en landhuizen.
Deze elementen vormen één schilderachtig geheel, temidden van een sterk
beboste omgeving”.
2.3.
Met het besluit van 26 april 2001 van de Vlaamse minister van
Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport wordt de voorlopige
bescherming van “De Oude Gracht” te Brasschaat en Kapellen vastgesteld omwille
van zijn voormelde “esthetische, historische en natuurwetenschappelijke waarde”.
2.4.
De verzoekende partijen zijn eigenaar van percelen die in het door
het beschermingsbesluit geviseerde landschap vallen.
Een afschrift van het voorlopig beschermingsbesluit wordt bij
aangetekende brief van 30 augustus 2001 verstuurd naar de betrokken eigenaars en
besturen.
Het voorlopig beschermingsbesluit wordt bij uittreksel bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 17 oktober 2001.
2.5.
Bij aangetekende brief van 27 september 2001 wordt namens
“Mevrouw R. RHODIUS, haar kinderen, en verder de heer Chris(t)ophe RHODIUS,
Eric RHODIUS, alsook de erfgenamen van wijlen de heer Edward RHODIUS” een
bezwaarschrift ingediend. Hun bezwaren hebben betrekking op de aan het
beschermde gebied verleende “eenheid”, de historische, natuurwetenschappelijke
en esthetische waarde ervan en het beoogde doel van de bescherming.
Naar aanleiding van dit bezwaarschrift wordt naar de raadsman
van de bezwaarindieners een afschrift van de voormelde verantwoordingsnota van
7 augustus 2000 verzonden met een schrijven van 8 oktober 2001.
2.6.
De ingediende bezwaarschriften en adviezen worden uiteengezet
en besproken in een verslag van het bestuur Monumenten en Landschappen van
14 februari 2002.
Het voormelde bezwaarschrift wordt in het verslag uitvoerig
besproken en weerlegd. Het verslag besluit in dat verband:
“Het bezwaarschrift ingediend door de familie Rhodius omvat geen enkel
concreet element die een uitsluiting van hun percelen uit de bescherming
verantwoord, zodat rekening houdende met de waarde van deze percelen voor
het landschap niet kan ingegaan worden op het verzoek tot wijziging van de
afbakening van het landschap”.
X-10.660 en 11.296-5/11
2.7.
Op 18 april 2002 brengt de Koninklijke Commissie voor
Monumenten en Landschappen van het Vlaamse Gewest (hierna: KCML) haar
advies uit.
2.8.
Op 20 juni 2002 beslist de Vlaamse minister van Binnenlandse
Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Buitenlands Beleid om “De Oude Gracht”
als landschap te beschermen.
3. De ontvankelijkheid in de zaak A. 112.701
Artikel 8, § 1 van het decreet van 16 april 1996 betreffende de
landschapszorg (hierna: het landschapsdecreet) bepaalt dat vanaf de kennisgeving
van het voorlopig beschermingsbesluit op de in dat besluit vermelde onroerende
goederen gedurende een termijn van maximaal twaalf maanden al de rechtsgevolgen
van de bescherming voorlopig van toepassing zijn. Artikel 8, § 4 van hetzelfde
decreet bepaalt dat deze termijn éénmaal met ten hoogste zes maanden kan verlengd
worden. Artikel 8, § 5 bepaalt dat het voorlopige beschermingsbesluit van
rechtswege vervalt indien vóór de in § 1 of § 4 bedoelde einddatum geen besluit tot
definitieve bescherming is genomen.
Te dezen werd het besluit tot definitieve bescherming genomen
binnen de termijn bedoeld in artikel 8, § 1 van het voormelde decreet.
Uit het voorgaande volgt dat het in deze zaak bestreden besluit
geen rechtsgevolgen meer heeft sedert het besluit van 20 juni 2002, ook al wordt het
naderhand vernietigd.
De verzoekende partijen hebben bijgevolg geen actueel belang
meer bij de nietigverklaring van het voorlopig beschermingsbesluit.
4. Ten gronde in de zaak A. 132.431
4.1.
Het eerste middel is genomen uit de schending van de artikelen
2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de
bestuurshandelingen en van het motiveringsbeginsel. De verzoekende partijen zetten
uiteen dat de motieven voor de bescherming in het bestreden besluit dezelfde zijn
als in de voormelde besluiten van 24 juli 1992 en 26 april 2001 en leiden daaruit af
dat het bestreden besluit “zich baseert op een verantwoordingsverslag opgemaakt
in mei 1991, waarvan de inhoud (door hen) meermaals werd betwist en uitvoerig
weerlegd”, “met deze betwisting op generlei wijze rekening (werd) gehouden,
X-10.660 en 11.296-6/11
doordat zelfs niet de moeite wordt genomen om het verantwoordingsverslag te
actualiseren, na te gaan of de opgeworpen argumenten in het kader van de
betwisting inderdaad de juiste toedracht weergeven, om alsdan na een grondig
recent onderzoek over te gaan tot al dan niet rangschikking”, en “dit verantwoordingsverslag dan ook bezwaarlijk kan gelden als een motivering tot invulling van
de motiveringsplicht”.
Het zesde middel is genomen uit de schending van “het beginsel
van de rechtens vereiste feitelijke grondslag waarop elke administratieve overheidsbeslissing moet zijn gesteund”. De verzoekende partijen betogen dat het bestreden
besluit “in feite onjuist, in rechte irrelevant en dubbelzinnig gemotiveerd is”, “(i)n
de voorbereiding van de bestreden beslissing (...) de enige motivatie terug te vinden
(is) in de Toelichtingsnota” die “steunt op onjuiste feitelijke gegevens”, “geen nieuw
onderzoek werd verricht” na “het verantwoording(s)verslag daterende van mei
1991”, er ten onrechte sprake is “van een feitelijke- en rechtseenheid” en niet is
aangetoond “op welke wijze de percelen van verzoekers deel uitmaken van dit
‘geheel’”, “de weerhouden esthetische waarde (...) onjuist (is)”, “de historische
waarde (...) aanzienlijk overschat (wordt)”, “de natuurwetenschappelijke waarde (...)
ernstig overdreven (wordt)”, “de beschermingsmaatregelen die beoog(d) worden
door huidige rangschikking reeds worden bereikt door de bestaande reglementen”,
en “de doelstelling die men beoogt (...) niet in overeenstemming (is) met het
gebied”.
4.2.
De artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de
uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen bepalen dat eenzijdige
rechtshandelingen met individuele strekking die uitgaan van een bestuur en die
beogen rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander
bestuur, uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd, dat in de akte de juridische en
feitelijke overwegingen moeten worden vermeld die aan de beslissing ten grondslag
liggen en dat de motivering afdoende moet zijn. Artikel 6 van dezelfde wet bepaalt
dat deze “slechts van toepassing (is) op de bijzondere regelingen waarbij de
uitdrukkelijke motivering van bepaalde bestuurshandelingen is voorgeschreven, in
zoverre deze regelingen minder strenge verplichtingen opleggen”. Uit een en ander
volgt dat op het stuk van de motiveringsverplichting de wet van 29 juli 1991
betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen een wet van
suppletoire aard is.
X-10.660 en 11.296-7/11
Artikel 9 van het landschapsdecreet legt aan de bevoegde overheid
wanneer zij besluit tot definitieve bescherming van een landschap, een motiveringsverplichting op die niet minder streng is dan deze voorgeschreven door de wet van
29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.
Het bestreden beschermingsbesluit valt derhalve niet onder de toepassing van
laatstgenoemde wet. Het eerste en het zesde middel wordt geacht te zijn afgeleid uit
het voormelde artikel 9.
4.3.
De bestreden akte zelf is formeel gemotiveerd. Uit de gegevens
van de zaak blijkt dat de verantwoordingsnota van 7 augustus 2000 aan de
verzoekende partijen werd meegedeeld en hen derhalve gekend is en dat het
bestreden besluit overeenstemt met deze verantwoordingsnota. In die omstandigheden kan ook deze verantwoordingsnota een aanvaardbare motivering opleveren.
4.4.
De eventuele vaststelling dat de motieven van het bestreden
besluit identiek zijn aan de motieven van het vernietigde besluit van 24 juli 1992 en
van het besluit van 26 april 2001 kan op zich niet leiden tot het besluit dat de
motiveringsplicht is geschonden.
4.5.
In zoverre de verzoekende partijen aanvoeren dat het bestreden
besluit werd genomen zonder een voorafgaand nieuw onderzoek mist het feitelijke
grondslag. Uit de hiernavolgende overwegingen in de aanhef van de verantwoordingsnota van 7 augustus 2000 blijkt immers het tegendeel:
“Op basis van het tot op heden gevoerde beleid in het gebied en de hieraan
gebonden regelmatige plaatsbezoeken, kan geconcludeerd worden dat de
waarden zoals omschreven in het verantwoordingsverslag daterende van mei
1991, onverminderd aanwezig zijn in het gebied.
Dit verantwoordingsverslag wordt dan ook integraal overgenomen, zij het
met enkele beperkte tekstuele wijzigingen en wijzigingen qua indeling en
illustraties, alsook aanpassingen teneinde het dossier te laten overeenstemmen
met het sedert 16 april 1996 in voege getrede nieuwe decreet houdende
bescherming van landschappen.
De begrenzing van het landschap wordt eveneens integraal behouden, zij het
met uitzondering van een wijziging aan de grenslijn in het noordoosten,
teneinde deze te laten overeenkomen met de reële grens van het vroegere
domein Bunge en de toevoeging van het perceel 184M, met aanwezig
paviljoen, dat eveneens een verfijning betreft van de afbakening naar deze van
het oorspronkelijk domein”.
X-10.660 en 11.296-8/11
4.6.
Wanneer de overheid een landschap van algemeen belang
beschermt, moet zij, om te voldoen aan voormeld artikel 9 van het landschapsdecreet, in het besluit zelf de juridische en feitelijke overwegingen vermelden
waarop het gesteund is. Deze formele motiveringseis verplicht de administratieve
overheid er niet toe in de akte expliciet de opmerkingen en bezwaren te beantwoorden die tijdens de voorafgaande procedure tegen de bescherming zijn ingebracht.
Het is voldoende, maar wel noodzakelijk dat het besluit opgeeft om welke
natuurwetenschappelijke, historische, esthetische of sociaal-culturele waarde het
bestuur van oordeel is dat het beschermde landschap van algemeen belang is.
Aan de opgelegde motiveringsplicht is slechts voldaan wanneer
het besluit tot bescherming als landschap duidelijk de redenen opgeeft die tot
bescherming aanleiding geven, derwijze dat het de beroeper mogelijk is met kennis
van zaken tegen de beslissing op te komen, en dat de Raad van State de hem
opgedragen wettigheidscontrole kan uitoefenen.
Uit de gegevens van de zaak blijkt niet dat aan de verzoekende
partijen het voormelde verslag van het bestuur Monumenten en Landschappen van
14 februari 2002 met de omstandige weerlegging van hun bezwaren werd
meegedeeld. Voorts blijkt dat het bestreden besluit enkel verwijst naar het advies
van de KCML dat op zijn beurt verwijst naar een “verslag bezwaren” van
“01 januari 2001”. Het advies zelf van de KCML bevat geen bespreking van het
bezwaarschrift van de verzoekende partijen en verwijst evenmin naar de bespreking
ervan in het verslag van 14 februari 2002.
Naar haar inhoud wordt de bescherming alleen formeel
gemotiveerd door een overname van de motieven uit het advies van de KCML
waarnaar het verwijst.
Het besluit tot voorlopige bescherming van 26 april 2001 en de
verantwoordingsnota van 7 augustus 2000 werden weliswaar meegedeeld aan de
verzoekende partijen, maar bevatten zelf geen nuttige formele redengeving die
toestaat te begrijpen waarom het landschap van algemeen belang is en de
beschermingsprocedure werd voortgezet, de bezwaren van de verzoekende partijen
ten spijt.
Aan het bestreden beschermingsbesluit is een brede raadpleging
voorafgegaan, onder meer van de verzoekende partijen. De verwerende partij is er
toe gehouden de ingediende adviezen, opmerkingen en bezwaren te onderzoeken én
bij haar beoordeling te betrekken. Het gaat dan ook niet op in de gegeven
omstandigheden om aan te nemen dat de verzoekende partijen voldoende op de
X-10.660 en 11.296-9/11
hoogte van de motieven van de eindbeslissing zijn en derhalve in de mogelijkheid
verkeren om met kennis van zaken tegen het bestreden besluit op te komen.
Het eerste en het zesde middel zijn in die mate gegrond.
OM DIE REDENEN
BESLIST DE RAAD VAN STATE :
Artikel 1.
De zaken A. 112.701/X-10.660 en A. 132.431/X-11.296 worden
gevoegd.
Artikel 2.
Het beroep wordt verworpen in de zaak A. 112.701/X-10.660.
Artikel 3.
Vernietigd wordt het besluit van 20 juni 2002 van de Vlaamse
minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Buitenlands
Beleid houdende definitieve bescherming als landschap van “De Oude Gracht” te
Kapellen en Brasschaat.
Artikel 4.
Dit arrest zal worden bekendgemaakt op dezelfde wijze als het
vernietigde besluit.
Artikel 5.
De kantmelding wordt bevolen van dit arrest op de kant van de
overschrijving van het rangschikkingsbesluit in de registers van het tweede
hypotheekkantoor te Antwerpen.
X-10.660 en 11.296-10/11
Artikel 6.
De kosten van het beroep in de zaak A. 112.701, bepaald op
1214,71 euro, komen ten laste van de verzoekende partijen, ieder voor een zevende.
De kosten van het beroep in de zaak A. 132.431, bepaald op
1050 euro, komen ten laste van de verwerende partij.
De kosten van de in artikel 5 vermelde kantmelding komen
eveneens ten laste van de verwerende partij.
Aldus te Brussel uitgesproken in openbare terechtzitting, op
vijf januari 2009, door de Xe kamer, die was samengesteld uit :
de HH.
Mevr.
R. STEVENS,
P. LEFRANC,
J. VAN NIEUWENHOVE,
G. SCHEVENEELS,
kamervoorzitter,
staatsraad,
staatsraad,
griffier.
De griffier,
De voorzitter,
G. SCHEVENEELS.
R. STEVENS
X-10.660 en 11.296-11/11
