Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2009:ARR.195.231 (2009-07-14)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 195.231 van 14 juli 2009 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Milieuvergunningen Beslissing : Verwerping
heropening debatten Samenvoeging prejudiciële vraag Afstand Aanvullend
verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK.
ARREST
nr. 195.231 van 14 juli 2009
in de zaken
I. A. 164.146/VII-34.286
II. A. 164.147/VII-34.287.
In zake :
I. 1. Frederik MUSSCHOOT,
2. Roland BEERNAERT,
3. Jacques DENECKER,
die woonplaats kiezen bij
advocaat J. VERSTRAETEN,
kantoor houdende te LEUVEN,
Vaartstraat 70,
II. de VZW BOND BETER LEEFMILIEU VLAANDEREN,
die woonplaats kiest bij
advocaat J. VERSTRAETEN,
kantoor houdende te LEUVEN,
Vaartstraat 70
tegen :
I. + II.
het Vlaamse Gewest, vertegenwoordigd door de Vlaamse regering,
dat woonplaats kiest bij
advocaat B. BRONDERS,
kantoor houdende te OOSTENDE,
Archimedesstraat 7.
--------------------------------------------------------------------------------------------------D E R A A D V A N S T A T E, VIIe K A M E R,
Gezien het verzoekschrift dat Frederik MUSSCHOOT, Roland
BEERNAERT en Jacques DENECKER op 8 juli 2005 hebben ingediend om de
nietigverklaring te vorderen van het besluit van de Vlaamse minister van Openbare
Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur van 25 april 2005 waarbij aan de Internationale Luchthaven Oostende de milieuvergunning wordt verleend om de luchthaven
te Oostende verder te exploiteren en te veranderen (zaak A. 164.146/VII-34.286);
Gezien het verzoekschrift dat de VZW BOND BETER
LEEFMILIEU VLAANDEREN op 8 juli 2005 heeft ingediend om de
nietigverklaring te vorderen van hetzelfde besluit (zaak A. 164.147/VII-34.287);
Gelet op het arrest nr. 154.217 van 27 januari 2006 waarbij de
vordering tot schorsing van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit in de zaak
A. 164.146/VII-34.286 wordt verworpen;
VII-34.286-34.287-1/16
Gezien het verzoekschrift tot voortzetting ingediend door tweede
en derde verzoekers in de zaak A. 164.146/VII-34.286;
Gezien de regelmatig gewisselde memories van antwoord en van
wederantwoord in de beide zaken;
Gezien
de
verslagen
opgemaakt
door
eerste
auditeur
J. CLEMENT;
Gelet op de kennisgevingen van de verslagen aan de partijen en
gezien de regelmatig gewisselde laatste memories in de beide zaken;
Gelet op de beschikkingen van 28 mei 2009 waarbij de
terechtzitting bepaald wordt op 25 juni 2009;
Gehoord het verslag van staatsraad A. VANDENDRIESSCHE;
Gehoord de opmerkingen van advocaat G. JANSSENS die, loco
advocaat J. VERSTRAETEN verschijnt voor de verzoekende partijen, en van
advocaat P. LOUAGE die, loco advocaat B. BRONDERS verschijnt voor de
verwerende partij, telkens in de beide zaken;
Gehoord het advies van eerste auditeur P. PROVOOST;
Gelet op titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van
State, gecoördineerd op 12 januari 1973;
OVERWEEGT WAT VOLGT :
- De feiten
1.1.
Op 13 april 2004 dient de Dienst met Afzonderlijk Beheer
"Internationale Luchthaven Oostende" een milieuvergunningsaanvraag in om het
vliegveld verder te exploiteren en te veranderen door uitbreiding, wijziging en
toevoeging. Voorheen was, overeenkomstig artikel 38 van het besluit van de
Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams
reglement betreffende de milieuvergunning (hierna : Vlarem I), op 13 april 2000 een
VII-34.286-34.287-2/16
overgangsvergunning verleend voor een termijn van vijf jaar, verstrijkend op
13 april 2005.
1.2.
Op 19 oktober 2004 besluit de bestendige deputatie van de
provincieraad van West-Vlaanderen de gevraagde vergunning gedeeltelijk te
verlenen voor een termijn van twintig jaar. Er worden een aantal bijzondere
vergunningsvoorwaarden opgelegd, onder meer inzake de berekening van de
geluidscontouren, de beperking van het aantal bewegingen 's nachts en de
voorkoming van geluidshinder en van luchtemissies.
1.3.
Tegen voornoemde beslissing van de bestendige deputatie van de
provincieraad van West-Vlaanderen wordt administratief beroep aangetekend, onder
meer door de exploitant en door de verzoekende partijen.
1.4.
Naar aanleiding van de administratieve beroepen tegen de
beslissing van de bestendige deputatie worden de volgende adviezen gegeven :
de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen verleent op 12 januari 2005 een
gunstig advies;
de cel Geluid, Trillingen en NIS van de afdeling Algemeen Milieu- en
Natuurbeleid treedt op 12 januari 2005 in essentie de beperkingen opgelegd
door de bestendige deputatie van de provincieraad van West-Vlaanderen inzake
het aantal nachtvluchten bij omdat het voorgelegde milieueffectenrapport
(hierna : MER) onvoldoende is uitgewerkt om aan te tonen dat de omgeving
van de luchthaven voldoende draagkracht heeft wanneer er uitgegaan wordt van
het ontwikkelingsscenario 2014;
de afdeling Milieuvergunningen verleent op 20 januari 2005 een gunstig advies
voor de exploitatie mits aanpassing van een aantal bijzondere voorwaarden;
de afdeling Preventieve en Sociale Gezondheidszorg verleent op 21 januari
2005 een genuanceerd advies; zo ook de Vlaamse Milieumaatschappij op
26 januari 2005;
de Gewestelijke Milieuvergunningscommissie verleent op 14 februari 2005 een
gunstig advies voor de exploitatie mits aanpassing van een aantal bijzondere
voorwaarden.
VII-34.286-34.287-3/16
1.5.
Op 25 april 2005 verklaart de Vlaamse minister van Openbare
Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur met het thans bestreden besluit de
administratieve beroepen gedeeltelijk gegrond. De milieuvergunning wordt wel
verleend, maar een aantal bijzondere voorwaarden worden aangepast. Aldus blijft
de door de exploitant gevraagde uitbreiding van de nachtvluchten geweigerd, mogen
er enkel welbepaalde toestellen landen en opstijgen in de periode tussen 23 uur en
6 uur, wordt er een beperking van het aantal potentieel ernstig gehinderden opgelegd
en worden geluidscontouren bepaald.
2. De samenvoeging
Beide beroepen zijn gericht tegen hetzelfde ministerieel besluit,
en dezelfde annulatiemiddelen worden aangevoerd. De zaken worden gevoegd.
3. De afstand van het geding in de zaak A. 164.146/VII-34.286
Eerste verzoeker in de zaak A. 164.146/VII-34.286, Frederik
MUSSCHOOT, heeft na de betekening van het arrest nr. 154.217 van 27 januari
2006 waarbij zijn vordering tot schorsing van de tenuitvoerlegging van het bestreden
besluit verworpen werd, niet om de voortzetting van de rechtspleging gevraagd. In
toepassing van artikel 17, § 4ter, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State
geldt te zijnen aanzien een vermoeden van afstand van het geding.
4. Het belang van de verzoekende partij in de zaak A. 164.147/VII-34.287
4.1.
Volgens de verwerende partij overstijgen de milieuverstorende
effecten van de bestreden beslissing het lokale niveau niet zodat deze verzoekende
partij geen belang heeft bij haar beroep. De verzoekende partij verwijst wat dat
betreft naar haar statuten en naar het verdrag van Aarhus, dat voor
milieuorganisaties mogelijkheden creëert inzake participatie bij de besluitvorming
en toegang tot het gerecht. Zij verwijst ook naar rechtspraak van de Raad van State.
4.2.
Het maatschappelijk doel van de verzoekende partij is bepaald in
artikel 2, sectie 1, van haar statuten en de verzoekende partij verwijst, om haar
belang bij het annulatieberoep te verantwoorden, naar de volgende doelstellingen die
daar vermeld worden :
VII-34.286-34.287-4/16
"- het bereiken van een beleid gericht op de bescherming van de gezondheid
van de mens;
-het behoud, het herstel, de ontwikkeling en het beheer van het stedelijk
leefmilieu en van een leefbare woonomgeving. Dit impliceert het beperken van
alle vormen van milieuhinder, waaronder geluidshinder, verkeersoverlast,
geurhinder, lichthinder, ...;
-het bereiken van een beleid dat berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel
van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan
de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt".
Zij verwijst ook naar artikel 5, § 2, van haar statuten waarin
bepaald is dat de werking van de VZW betrekking kan hebben op activiteiten van
elk bestuursniveau voor zover ze een impact hebben op het leefmilieu in het
Vlaamse Gewest of een precedent- of voorbeeldwaarde hebben voor de bescherming
van het leefmilieu op Vlaams gewestelijk niveau.
4.3.
De verwerende partij betwist niet dat het verzet van de
verzoekende partij tegen de bestreden milieuvergunning kadert binnen het statutair
doel van de vereniging, waar zij beoogt het leefmilieu te vrijwaren en de
geluidshinder te beperken. Dat de verwerende partij in de administratieve procedure
de ontvankelijkheid van het administratief beroep van de verzoekende partij niet in
vraag gesteld heeft, verhindert niet dat de Raad van State op grond van zijn
gecoördineerde wetten de ontvankelijkheid moet onderzoeken van ieder
annulatieberoep dat bij hem wordt ingediend.
4.4.
Vastgesteld wordt dat volgens de statuten van de verzoekende
partij, het werkingsgebied van de vereniging uitermate ruim omschreven is : het
omvat met name het gehele Vlaamse Gewest. Gewis kan worden aangenomen dat
het bestreden besluit gevolgen heeft die het louter plaatselijke niveau overstijgen,
maar toch blijft de hinder beperkt tot een duidelijk afgebakende en zeer beperkte
zone van dat Gewest.
Aangenomen dat een milieuvereniging zich op grond van haar
statutair doel kan verzetten tegen een individueel besluit waarbij een
milieuvergunning wordt verleend, dan kan dit, op gevaar af in een actio popularis
te verglijden, toch maar voor zover er een duidelijk verband bestaat tussen het
werkingsgebied van de vereniging en de omgeving waarin de vergunning
milieuhinder veroorzaakt. De Raad van State ontwaart in de uiteenzetting van de
verzoekende partij geen elementen die wat dat betreft een geïndividualiseerd
verband tussen de vereniging en de bestreden beslissing aannemelijk maken.
VII-34.286-34.287-5/16
4.5.
De exceptie is gegrond. Het beroep is niet ontvankelijk.
- De gegrondheid in de zaak A. 164.146/VII-34.286
5.1.
In het zesde middel voeren (tweede en derde) verzoekers in de
zaak A. 164.146/VII-34.286 de schending aan van artikel 18 van Vlarem I, doordat
in het kader van het openbaar onderzoek over de vergunningsaanvraag geen
informatievergadering georganiseerd is. Zij adstrueren het middel als volgt : het
besluit van de Vlaamse regering houdende bepaling van categorieën van werken en
handelingen waarvoor een milieueffectenrapport (hierna : MER) vereist is stelt een
MER verplicht voor de "aanleg en/of ingrijpende wijzigingen van vliegvelden met
een start- en landingsbaan van ten minste 2100 m.". In dit geval is bij de
milieuvergunningsaanvraag een MER gevoegd, maar de informatievergadering die
was gepland op 25 mei 2004, is door het college van burgemeester en schepenen
afgelast. Aldus is de procedure onregelmatig verlopen.
Met betrekking tot de toepassing van het Europees recht zetten die
verzoekers uiteen dat de Europese Commissie reeds geoordeeld heeft dat de
Vlaamse regelgever de richtlijn 85/337/EEG van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd
door de richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (hierna : MER-richtlijn)
niet correct in het interne recht omgezet heeft en dat de Raad van State in zijn arrest
nr. 99.794 van 15 oktober 2001 ook gesteld heeft dat artikel 8 van de MER- richtlijn
rechtstreekse werking heeft en niet correct in het interne recht werd omgezet, dat het
decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995
houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende de
milieueffect- en veiligheidsrapportage een regeling inzake de milieueffectenrapportage heeft ingevoerd en dat met de richtlijn 90/313/EEG van 7 juni
1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie met ingang van 21 juli 2004 de
"strategische MER" ingevoerd is. Verzoekers besluiten daaruit dat, waar de
bestreden beslissing stelt dat de minister voor de onderhavige zaak geen rekening
moest houden met de Europese regeling, de verwerende partij zich beroept op haar
eigen in gebreke blijven op het vlak van de implementatie van de Europese
regelgeving, hetgeen niet kan.
5.2.
De verwerende partij antwoordt dat de informatievergadering, die
gepland was op 25 mei 2004, op initiatief van de stad Oostende -volgens de krant
uit "vrees voor heethoofden"- afgelast werd maar dat de omwonenden het dossier op
VII-34.286-34.287-6/16
het stadhuis hebben kunnen inzien en zij op die wijze voldoende informatie -zoals
het MER-verslag- hebben kunnen verkrijgen, hetgeen ook blijkt uit de lijvige
bezwaarschriften die verzoekers in de fase van het bezwaar en ook in hun
administratief beroep hebben ingediend. Op grond van die vaststelling -die volgens
haar wat tweede verzoeker Roland BEERNAERT betreft nog versterkt wordt door
het feit dat hij secretaris is van de VZW WILOO die betrokken is bij de werking van
de overlegcommissie rond de luchthaven-, is de verwerende partij van oordeel dat
verzoekers geen persoonlijk nadeel geleden hebben door het afgelasten van de
geplande informatievergadering en dat het middel bijgevolg onontvankelijk is.
De verwerende partij betwist ook de gegrondheid van het middel.
Zij stelt dat de luchthaveninrichting volgens de Vlaamse regeling noch op het
ogenblik van de vergunningsaanvraag, noch op het ogenblik van de beslissing in
eerste aanleg, MER-plichtig was en dat de invoering van de MER-plicht in de loop
van de beroepsprocedure, het regelmatig verloop van de vergunningsprocedure niet
in het gedrang kan brengen.
5.3.
In de memorie van wederantwoord repliceren verzoekers dat zij
wel degelijk belang hadden bij het organiseren van een informatievergadering
aangezien zij daar "een aantal belangrijke vragen hadden kunnen stellen, waarop zij
tot op heden geen antwoord hebben gekregen" en die vragen een bepaalde
problematiek aan de oppervlakte hadden kunnen brengen die had kunnen leiden tot
een beter gemotiveerd bezwaarschrift of die hen had kunnen aanzetten om het
dossier beter te leren kennen. Zij benadrukken dat Vlarem I niet enkel voorziet in
de mogelijkheid om bezwaar in te dienen maar ook uitdrukkelijk een
informatievergadering verplicht stelt en dat de verwerende partij artikel 18 van
Vlarem I contra legem interpreteert.
5.4.
In haar laatste memorie betoogt de verwerende partij nog dat
verzoekers geen schending van artikel 18, § 1, van Vlarem I aantonen of
aannemelijk maken.
Ten gronde herhaalt zij dat de milieuvergunningsaanvraag
ingediend werd op 13 april 2004 en dat de bestendige deputatie van de provincieraad
van West-Vlaanderen op 19 oktober 2004 daarover een beslissing genomen heeft,
na een openbaar onderzoek georganiseerd te hebben. Aangezien het besluit van de
Vlaamse regering van 23 maart 1989 houdende organisatie van de milieueffectbeoordeling van bepaalde categorieën van hinderlijke inrichtingen geen
VII-34.286-34.287-7/16
betrekking heeft op de exploitatie van een vliegveld, was de milieuvergunningsaanvraag niet aan de MER-plicht onderworpen. De rechtsgrond voor de
MER-plicht kan ook niet gevonden worden in het op 27 februari 2005 -dit wil
zeggen tijdens de behandeling van de vergunningsaanvraag in beroep- in werking
getreden besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 houdende
vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage, want die regeling heeft geen terugwerkende kracht, en een
informatievergadering is in het kader van een beroepsprocedure niet voorgeschreven
en heeft slechts zin in het kader van het openbaar onderzoek en het indienen van
bezwaarschriften tijdens de procedure in eerste aanleg. De verplichting kan ook niet
afgeleid worden uit de omstandigheid dat de aanvrager op eigen initiatief een MER
bij het dossier gevoegd heeft.
Met betrekking tot de vraag of de verplichting om voor het hier
besproken project een MER op te stellen niet volgt uit de MER-richtlijn zelf, zet de
verwerende partij nog het volgende uiteen : in de MER-richtlijn kan -zoals ook blijkt
uit het antwoord van de Europese Commissie op vragen van een Europees
parlementslid van 29 april 2005 en 28 september 2006 (E-1043/2005 en
E-3431/2006)-, niet gelezen worden dat de aanvraag van een milieuvergunning voor
een bestaand vliegveld aan de MER-plicht onderworpen is, aangezien de richtlijn
handelt over "de aanleg" van vliegvelden en niet over hun exploitatie. Aangezien er
daadwerkelijk een MER voorgelegd is, kan de verwerende partij niet verweten
worden dat zij gewoon vastgesteld heeft dat er voldaan was aan de Europese en de
Vlaamse regelgeving. De Europese regels verplichten het bestuur in geen geval om
een informatievergadering te houden.
5.5.
Artikel 18 van Vlarem I bepaalt :
"§1. Voor de inrichtingen van klasse 1 waarvoor een milieueffectrapport (...)
wordt vereist, dient in het kader van het openbaar onderzoek over de
vergunningsaanvraag tenminste één informatievergadering te worden
georganiseerd.
(...)
§2. De informatievergadering, als bedoeld in §1, moet plaatsvinden tijdens de
periode bedoeld in artikel 17, §1, 1/, van dit besluit, in de gemeente(n) waarin
de percelen zijn gelegen waarop de exploitatie of de verandering van de
inrichting gebeurt of gepland is.
Het college van burgemeester en schepenen van bedoelde gemeente(n)
bepaalt de datum, het uur en de plaats ervan.
(...).
§3. Worden op de informatievergadering uitgenodigd: de
vergunningsaanvrager, de adviesverlenende overheidsorganen en, voor de
VII-34.286-34.287-8/16
inrichtingen van eerste klasse, de voorzitter van de provinciale
milieuvergunningscommissie (...).
§4. De informatievergadering is openbaar en wordt voorgezeten door een lid
van het college van burgemeester en schepenen of zijn afgevaardigde. De in §3
genoemde personen of hun afgevaardigden kunnen op deze vergadering
bijkomende toelichting inzake de vergunningsaanvraag verstrekken.
(...)".
5.6.
In de memorie van toelichting bij het decreet van 28 juni 1985
betreffende de milieuvergunning (hierna : milieuvergunningsdecreet) wordt de
informatievergadering omschreven als "een belangrijk moment van de
inspraakprocedure" waar de aanvrager, de omwonenden en de vertegenwoordigers
van de bestuursorganen van gedachten kunnen wisselen en een beter inzicht in
elkaars standpunt kunnen verkrijgen (Parl. St. Vlaams Parlement, 1984-1985,
stuk 291/1, p. 8). De informatievergadering is een expliciet voorgeschreven stap in
het besluitvormingsproces die onmiskenbaar de belangen van het bestuur overstijgt
en derhalve een substantieel karakter heeft. De verwerende partij kan de nietnaleving van dit vormvoorschrift niet goedmaken door de verwijzing naar de
inspraakmogelijkheden die verzoekers op grond van artikel 17 van Vlarem I
gekregen hebben en die zij ook benut hebben. Het is immers niet uitgesloten dat de
informatievergadering, waar alle geïnteresseerden rechtstreeks met elkaar in contact
komen, bepaalde gegevens aan het licht brengt die de eenvoudige consultatie van het
dossier niet of niet op dezelfde wijze reveleert. Voorts blijkt uit het dossier ook niet
dat het bestuur een ernstige -het algemeen belang aanbelangende- reden had om in
dit concreet geval dan toch van de informatievergadering af te zien. Uit de
overwegingen van het besluit dat de bestendige deputatie van de provincieraad van
West-Vlaanderen op 19 oktober 2004 getroffen heeft -p. 38- blijkt immers dat de
stad Oostende geen informatievergadering georganiseerd heeft om volgende reden :
"we vonden dit niet onze taak (bij hoorzittingen gebeurt de uiteenzetting meestal
door degenen die de aanvraag doen) en vaak is dit pure propaganda die dan
geconfronteerd wordt met de harde tegenstanders zodat aldus een sereen debat bij
voorbaat onmogelijk wordt". Uit de overgelegde krantenberichten blijkt dat de
bevoegde schepen van oordeel was dat zij niet verplicht was. Dergelijke overweging
verantwoordt zeker niet dat het bestuur in het algemeen belang voorbijgaat aan een
expliciet ingestelde verplichting. Het middel is ontvankelijk.
5.7.
Het staat buiten betwisting dat het vliegveld van Oostende volgens
de indelingslijst gevoegd bij Vlarem I, tot klasse 1 behoort en dat de door artikel 18
van Vlarem I voorgeschreven informatievergadering niet heeft plaatsgevonden.
VII-34.286-34.287-9/16
Enkel de vaststelling dat het bestreden besluit betrekking heeft op
een niet-MER-plichtige inrichting kan de vernietiging van het bestreden besluit
verhinderen.
5.8.
De bestendige deputatie van de provincieraad van
West-Vlaanderen heeft in eerste aanleg het desbetreffende bezwaar van de
belanghebbenden om volgende reden verworpen :
"MER- studie :
Overwegende dat op basis van het besluit van de Vlaamse Regering van
23 maart 1989, gewijzigd bij besluit van 25 januari 1995, 4 februari 1997 en
10 maart 1998 houdende bepaling voor het Vlaamse Gewest van de categorieën
van werken en handelingen, ander dan hinderlijke inrichtingen, blijkt dat er
enkel voor de bouwvergunning een MER-plicht is;
Overwegende dat het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement
LIN Administratie Wegen en Verkeer Afdeling Personenvervoer en
Luchthavens een Project-MER heeft laten opmaken onder het nummer
PRMER-0035-GK 'Project : Internationale luchthaven Oostende-Bruggehernieuwing en uitbreiding van de milieuvergunning van 02 maart 2004' hoewel
dit momenteel wettelijk niet vereist is volgens de Vlaamse regelgeving; dat het
rapport goedgekeurd is door de Cel MER op 06 april 2004; dat dit document als
technische en wetenschappelijke onderbouwing bij de milieuvergunningsaanvraag is gevoegd; dat er dus wettelijk geen informatievergadering moest georganiseerd worden door de stad Oostende".
In het bestreden besluit hebben dezelfde bezwaren het volgende
antwoord gekregen :
"MER
Overwegende dat op datum van indiening van onderhavige
milieuvergunningsaanvraag de lijst van MER-plichtige projecten in Vlaanderen
was vastgelegd door de besluiten van de Vlaamse regering van 23 maart 1989,
enerzijds 'het besluit houdende organisatie van de milieueffectbeoordeling van
bepaalde categorieën van hinderlijke inrichtingen' en anderzijds 'het besluit
houdende de bepaling voor het Vlaams Gewest van de categorieën van werken
en handelingen, andere dan hinderlijke inrichtingen, waarvoor een
milieueffectrapport is vereist voor de volledigheid van de aanvraag om
bouwvergunning'; dat conform artikel 2, 4/ en 20/, b) van dit laatste besluit
enkel een milieueffectrapport is vereist voor de 'aanleg en/of ingrijpende
wijzigingen van vliegvelden met een start- en landingsbaan van ten minste
2.100 m' respectievelijk 'het verplaatsen en/of verlengen van start- of
landingsbanen van vliegvelden met een start- en landingsbaan van in totaal ten
minste 2.100 m'; dat het vliegveld weliswaar één start- en landingsbaan met een
lengte van 3.200 meter omvat doch dat het voorwerp van deze aanvraag geen
verlenging van deze bestaande baan betreft; dat bijgevolg op basis van de
Vlaamse regelgeving, van toepassing op het ogenblik van de indiening van de
aanvraag, in het kader van onderhavige milieuvergunningsaanvraag geen
MER-plicht geldt;
dat de Vlaamse regering op 10 december 2004 haar goedkeuring hechtte aan
het besluit houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen
aan milieueffectrapportage; dat dit besluit inmiddels in het Belgisch Staatsblad
van 17 februari 2005 is gepubliceerd en sedert 27 februari 2005 in werking is
VII-34.286-34.287-10/16
getreden; dat met dit besluit de omzetting wordt bewerkstelligd van de
EG-richtlijn 85/337/EEG van 27 juni 1985 betreffende de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals
gewijzigd door de EG-richtlijnen 97/11/EG van 3 maart 1997 en 2003/35/EG
van 26 mei 2003; dat volgens artikel 3, §2 van dit besluit de verplichting tot het
uitvoeren van een project-m.e.r. niet van toepassing is op inrichtingen met een
lopende milieuvergunning die vervalt uiterlijk 30 maanden na de
inwerkingtreding van dit besluit en voor zover :
- de inrichting niet viel onder de toepassing van de MER-plicht van het besluit
van de Vlaamse regering van 23 maart 1989 houdende organisatie van de
milieueffectbeoordeling van bepaalde categorieën van hinderlijke
inrichtingen;
- de vergunningsaanvraag geen verandering van het project bevat waarvoor
een project-MER kan worden opgelegd overeenkomstig de bepalingen van
bijlage II bij voormeld MER-besluit van 10 december 2004;
dat in het beschouwde geval de lopende milieuvergunning vervalt op 13 april
2005, zijnde uitgesproken minder dan 30 maanden na de inwerkingtreding van
voormeld MER-besluit van 10 december 2004; dat de inrichting niet viel onder
de toepassing van de MER-plicht van het besluit van de Vlaamse regering van
23 maart 1989 houdende organisatie van de milieueffectbeoordeling van
bepaalde categorieën van hinderlijke inrichtingen; dat onderhavige
vergunningsaanvraag echter wel een uitbreiding van het aantal
vliegbewegingen betreft; dat in de mate deze uitbreiding aanzienlijke nadelige
gevolgen voor het milieu kunnen hebben niet voldaan is aan de voormelde
voorwaarde :
'de vergunningsaanvraag geen verandering van het project bevat
waarvoor een project-MER kan worden opgelegd overeenkomstig de
bepalingen van bijlage II bij voormeld MER-besluit van 10 december
2004'
en alsdan wel onder de MER-plicht komt te vallen;
dat de exploitant in het kader van deze aanvraag tot hernieuwing en
uitbreiding van de milieuvergunning in maart 2004 toch een project-MER heeft
laten opmaken met nummer 03/07814/PV; dat dit MER op 6 april 2004 werd
conform verklaard (nr. PRMER-0035-GK), ook bij onderhavige
milieuvergunningsaanvraag was gevoegd en aldus ook voorwerp heeft
uitgemaakt van het openbaar onderzoek; dat daarmee voldaan is zowel aan de
EG-regelgeving ter zake als aan voormeld MER-besluit van 10 december
2004".
5.9.
Uit het voorgaande blijkt dat de verwerende partij de nieuwe
vergunning, precies wegens de uitbreiding van het aantal vliegbewegingen en de
aanzienlijke gevolgen voor het milieu die daarmee verbonden zijn, als MER-plichtig
beschouwt in de zin van het besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004
houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan
milieueffectrapportage alsook in de zin van de Europese regeling, vervat in de MERrichtlijn, meer bepaald punt 13 van bijlage II bij beide reglementen.
5.10.
De MER-richtlijn voert de verplichting in om, voorafgaand aan
het afleveren van een vergunning voor bepaalde projecten die wegens hun aard,
omvang of ligging een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, een beoordeling van
VII-34.286-34.287-11/16
hun effecten te laten plaatsvinden. Bijlage I bij de MER-richtlijn bepaalt de
projecten waarvoor de milieueffectenbeoordeling, die inhoudelijk nader wordt
geregeld in de artikelen 5 tot 10 van de richtlijn, door artikel 4, lid 1, zonder meer
verplicht wordt gesteld. Tot die projecten behoort de "aanleg van vliegvelden met
een start- en landingsbaan van ten minste 2100 meter" (punt 7, a)). Bijlage II bij de
MER-richtlijn bepaalt de projecten waarvoor de lidstaten zelf mogen uitmaken of
de door de MER-richtlijn ingestelde milieueffectenbeoordeling van toepassing zal
zijn. In rubriek "10. Infrastructuurprojecten" van deze bijlage wordt melding
gemaakt van "d) aanleg van vliegvelden (niet onder bijlage I vallende projecten)"
en rubriek 13 heeft betrekking op de "wijziging of uitbreiding van projecten van
bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden
uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben".
Deze MER-richtlijn, waarvan de hier toepasselijke wijziging door de richtlijn
97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 bekendgemaakt is in het Publicatieblad van
de Europese Gemeenschappen van 14 maart 1997, is in werking getreden op 3 april
1997 en overeenkomstig artikel 3, lid 1, van deze laatste richtlijn moesten de
lidstaten de nodige maatregelen treffen om vóór 14 maart 1999 aan de bepalingen
van de richtlijn te voldoen.
5.11.
Het Vlaamse Gewest heeft zijn reglementering inzake de MERrapportage volledig afgestemd op de omzetting van de richtlijn. De MER-plicht voor
de milieuvergunning van vliegvelden is er evenwel slechts ingevoerd door het
voornoemde besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004,
bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 17 februari 2005, waarin de
bepalingen van de richtlijn woordelijk overgenomen worden.
Aangezien de vergunningsaanvraag voor het verderzetten van de
exploitatie van de luchthaven te Oostende ingediend is op 13 april 2004 en het
voornoemde besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004 toentertijd nog
niet van toepassing was, verplichtte geen internrechtelijke regel binnen het Vlaamse
Gewest het bestuur om de vergunningsaanvraag aan de milieueffectenrapportage te
onderwerpen. De vraag rijst of de Europeesrechtelijke regeling het bestuur daartoe
verplichtte.
5.12.
De verwerende partij verbindt ten onrechte de MER-plicht van het
geplande project aan de uitbreiding die de aangevraagde vergunning bevat. Immers,
het voorwerp van de aanvraag betrof in de eerste plaats het verder exploiteren van
de luchthaven wegens het aflopen, op 13 april 2005, van de bestaande vergunning.
VII-34.286-34.287-12/16
De gevraagde uitbreiding entte zich derhalve niet op een bestaande en vergunde
inrichting, maar had betrekking op een nieuwe vergunning voor de toekomst.
Aangezien artikel 18, § 2, van het milieuvergunningsdecreet
bepaalt dat een milieuvergunning verleend wordt voor een bepaalde duur, wat
inhoudt dat de vergunning afloopt op de vooraf bepaalde einddatum, dat de uitbater
voor de verdere uitbating een nieuwe vergunning behoeft en dat het verlenen van die
nieuwe vergunning afhankelijk is van een geheel nieuw onderzoek door het bestuur,
heeft de milieuvergunningsaanvraag die in het onderhavige geval op 13 april 2004
ingediend is, geen betrekking op een wijziging of uitbreiding van een lopende
vergunning, dat als afzonderlijk project MER-plichtig gemaakt is door punt 13 van
bijlage II bij de MER-richtlijn en bij het voornoemde besluit van de Vlaamse
regering van 10 december 2004, maar betreft zij de vernieuwing van de
milieuvergunning op grond waarvan de luchthaven tot 13 april 2005 uitgebaat mocht
worden.
5.13.
De uitbating van de luchthaven te Oostende is krachtens
rubriek 57 van de bijlage 1 bij Vlarem I onderworpen aan een milieuvergunning.
Zonder milieuvergunning is de uitbating niet mogelijk. Aldus is de milieuvergunning
een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, van de MER-richtlijn.
De "aanleg van vliegvelden met een start- en landingsbaan van ten
minste 2100 meter" is krachtens artikel 4, lid 1, van de MER-richtlijn MER-plichtig.
Die bepaling laat de rechter toe om op grond van de tekst zelf van de richtlijn en
zonder in de plaats van het bestuur enige discretionaire bevoegdheid uit te oefenen,
een voor de oplossing van het geschil dienstige uitlegging aan te reiken, zodat
particulieren hun aan de norm ontleende rechten effectief kunnen afdwingen. Ook
de inhoud van de MER-plicht is in zijn essentie duidelijk bepaald in de artikelen
5 tot 10 van de MER-richtlijn en maakt een concrete toetsing mogelijk zonder dat
de rechter het aan het bestuur voorbehouden terrein van de opportuniteitskeuzes
betreedt. Artikel 4, lid 1, van de MER-richtlijn is derhalve zonder nadere
internrechtelijke regeling toepasbaar. Die bepaling heeft directe werking, zodat
verzoekers op het ogenblik van het indienen van de milieuvergunningsaanvraag
verwijzen naar de bindende kracht van artikel 4, lid 1, van de MER-richtlijn.
5.14.
De vraag rijst of de milieuvergunning voor de uitbating van een
vliegveld, als bedoeld in punt 7, a), van bijlage I bij de MER-richtlijn, en de
vernieuwing van dergelijke vergunning, zoals die hier aan de orde is, aangemerkt
VII-34.286-34.287-13/16
kan worden als de "aanleg van een vliegveld". In bevestigend geval betreft de
bestreden beslissing een MER-plichtige inrichting en was het bestuur op grond van
de MER-richtlijn verplicht een informatievergadering te houden.
5.15.
Bij arrest van de Raad van State van heden nr. 195.230 inzake het
Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., vraagt de Raad van State bij wege van
prejudiciële vraag overeenkomstig artikel 234 van het verdrag van 25 maart 1957
tot oprichting van de Europese Gemeenschap, aan het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen in de zaak A 160.603/VII-33.630 e.a., onder meer, of
een milieuvergunning voor de uitbating van een vliegveld als bedoeld in bijlage I
van de MER-richtlijn, begrepen moet worden als een vergunning voor de aanleg van
dergelijk vliegveld.
Het antwoord van het Hof van Justitie op die vraag is rechtstreeks
bepalend voor het gegrond bevinden van het hier besproken middel. Aangezien het
middel tot de ruimste vernietiging kan leiden, wordt de uitspraak in de onderhavige
zaak A. 164.146/VII-34.286 uitgesteld tot na de ontvangst van het antwoord van het
Hof van Justitie op de prejudiciële vraag,
OM DIE REDENEN
BESLIST DE RAAD VAN STATE :
Artikel 1.
De zaken A. 164.146/VII-34.286 en A. 164.147/VII-34.287
worden gevoegd.
Artikel 2.
De afstand van het geding wordt vastgesteld in hoofde van eerste
verzoeker in de zaak A. 164.146/VII-34.286.
Artikel 3.
Het beroep in de zaak A. 164.147/VII-34.287 wordt verworpen.
VII-34.286-34.287-14/16
Artikel 4.
De debatten in de zaak A. 164.146/VII-34.286 worden heropend.
Artikel 5.
De uitspraak over de zaak A. 164.146/VII-34.286 wordt uitgesteld
tot de ontvangst van het antwoord van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen op de prejudiciële vragen in de zaak A. 160.603/VII-33.630.
Artikel 6.
Het antwoord van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen op de prejudiciële vragen in de zaak A. 160.603/VII-33.630 wordt
aan tweede en derde verzoekers in de zaak A. 164.146/VII-34.286 betekend.
Artikel 7.
Het door de auditeur-generaal aangewezen lid van het auditoraat
wordt vervolgens gelast met het verder onderzoek van de zaak, na de ontvangst van
het antwoord van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van de
bemerkingen die de partijen hieromtrent aan de Raad van State kunnen bezorgen
binnen de termijn die de auditeur-verslaggever bepaalt.
Artikel 8.
De kosten van de vordering tot schorsing in hoofde van eerste
verzoeker in de zaak A. 164.146/VII-34.286, bepaald op 175 euro, komen ten laste
van deze eerste verzoeker.
De kosten van het beroep in de zaak A. 164.147/VII-34.287,
bepaald op 175 euro, komen ten laste van de verzoekende partij in deze zaak.
De uitspraak over de bijdrage in de betaling van de overige kosten
wordt uitgesteld.
VII-34.286-34.287-15/16
Aldus te Brussel uitgesproken in openbare terechtzitting, op
veertien juli tweeduizend en negen, door de VIIe kamer, die was samengesteld uit :
de HH.
Mevr.
L. HELLIN,
A. VANDENDRIESSCHE,
P. BARRA,
E. IMPENS,
kamervoorzitter,
kamervoorzitter,
staatsraad,
griffier.
De griffier,
De voorzitter,
E. IMPENS.
L. HELLIN.
VII-34.286-34.287-16/16
